寻租网络、腐败中介及治理策略

庄德水

[摘要]腐败中介是一种新的腐败现象，包括变相受贿、秘密转移、牵线搭桥等三种形式。根据行动-资源理论，腐败中介根源于行贿人与受贿人之间的信息不对称，腐败中介机构充当双方的中介并形成信息和利益共享的寻租网络。寻租网络和腐败中介不仅加大了腐败案件发现和查处的难度，而且让行贿人和受贿人的腐败行为处于失监的安全状态。治理腐败中介行为应进一步推进中介机构的改革，加强打击腐败方面的司法工作，建立健全防止利益冲突制度以及强化中介机构的内部控制和行业自律机制。

[关键词]腐败中介；寻租网络；中介机构

中图分类号：D6309文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）06003705

一、寻租网络中的腐败中介分析

当前，随着反腐倡廉建设工作的深入开展，腐败手段也不断翻新，新的腐败形式层出不穷，利用中介机构进行腐败即是一例。詹姆斯·S·科尔曼（James S.Coleman）认为，社会系统的基本要素包括行动者、资源和利益，不同的社会行动会形成不同的行动结构；社会行动者具有一定的利益偏好，希冀最大限度地实现个人利益，并且试图控制能够满足自己利益的资源；行动者与资源之间存在两种关系：控制资源和获利于资源[1]（P76）。在腐败市场中，存在着腐败的需求方即官员，以及腐败的供给方即企业主，前者是受贿人，后者是行贿人。在现行行政体制下，政府和官员掌握着社会的权力资源以及重要资源的配置权力。在这种情况下，政府和官员的决策在很大程度上决定了社会资源的分配格局和流向，他们难免成为行贿人的寻租对象。为了获得资源和实现企业利益，行贿人必然在政府和官员群体中寻求权力的庇护和支持，从而实现企业利益的最大化。

根据腐败中介机构与行贿人和受贿人的利益关系以及利益获取方式，可以把腐败中介行为方式分成三种。

第一种是间接受贿式。例如，在重庆市原规划局局长蒋勇受贿案中，蒋勇通过情人唐薇开设的中介咨询公司，以规划顾问中介咨询、咨询服务等名义收受贿赂，与各房地产公司签订协议，约定收取费用，帮助房地产项目擅调容积率，这种通过中介咨询公司收受贿赂的受贿方式是新型的[2]。在这种形式中，腐败中介机构事实上是由受贿人或其特定关系人直接掌握，直接沦为受贿人变相受贿的手段，贿赂进入这些中介机构就等于进入受贿人个人的腰包。

第二种是秘密转移式。比如，受贿人有朋友做咨询公司，就问行贿人是否有一些咨询业务或有什么业务能从咨询公司走一下，形成一种变相的行贿受贿。出钱人和咨询公司签订咨询合同，然后付一部分钱，做一些没有太大意义的咨询业务[3]。在这种形式中，腐败中介是以虚假业务为名，先把贿赂“漂白”，再转移给腐败官员。腐败中介机构相当于腐败官员的洗钱或销赃工具。

第三种是牵线搭桥式。例如，武汉国杏医疗投资管理公司为上海一家医疗软件公司牵线搭桥，以考察学习的名义组织医生旅游，以扩大医疗软件及耗材销量，而所有费用全部由上海这家公司报销。国杏公司因充当贿赂中介，被人们称为“专业贿赂公司”[4]。在这种腐败中介行为中，腐败中介机构充当了行贿人与受贿人之间的桥梁，事实上掩盖了腐败行为的非法性。这种形式的腐败中介行为最为隐蔽，也最难得到监督和检查。

一些中介机构公然把“腐败中介”作为一种日常经营业务，把非法业务收入纳入正规渠道，不仅“漂白”了受贿行为，而且使贿赂本身获得合法的收入名义，这无疑给腐败案件查处工作带来了现实困难。一方面，办案人员难以获得行贿人的供证，贿赂犯罪难以认定，也难以对受贿官员进行惩治；另一方面，腐败官员会在犯罪事实面前以不认识行贿人或完全不知情为借口为自己的罪责开脱，从而增加办案取证的难度。“中介机构之所以能够参与腐败交易，主要是因为其与政府官员之间存在特殊的社会关系纽带，在强社会关系的担保下，处于寻租网络中的政府官员和中介机构保持着较高的信任，从事腐败交易的交易成本降低，这使得客户通过中介机构向官员行贿的成本更低，参与腐败交易的激励上升。”[5]利用中介机构实施腐败最大的好处是规避监督，具有隐蔽性。不可否认，腐败官员的反案件侦查意识和腐败风险意识正在增强，他们已不倾向于用传统“一对一”的贿赂方式获取腐败利益，毕竟这种方式的腐败风险比较大，容易留下证据。而借助腐败中介，他们可以避免与行贿人的直接接触和经济往来，规避纪检监察部门和社会公众的监督。

针对腐败中介行为，当前仍缺乏有效的监督机制和管理机制。特别是缺乏官员利益公开机制，无法获知和监控官员的个人关系网和利益网，官员完全可以利用中介渠道轻易地转移资金。从发展阶段来看，我国现行反腐败工作的重点在于解决公职人员的贪腐问题。现行廉政法规有一个前提假定，即假定官员是直接从行贿人那里获得好处的，故比较重视官员及其特定关系人与行贿人之间的交易关系，忽视了腐败中介机构所起的中介作用。在腐败中介机构的掩护下，腐败官员往往认为他们可以安全地规避监督，即使遇到审查，也可以一推了之，做到全身而退。在具体工作中，为了尽快获得腐败证据和提高办案效果，检察机关往往对行贿人和腐败中介机构采取从轻处罚或免于处罚的政策，这在很大程度上“保护”了腐败中介行为，也是当前我国反腐败工作所面对的一个尴尬的现实。

二、腐败中介的寻租网络分析

在理论上，中介机构是介于政府、企业与个人之间，为政府、企业和个人服务的中间媒介，它们不直接从事生产活动，而是专门为市场主体提供服务，是沟通个人、企业与政府之间关系的渠道和纽带。中介机构往往以第三方的身份参与市场活动和提供服务，具有辅助性和替代性的功能，在市场经济体系建设过程中发挥着重要作用。但问题恰恰出在这里，如果中介机构背叛自身的社会宗旨和职能，甚至把所享有的社会权力用于非法目的，涉及行贿行为和受贿行为，那就将沦为“腐败掮客”，编织起一张无形的寻租网络。中介机构成为腐败的中转站，给腐败穿上“隐身衣”，相当于在行贿行为与受贿行为之间搭起一道“防火墙”，让二者通过貌似合法的渠道实现非法交易。更重要的是，中介机构充当腐败中介并非“义务劳动”，他们能够从中牟取经济利益甚至政治利益，从而牢牢控制行贿人和腐败官员。

从腐败发生条件来看，腐败行为离不开资源、权力和机会三个基本要素，其中资源具有垄断性，属于主体要素；权力具有控制性，属于主观要素；机会具有条件性，属于客观要素。对于行贿人来说，行贿意图旨在寻求政府资源；对于受贿官员来说，受贿意图旨在交换个人权力。当腐败机会产生时，这三个要素将相互作用，共同推动腐败行为的滋生蔓延。这些行贿需求与受贿需求的并存，为腐败中介的产生提供了现实性。腐败中介一方面可以提供和增加腐败机会，为腐败资源与腐败权力的结合提供便利，另一方面可以强化腐败资源的垄断性和腐败权力的影响力，让行贿人和受贿官员均可获取巨额不正当利益。可以说，腐败中介寄生于寻租网络，是寻租网络和腐败链条中的一个“毒瘤”。

从腐败行为过程来看，行贿人与受贿人之间存在信息不对称性，而腐败中介机构之所以能够应运而生，其原因在于迎合了这种需求，充当行贿人与受贿人的信息中介和沟通桥梁。“在现实生活中，很少有纯粹的腐败关系；相反的，出于交易成本的考虑，腐败交易都深藏于已有合法关系的框架中。腐败合作者通常需要一个合法的基础，后续阶段在这个基础上发展建立他们的腐败副交易。”[6]（P189）由于中介机构通常具有合法的公开身份，一方面很容易获得行受贿的需求信息，帮助行贿人和受贿人实现信息对称和行为对接；另一方面，在合法身份的掩护下，腐败中介机构甚至可以堂而皇之地参与项目评审、业务管理以及政策游说，从而使腐败行为处于监控盲点。另外，当前腐败金额日益膨胀，单靠腐败官员个人力量难以处理，他们必须依靠腐败中介机构专门处理，甚至加以“漂白”，使其具有合法性。

腐败中介的存在有其文化根源，不仅与作为受贿人的腐败官员的行为选择有关，而且与作为行贿人的请托人的行为选择有关。不可否认，由于政府行政效率低下、行政审批过程繁杂以及个别基层官员有意设租，为了加快审批速度和保证服务质量，一些市场经营者不得不参与寻租，寻求腐败中介向相关工作人员行贿。在国际上，他们所付出的贿赂被称为“速度钱”。但需注意到，受我国传统腐败文化的影响，一些人一旦遇到政府公事，首先想到的是：“我”在政府部门有没有人？他们能不能帮忙解决？其实，在正常情况下，只要按法律规定的程序即可办理，无需另外找人疏通关系。但由于个人私利等原因，人们往往会挖空心思地去政府部门找所谓的内部人，这在无形中加剧了腐败的滋生蔓延。可以说，行贿人不管获得什么利益，正当的或不正当的，其行贿行为既损害了国家的廉政法律和政府的廉洁形象，也损害了社会的廉洁风气和公众的廉洁心态，而后者显得更为严重，对腐败产生具有推波助澜的作用。

从产生特点来看，腐败是一种内部信任机制的畸变，为了减少风险，腐败官员更愿意收取与自己具有一定信任关系或合谋关系的人员的贿赂。“即使是那些被指控为最肆无忌惮地进行腐败和寻求个人私利的人肯定也追求某种更真实的目标和兴趣。这些人必须找到合作伙伴和朋友来建立相互信任的关系；必须找到工作来隐藏交易”[6]（P189）。如此，一些行贿人必须寻求这些腐败官员的内部人，借助中介机构获得“接近”腐败官员权力的机会。可以说，行贿人之所以愿意寻求腐败中介，其原因在于可以获得内部信息和政治庇护。受贿官员之所以愿意相信腐败中介，其原因在于可以顺利地隐匿腐败所得，以期权腐败、人情往来或工作需要等理由来掩盖腐败行为，降低腐败暴露的风险。

腐败交易与其他经济交易一样，都要付出一定的成本，包括寻找信息的成本、腐败谈判的成本、签订合约的成本以及转移贿赂的成本等。除这些成本外，受贿人和行贿人都要承担相应的法律风险以及被制裁的风险[7]。为了节约成本和降低风险，受贿人和行贿人双方都需要一个安全的腐败交易形式或渠道。对于行贿人来说，腐败中介机构所拥有的最大资源即是信息、关系和渠道，这些资源可以让行贿人“接近”受贿人，并换取所需要的权力资源和政策优惠。对于受贿人来说，腐败中介机构所拥有的最大资源即是信息、业务和资金，这些资源可以让受贿人安全地转移和使用非法所得，获取所需要的经济利益。

三、治理腐败中介的替代性策略

从长期来看，要逐步把治理腐败中介行为纳入惩防腐败工作体系的重点，纳入反腐败的重要议事日程，从遏制腐败需求、腐败供给、腐败中介等三个方面入手，对腐败行为实行全过程治理，形成打击受贿行为、行贿行为、行受贿中介行为的综合工作局面。

利益冲突是产生腐败的重要根源，国际社会在治理腐败工作中越来越重视管理和防止利益冲突的极端重要性。利益冲突是一个特定的廉政用语，是指公职人员的私人利益与其职权所代表的公共责任和公共利益的冲突。只要公职人员的私人利益不恰当地影响到他们履行公共职责，就可以说他们陷入了现实的利益冲突。利益冲突问题说明，公职人员必须正确处理自己的私人利益，不能让私人利益破坏公共政策和行政行为的公正性和客观性。从所查处的腐败案件来看，中介机构在沦为腐败中介之前，往往与政府部门和官员存在一定利益关系，或被官员所控制，或与官员之间有经济往来。

简单地说，根据防止利益冲突原则，只要存在利益冲突，中介机构就不适合承担相应的中介业务，否则，很容易给腐败行为提供空间。而在防止利益冲突方面，我们现在仍缺乏有效的监管措施。比如，贵州省人民政府令第110号《贵州省中介机构管理办法》第十二条规定：中介机构不得同时接受具有利益冲突的双方或者多方委托提供代理性服务，但法律、法规另有规定的除外；中介机构同时接受具有利益冲突的双方或者多方委托，提供鉴证性或者信息性服务，应当向委托各方明示委托情况。这个办法虽然提到了防止利益冲突要求，但主要是针对委托人的利益关系而言，并没有制定专门针对政府官员与中介机构之间发生利益冲突的情形。为了治理腐败中介行为，应当建立中介机构的防止利益冲突机制，规定任何存在利益冲突的中介机构均应实行回避政策。在短期内，要建立健全社会信用机制，对于受到处罚的腐败中介机构要列入失信记录，降低其信用等级，使其因不正当行为受到长期的失信惩治。更重要的是，要对易发多发腐败的重点领域采取更为严格的资格审查机制，要求公职人员主动公开可能存在利益冲突的事项和关系网，相关人员比如评审专家要主动声明可能发生的利益冲突问题。

从发展现状来看，我国中介机构的依附性要强于独立性，这种依附性主要表现在两个方面。一是中介机构的组织机构、人员安排、财务关系和执业要求受制于主管部门；二是政府部门掌握着中介业务的指定权，实际控制了中介机构生存的命脉。由于这种依附关系，中介机构也就难以拒绝客户和官员的不正当要求，包括腐败要求[8]。针对上述问题，当前要加快中介机构的改革，让社会中介组织真正成为产权清晰、权责明确、自负盈亏的独立法人。在政府发展方面，政府主管部门要切实依法行政和依法管理，履行法律法规所规定的权利，坚决摒弃单纯按领导意图和部门利益行事的做法，从而减少设租的空间和机会。政府主管部门要主动理顺政府与中介机构的关系，不能把中介机构视为部门利益的自留地并干涉中介机构的日常运行，更不能运用行政权力为中介机构招揽业务，从业务往来中获得利益。在中介机构发展方面，中介机构要强化自身运作的独立性，以高质量的中介服务取信于民，既不能自愿依附于政府部门并依靠垄断性权力资源取得竞争优势，也不能为了取得经济利益而过分迎合市场主体需求甚至涉及不正当的利益交换。当然，保证中介机构的独立性并不代表取消政府的监管义务。政府应加强对中介机构的管理，制定中介机构发展的总体规划和发展战略，定期开展监督检查，促使其规范发展。

十八大以来，中央提出坚决遏制腐败蔓延势头是推进惩治和预防腐败体系建设的重要任务和工作目标，必须坚持有案必查、有腐必反、有贪必肃，加大查办案件力度，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打。可以说，当前加大惩治力度是治理腐败中介行为的现实策略选择。为此，要重点查处腐败中介机构及其从业人员的违纪违法案件，特别是中介服务中的商业贿赂案件、官商相勾结案件，对于其中涉案的腐败中介机构要取消市场准入资格，对于涉案中介机构的主要负责人要实行限制从业，对于直接参与人员要取消执业资格。对中介机构违规违法行为的行政处罚、民事赔偿和法律制裁应当具有惩罚性。在国家司法层面，不能仅仅围绕政府官员的受贿行为来治理腐败，而应拓展治理腐败思路，严惩腐败供给方和中介方的行贿行为。其实，在贿赂犯罪中，行贿在某种程度上可以说是受贿的诱因，行贿与受贿一样具有社会危害性。与其在事后付出高昂的司法成本去治理贿赂犯罪，不如在事前积极开展预防，把行贿信息列入行贿犯罪档案查询系统，把可能实施的行贿行为消灭在苗头状态。一旦被列入行贿犯罪档案查询系统，行贿人和腐败中介机构将在很长时间内失去进入市场的资格，受到准入限制和其他处理。这无疑会提高行贿行为的成本，让行贿人和腐败中介机构必须对自己的行为保持审慎，抑制和消除行贿心理，避免投机倾向。与此同时，要严肃清查政府官员个人及其特定关系人开办中介机构或入股投资中介机构的行为，对于违规开办或入股者要追究相应的党纪政纪责任。

更重要的是，要实现中介机构内部控制与行业自律的协调统一。内部控制是中介机构实现自我承诺和社会信任的基本前提，也是中介机构完成组织使命和社会责任的重要基础，最终有利于中介机构加强自身管理，防控腐败风险。COSO（《企业风险管理整合框架》）已经把风险管理融入了内部控制体系，要求相关机构识别可能面临的风险，开展风险应对，使内部控制更具有针对性。任何一个具有社会责任感的中介机构都应重视对自身资源、人员、财务、业务等方面的内部控制，力争减少重点工作环节发生腐败的可能性。中介机构内部控制机制的重点包括三个方面：一是组织环境，中介机构要培育良好的组织文化，帮助从业人员树立职业道德观和廉洁意识；二是工作程序，中介机构要对中介业务实行程序化处理和控制，监管每一笔资金的来源情况、业务的开展情况以及人员流动情况；三是风险控制，要把各个工作环节可能发生腐败的程度进行对比排序，分析腐败发生趋向，并采取切实可行的防控措施。行业自律是实现中介机构廉洁服务的约束机制，是维护中介机构行业整体利益的重要基础。中介机构的行业自律权力来源于法律授权、政府委托和会员让权，要通过法律确认和保障中介行业组织依法所享有和行使的权力，并明确权力正确运用的合理规范。与此同时，要运用行业规范、行业协调、行业惩戒等方式，制定行业规范、行业标准和技术标准以及行业准入标准。对于涉及腐败行为的中介机构要实行强制退出机制。内部控制是行业自律的结构性基础，行业自律是内部控制的功能性基础，中介机构及中介机构的行业协会应重视培育行业利益共识和社会监督力量，进一步实现内部控制与行业自律的统一，让二者形成工作合力。

参考文献：

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[2]汪放，方剑磊，魏杰.“规划”规倒规划局局长[J].中国审判，2009，（6）.

[3]杜晓，谷艳东，朱婷.少数中介组织既行贿又受贿成腐败新主体[N].法制日报，20110222.

[4]孙艳敏.对“专业贿赂公司”及其幕后行受贿者都不能放过[N].检察日报，20110614.

[5]陈艳莹，原毅军，王丽丽.中介机构、寻租网络与交易型腐败：中国省份面板数据的实证研究[J].南开经济研究，2010，（2）.

[6][德]约翰纳·伯爵·兰斯多夫.腐败与改革的制度经济学：理论、证据与政策[M].北京：中国方正出版社，2007.

[7]阙天舒.在虚拟与现实之间——论网络空间公共风险的消解与控制[J].天津行政学院学报，2014，（3）.

[8]汪宛夫.中介腐败症与“药方”[J].瞭望，2009，（24）.责任编辑：王篆中共天津市委党校学报2014年第6期