依宪治国是全面推进依法治国的基石

贾清

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。要健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。这在党的决议文件中首次出现，它为全面推进依宪治国、依宪执政，进而全面落实依法治国基本方略厘定了清晰的“路线图”。《决定》的这一重要表述，具有深远的历史意义和极强的现实意义。

一、在现代法治国家中，首先要树立宪法的权威

依法治国，自1979年作为理念被提出，1997年党的十五大通过党内民主程序正式写入党的文件，1999年写入宪法上升为国家意志，到党的十八大上升至国家治理体系与治理能力现代化的制度保障，再到党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，大致走过了这样一个历程。在我看来，一个现代法治国家，首先要树立宪法的权威。

2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布30周年大会上的讲话，得到了党内外的普遍赞赏及拥护。习近平总书记明确指出：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”，并就未来落实宪法提出了四条要求：一是人民民主;二是依法治国;三是保障人权;四是树立宪法至高无上的权威。习近平总书记的讲话很全面，体现了依宪治国、依宪执政的理念。

依法治国的根本是依宪治国，依法执政的根本是依宪执政。一个国家的法律体系，最根本的就是宪法。新一届领导提出“法治中国”的概念，如果说“法治中国”是一栋大厦，宪法就是整个大厦的基础，民商法、行政法、经济法、刑法等就像梁和柱，其它的法律规则就像砖瓦。宪法是一个国家的根本大法，是一切法律的基础，是治国安邦的总章程。一个国家公民的基本权利，国家机构的产生、职权和运作程序等最基本的制度都是通过宪法确立下来的。宪法一旦确立，便具有不以任何组织和个人意志为转移的刚性和稳定性，所有的法律都必须统一于宪法，所有的权力都不能逾越宪法，包括执政权力。依宪治国，依宪执政，就是说宪法才是国家最高权威。严格遵守宪法，是告别人治走向法治的重要标志。宪法是国家制度的总章程，也是公民权利的宣言书。世界宪法史上举足轻重的1791年法国宪法，就以《人权和公民权宣言》作为序言。我国现行宪法序言总纲之下，“公民基本权利”在先，“国家机构”在后。宪法规定了公民基本权利，规范了国家公共权力。因为公共权力的强制性，常常构成对公民基本权利的侵犯，宪法对公共权力的规范其实是限制，对公民基本权利和自由的规定其实是保护。一切公共权力的权威和合法性应来源于宪法，在这个意义上，遵守宪法是对公共权力的强化而非弱化，脱离宪法的权力，看似强大，但由于不得人心，缺乏权威，实则外强中干，脆弱不堪。

二、依宪治国在全面推进依法治国战略布局中的基础性、根本性、优先性

（一）党的十八届四中全会明确了依法治国与依宪治国的关系，强调了依宪治国在全面推进依法治国战略布局中的基础性

现行宪法规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”但在实践中，存在“违法有后果、违宪无所谓”的现象，少数人甚至认为宪法只是一纸宣言，不具有直接的法律效力。1982年宪法颁布至今，宪法的权威，无论在官员还是民众中，始终难以树立。宪法的权威树立不起来，根本原因在于缺乏制度保障。维护宪法权威要建立宪法监督制度，包括违宪审查。如果这个制度建立起来，将成为我们法治中国建设的里程碑。《决定》突出依宪治国的基础地位，进一步明确表明了依宪治国是全面推进依法治国战略布局的基石。

（二）党的十八届四中全会明确了党的领导与全面推进依法治国的关系，强调了依宪治国在全面推进依法治国战略布局中的根本性

《决定》指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。我国宪法确立了中国共产党的领导地位。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”依宪执政，前提是要深刻把握党的领导与宪法权威的一致性。在任何一个法治国家，政党的执政资格，都是通过宪法规定的方式实现的。作为中国的执政党，我国宪法确立了中国共产党在国家各项事业中的领导地位。在这个意义上，维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威;捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。坚持依宪治国、依宪执政，就是坚持党的领导，是党的领导、人家当家作主、依法治国三者有机统一的最佳实现形式。

（三）党的十八届四中全会强调了依宪治国在全面推进依法治国战略布局中的优先性

法治，首先是宪法之治。现行宪法以其最高的法律地位、法律权威和法律效力，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，规定了国家公权力的组织体系、职责权限和行为标准，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法律基础。因此，依宪治国不仅是依法治国的必然要求，也是依法治国的首要之义。现行宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”但是，因为各种原因，距离形成全民遵守宪法、保证宪法实施的目标还有一定距离。俗话说，基础不牢，地动山摇。全面推进依法治国，只有首先确立宪法权威，才能确立法治权威。《决定》对于“首先要”的强调，突出了依宪治国在全面推进依法治国战略布局中的优先性。

三、依宪治国的核心是解释宪法、监督宪法实施

依宪治国是落实依法治国的重点与关键，是建设法治中国的内在要求。依宪治国是最高层级的依法治国，在宪法旗帜下，法治将体现出法的存在性、公正性、至上性、预设性，既要对权力制约，也要对权利保障，最大可能彰显公平正义。宪法的生命和权威在于实施，否则就会沦为一纸空文。没有宪法的全面有效实施，依法治国的目标就不可能真正实现。而宪法实施情况如何，完全可以视作依法治国情况的“标尺”。我国1982年宪法制定以来，如何实施宪法一直是一个重要焦虑。各种法律条文、政府法规、地方立法与宪法冲突之处并不少见，公民权利受到侵害难以诉诸于宪法进行救济，有的制度明显违宪却长期存在，宪法的威信并没有真正树立。值得关注的是，本次以依法治国为主题的中央全会通过的《决定》，明确提出健全宪法实施和监督制度，“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”，针对的正是这一问题，凸现宪法的最高法律效力地位，具有很强的现实针对性。

宪法的全面实施，首先要靠有效的监督机制。我们近年来宪法实施中产生和存在的问题，与宪法监督制度不健全有着直接的关系。各国几百年来的法治实践表明，如果连宪法的尊严都得不到应有的捍卫，那么制定再多的法律条文，都有可能成为空谈，违宪行为得不到及时的惩处和纠正，是对宪法和法治最大的破坏;而一次对违宪行为及时追究的意义，要胜过一千次对其条文和价值的宣讲。因此，四中全会再次强调要健全宪法监督制度，可以说是抓住了问题的核心所在。根据宪法规定，全国人大及其常委会负有监督宪法实施的职责。但是，由于宪法的规定比较原则，具体的程序性规定和配套制度尚未完善，导致实践中宪法监督工作与人民群众的期待还存在一定的差距。今后，相关方面应当按照四中全会的要求，尽快完善宪法监督制度，特别是要明确具体的监督工作机构和办事机构、监督主体之间的职责分工、监督程序、违宪责任等内容，尽快使宪法监督制度能够正常“运转”起来。

宪法的全面实施，还要靠健全宪法解释程序机制。法律的适用离不开法律的解释，宪法的实施也是如此。所谓宪法解释，是宪法制定者或者是依照宪法的规定享有宪法解释权的国家机关或其他特定的主体对已经存在并且正在生效的宪法规范的含义所作出的说明。由于宪法规范与宪法条文具有模糊性、抽象性、开放性与广泛性等特点，几乎所有的宪法条文都需要通过宪法解释的活动作出客观的解释。没有经常性的规范性的宪法解释，宪法也难以充分和有效地实施。《决定》提出健全宪法解释程序机制，这是一个全新的提法，就是对宪法的解释程序提出了具体要求，实际上就是使宪法“活起来”。今后，首先要细化宪法的规定，制定专门的宪法解释程序法，明确宪法解释的启动、程序和权限，并且厘清宪法解释和宪法监督之间的关系，从而为宪法的全面实施提供坚实的制度保障。

解释宪法、监督宪法实施，这是依宪治国的两大核心所在，惟有这两点变为现实，宪法才能真正“活起来”，运用到生活之中，贯穿于国家管理之中，成为人民美好生活的有力保障。依宪治国，就是不仅要在理念上确立宪法的核心地位，更要在现实中落实宪法的原则，让法治统一于宪法，让一切违宪现象和行为都得到审查追究，让人民真诚地信仰宪法，无畏地依靠宪法。

责任编辑：杨再梅