关于内蒙古新型城镇化建设几大问题的思考

天莹++武振国

根据党的十八大精神和《国家新型城镇化规划》（2014-2020）以及我国、我区城镇化工作会议的总体要求，加快农村牧区转移人口的市民化，进一步提高城镇化质量和水平，是我区今后城镇化工作的重要任务。为此，注意把握好以下几大问题，对于我区积极稳妥推进新型城镇化具有重要现实意义。

城市规模总体上偏小，辐射带动力不足的问题

目前，内蒙古市辖区常住人口100万以上的城市只有3个，分别是呼和浩特市、包头市和赤峰市;50-100万人口的城市4个，分别是通辽市、鄂尔多斯市、巴彦淖尔市、乌海市;其余13个为50万人口以下的城市，平均规模偏小。而规模较大的50-100万人口以上的城市主要分布在西部地区。据联合国区域发展中心的研究，城市经济存在一个人口规模达到25-30万人的最低临界值，按照这个标准，内蒙古多数城市规模显然偏小了，难以集聚人口，形成集聚效益。城市规模偏小，进一步影响了城市的竞争力，在中国社会科学院发布的《中国城市竞争力报告NO.12》中，内蒙古各城市位于前100名的城市只有3个，为呼和浩特、包头市、鄂尔多斯，全部位于西部。因此，适度扩大中小城市规模，增强集聚力，提高城市辐射带动作用十分必要。

土地城镇化快于人口城镇化的问题

城镇化应该是人口城镇化与土地城镇化的基本协调。从2000年至今，我区建成区面积增长了103.41%，城镇人口增长44.63%，土地利用弹性系数高达2.32，大大超过1.12的合理水平。土地城镇化快于人口城镇化的现象比较突出。除了人口城镇化居住对土地的需要外，很多城市和旗县建成区面积扩大与新区和工业、文化产业、物流等各类园区建设有关。必要的新区和园区建设是城镇化发展所不可缺少的，但过度建设就会出现问题。一些地区不顾自然、区位、产业等客观条件超前规划设计上百平方公里新区，而人口密度很低，不仅导致基础设施建设和运行成本高，而且占用大量优质菜地、耕地、林地;同时，也造成城市内部土地资源、办公设施等利用的低效。这在国内外都有教训，比如：美国城市的郊区化，占据大量耕地，政府为城市道路基础设施建设和运行付出高额成本，也出现城市中心衰败等问题。我国一些地区的城市盲目拓展新区，出现了一些缺乏产业支撑，入住率很低的“鬼城”，工业、住宅用地占用大量耕地，导致耕地上山，威胁粮食安全。城市蔓延的现象，不但在我区大中城市不同程度地存在，在一些小城镇建设中也悄然出现。这一现象若蔓延下去，对于耕地、草地保护是非常不利的。因此，城镇化发展要提高现有建设用地的效率，处理好城镇化发展与保障粮食安全和生态屏障安全的关系。

一些城市建设贪大求洋，缺乏特色的问题

近十几年来，我区一些城市在体现文化内涵上都做了有益的尝试。比如：呼和浩特、满洲里、扎兰屯等在城市建筑风格、城市地标、保护传统老建筑等方面有所体现，突出了城市的文化特色，大大提升了城市的吸引力，但一部分城市不同程度地存在着建设贪大求洋、缺乏地区特色的问题。一些城市和城镇建设不顾客观条件和财力，盲目修建大马路、大广场、大剧院、豪华办公楼，在缺乏产业支撑的情况下，难以集聚生产要素和人口，城市发展动力严重不足，造成财政资金的巨大浪费，也加大了地方债务风险。同时，一些城市建设还存在缺乏特色，对地域文化体现不够的问题。城市特色、城市文化是城市软实力、竞争力的重要表现，一个没有特色和文化的城市，其吸引力、影响力就会大打折扣。而一些城市由于管理者认识的不到位和受规划者学科的局限，城市规划者尚不能做到对地域文化、民族文化准确把握，加之多学科专家协作制定规划的机制不完善，盲目照抄，简单移植国外城市和其他城市规划的现象屡见不鲜。无论是旧城改造还是新区建设中，忽视地域文化与建筑和街区建设的巧妙融合，导致建筑风格雷同，城市缺乏特色，同质化严重的问题也比较普遍。一些城市将一些草原文化元素、文化符号、建筑结构等运用在城市建筑上，是非常值得称道的，但有些也不乏流于表面，与建筑的整体风格不一致，与周围环境无法形成有机的整体。

产业结构与就业结构偏离的问题

让农村牧区转移人口在城市能够稳定就业是实现新型城镇化的重要条件。我区城镇化不像发达国家那样，城镇化过程与劳动密集型的工业化同步发展，我区以资源型产业为主，且资本和技术对劳动力替代作用越来越明显，第二产业对农牧区转移人口吸纳能力很有限，近几年第二产业就业人数占全社会就业人数的比重保持在16%-18%左右，产业结构偏离度呈现不断扩大趋势，偏离度从1.28扩大到2.06。加上第二产业总体水平不高，对服务业的带动力不够强，导致了非农就业相对不足，进一步制约了城镇化水平的提高。

小城市、小城镇市政基础设施建设明显滞后的问题

“十一五”以来，我区城市市政基础设施建设水平明显提高，城市人均铺装道路面积，人均公园绿地面积指标已经超过全国平均水平。但是小城市、小城镇与全国同类城镇相比基础设施建设的水平差距较大。一些小城市、县级和县级以下的小城镇用气、用水、集中供热、垃圾处理能力等建设滞后于人口的城镇化。由于地方财力有限，一些林业小城市和小城镇铺装道路质量，与大城市差距十分明显，有些大城市近十年内一些地段的道路铺设了不止一次，而一些小城市的道路已经破损，却因为资金不足无法改造和建设。随着人口向小城市、小城镇的集中，除了城关镇，其他小城镇环保设施还十分滞后，大多数小城镇只能做到把生活垃圾运到离镇区稍远的地方集中堆放，还做不到垃圾集中填埋，更无防渗漏措施，长期下去将会加重城镇周边的环境污染。而多数小城镇生活污水基本是简单处理或不处理就直接排放，一方面是收入增长和住房条件改善，另一方面小城镇周边的环境状况有所恶化。

教育、医疗资源不均衡导致的居民生活成本增加的问题

随着城镇化建设的加快，教育、医疗、就业、社会保障以及保障房建设效果明显，尤其是大中城市公共服务能力的增强，吸引周边地区的人口向城市转移。但基本公共服务分布不均衡，一方面加快人口向中心城市集中，但是另一方面，也明显增加了部分城镇居民的生活、教育和就医成本，给一些家庭带来较大的经济压力，不利于居民生活水平的改善。

生态理念尚未很好地融入城市建设和居民生活方式的问题

进入本世纪以来，内蒙古城市市政基础设施建设水平明显提高，比如：城市绿化建设效果明显，一些城市步入全国园林城市行列。但是与新型城镇化倡导的绿色城市比还存在一定差距，尚未将生态文明的理念完全融入到城市的建设、生活和消费之中。比如：城市绿化建设使用耐旱、易维护管理的本土树种、灌木、草种的比例偏低，多年生花卉少，一年生花卉多，导致不宜成活，维护和购买成本很高;一些市政设施多重视地上“面子”工程、形象工程，忽视地下建设;重视花费高的人工排水管网的建设，忽视低成本的土地天然渗水功能的利用。不仅建设成本高，而且有些效果也不十分理想。

近年来，城市居民生活水平有了明显提高，出行方式发生显著变化，耐用品消费、居住等服务性消费增长，导致了碳排放增加。比如：居住大户型房屋，购买私家车的居民越来越多，而建筑房屋增加1平米会增加0.8吨的CO2，小汽车的人均碳排放0.27千克，公共汽车仅为0.135千克，自行车为零。而消费方式变化导致碳排放增加，与居民对低碳消费的认知度不高有直接关系。

水资源对城市发展的制约性问题

城市规模并非越大越好。据研究，中国城市的最佳规模在100-400万人口。内蒙古与其他地区最大不同是水资源短缺，所以，内蒙古城市发展规模需要优先考虑水这个限制性因素，水资源的多少决定了各城市能够容纳多少人口，以及形成多大的城市。内蒙古是一个东西部水资源分布极不均衡的地区，西部水资源总量和人均量远远低于东部。呼和浩特市为严重缺水城市，部分水资源靠引黄河水解决，但毕竟黄河水指标是有限的，国家对黄河水资源分配指标是要考虑整个流域的生态平衡以及经济社会发展的需要，不是只考虑一个城市。乌海市人均水资源仅为全区平均水平的1/5，乌兰察布人均水资源不足全区的1/3，而鄂尔多斯人均水资源虽然可满足现在的需要，但潜力不大，未来水资源将对西部城市的发展形成刚性约束。同时，西部鄂尔多斯、包头等城市，以能源重化工工业为主，多为高能耗、高耗水的产业，且水资源循环利用率严重偏低。比如包头市，万元工业产值耗水量为466立方米，是国家平均水平的5-6倍;包头市电厂水的循环利用率仅为15%-16%，与发达国家水回用率在40%-80%之间存在巨大差距。因此，我区城市人口规模大小一定要控制在在水资源承载力范围内，才能宜居和可持续。

林区、垦区城镇建设管理的特殊性问题

林区、垦区是特定历史条件下形成的，林区、垦区的城镇化具有特殊性。首先是城镇建设标准缺乏弹性和灵活性。比如：呼伦贝尔垦区处于呼伦贝尔市，地域广阔，人口密度低，人均土地较多，小城镇建设应不同于其他人口密集的县城和大中城市。但目前当地的小城镇建设完全按照城市的模式和标准，比如居民住宅容积率的标准与城市一样，导致小城镇建筑失去地域特色，与乡村风貌不协调。

其次，林业和农业企业还承担着部分社会职能，增加了企业负担。林区、垦区到目前为止还承担小区管理、房屋维修、垃圾清运、供暖、城镇道路建设等部分社会职能，这也给企业带来很大负担。

城市规划管理和监督水平不高的问题

为了更好地践行《城乡规划法》以及《内蒙古自治区城乡规划条例》，自治区对各级城市及小城镇基本上实现了总体规划全覆盖，重点地区制订了控制性详细规划。但是，建设部门主导的空间规划体系与经济社会发展规划、土地利用规划相互之间时有冲突发生，使得规划落地困难，空间管理无序、土地资源浪费、生态环境失衡等问题不同程度地存在。同时，目前已实施的城市总体规划均延续运用功能和空间一一对应的传统规划手法进行编制，对城市需求的多样化带来规划的复杂性考虑不足，导致城市规划的落实与管理工作衔接不畅。再者，在城市的管理过程中，一些城市尤其是小城镇不顾资源环境承载能力和经济社会客观条件，未批先建或不按规划进行建设，甚至随意变更城市规划的情况时有发生，规划的法制性、权威性受到挑战;有的城市规划随着政府的换届而换届，城市规划无法保持连续性，造成社会资源的巨大浪费。

责任编辑：杨再梅