法治中国的改革路线

王辉

十一届三中全会以来，中国的法治历程经历了两次深刻的转变：一是从法制向法治的转变。二是从依法治国向法治中国的迈进。在实践层面，法治中国是从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的升级。法治中国的内涵非常丰富，包括依法治国、依法执行和依法行政。法治中国的外延包括法治国家、法治政府和法治社会。法治中国从逻辑上包含法治国家和法治社会两大要素，政府即包含在国家的要素中。在我国，中国共产党作为执政党虽然不属于国家机关，但也不同于社会组织和一般政党。中国共产党对国家、社会事务实行全面领导，直接行使一定的国家公权力（如对国家重大事务的决策，对国家各级领导干部的管理等）。因此，在法治中国中，中国共产党依法执政有着特殊的地位。

法治国家建设可能有多种目标，多种标准，不同学者对之可能有不同的认识和解读。但是其中有两项目标和标准是绝大多数人的一般共识：一项是权力控制，即把权力关进制度的笼子里;一项是人权保障，公民的权利、自由和人格尊严受法律保护，非依法不得限制或剥夺。凡有基本法治理念和常识的人谁也不可能把一个权力完全无控制、人权完全无保障的国家叫做“法治国家”。然而，要控制权力和保障人权，就必须有良法可循、必须有严格的行政执法和依法独立公正运作的司法。

法治社会建设同样可能有多种目标，多种标准，不同的学者对之亦可能有不同的认识和解读。但其中有三项目标和标准是为绝大多数人所认可的：一项是公平正义，公民在法律面前一律平等，不仅权利平等，而且机会平等、规则平等;一项是诚实守信，不仅百姓之间童叟无欺，而且政府对百姓也以诚相待，注重保护百姓的信赖利益;另一项是合理预期，人们信仰国家的法律，依据法律预测自己行为和他人行为的结果，从而形成稳定的社会经济秩序。然而，要保障公平正义，维护诚实守信，实现合理预期，也必须有良法、诚信政府和依法独立公正运作的司法。

建设法治中国必须深化法制改革

从某种意义上可以说，中国目前正处于一个“变法时代”。如果说在十一届三中全会开启的改革开放初期，改革只是摸着石头过河，一些法律法规只作了“宜粗不宜细”的规定，那么，十八届三中全会的背景则是改革已步入深水区，许多法律规定已不适应新的形势。因此，应该完善中国特色社会主义法律体系，用法制变革促进全面深化改革。要完善中国特色社会主义法律体系，加强立法工作，坚持科学立法、民主立法，提高立法质量，依据改革举措，结合立法规划和立法工作计划，需要修改的法律按照程序及时修改，使重大改革于法有据、有序进行，需要得到法律授权的重要改革举措，要按法律程序进行。

（一）需要依据《决定》精神和改革实践，及时修订宪法。

（二）需要依据《决定》精神和改革实践及时依法修法，包括废除、修订相关法律法规，或制定新的法律法规。对于国家宪法和法律对于一些改革措施暂未规定的事项，有关部门和地方立法机关可以在职权范围内作出规定或进行地方性立法。法律、法规、规章及国家政策未规定的事项，鼓励公民、法人和其他组织积极开展创新。如果是对于涉及国家事权的改革事项，地方各级人民政府及其部门应当争取参与国家改革创新试点。属于国家事权，但根据本地区经济社会发展实际，需要先试先行的，地方政府有关部门应当积极与国家有关部门沟通。改革举措需要制定、修改、废止、解释地方性法规或者规章予以支持与保障的，有权机关应当及时启动相关的立法程序。改革创新工作确需在相关地方性法规、规章修改、废止之前先试先行的，应当提请有权部门和机关批准。如果这些改革举措取得了成熟的改革成果和成功经验，应当根据地方事权和国家事权进行总结和立法，从制度上保证改革举措与法律、法规、规章的立、改、废同步推进，确保全面深化改革与法制改革齐头并进，互为促进。

（三）党内法规须与国家宪法和法律相协调统一。

法制改革应该保证党内法规与法律之间协调统一、良性互动。一方面，党内法规必须严格遵守宪法和法律的规定、原则和精神;另一方面，把党内法规中一些成熟的制度规定适时经过法定程序上升为国家法律。

建设法治中国必须深化行政执法体制改革

行政执法体制既是行政体制的重要组成部分，更是法律实施体制的关键环节。深化行政执法体制改革能否取得显著成效，直接关系到法律法规能否全面正确实施，关系到人民群众合法权益能否得到切实保障，关系到经济社会秩序能否有效维护，关系到依法行政能否真正落到实处。

（一）完善行政执法体制

行政程序是约束行政权力、保护公民权利的重要方式。当前行政执法实践中不重视执法程序的现象比较普遍，许多损害、侵犯群众利益的突出问题，如由土地征用、房屋拆迁、环境保护等引发的纠纷甚至群体性事件，往往是执法机关不按程序办事或程序不规范造成的。因此，应把加强行政执法程序建设作为深化行政执法体制改革的重点工作，针对行政检查、行政处罚、行政强制、行政征收等执法行为，制定具体执法细则、裁量标准和操作流程，切实做到步骤清楚、要求具体、期限明确、程序公正。推行行政许可、非许可审批标准化管理。健全行政执法调查取证、告知、听证、集体讨论决定、罚没收入管理、执法争议协调等制度，规范行政执法文书，充分保障行政管理相对人的知情权、表达权、参与权、申请回避权、监督权、救济权。制定执法自由裁量权行使规则，对执法自由裁量权予以细化、量化和严格规范，并公布执行。严格执行重大行政执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。坚持法律面前人人平等，任何公民、法人和其他组织的合法权益都要受到平等保护，一切违法行为都必须予以追究。

（二）创新行政执法方式

正确选择行使行政执法的方式，是行政执法实现预期效果的有效保证。目前我国行政执法机关还是过度依赖强制手段和硬权力执法。应当主动适应经济社会发展的新形势和人民群众民主法治意识提高的新要求，加快推进执法方式创新，积极推行行政指导、行政合同、行政奖励等柔性或激励性执法方式，多运用说服教育、调解疏导、劝导示范等非强制手段和软权力执法，给行政管理相对人提供法律帮助、政策指导和技术支持，寓执法于服务之中，融处罚于教育之中，消解执法冲突，克服执法的简单化、粗糙化倾向，严禁暴力执法、野蛮拆迁。

（三）严格行政执法人员管理制度

行政执法人员素质高低，直接决定行政执法质量。要严格执法人员持证上岗和资格管理制度，对行政执法人员进行一次全面清理，未取得执法资格的人员不得从事执法工作，对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工，应坚决调离行政执法岗位。健全纪律约束机制，狠抓执法纪律和职业道德教育，加强执法人员思想作风建设，全面提高执法人员素质。定期组织行政执法人员参加通用法律知识培训、专门法律知识轮训和新法律法规专题培训，提高他们运用法治思维和法治方式解决执法中突出矛盾和问题的能力。逐步推行行政执法绩效考核制度，科学合理设计考核指标体系，考核结果作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。

（四）加强行政执法经费财政保障

落实、加强行政执法经费财政保障，是从源头上解决执法经费不足、杜绝执法机关受利益驱动执法的治本之策。行政执法机关履行法定职责所需经费，要统一纳入财政预算予以保障。县级以上地方各级人民政府要建立责任明确、管理规范、投入稳定的经费保障机制，保证执法经费足额拨付。要进一步改善执法条件，有针对性地逐年安排资金，加大执法装备配备、科技建设、基础设施方面的投入，为案件处理、现场勘验、调查取证等执法活动提供必需的保障。要严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，罚没收入必须全额上缴国库，纳入预算管理。对下达或者变相下达罚没指标、违反罚缴分离的规定以及将行政事业性收费、罚没收入与行政执法机关业务经费、工作人员福利待遇挂钩的，要依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。各级财政部门要健全监督检查制度，加强对行政执法经费使用的监管。

（五）全面落实行政执法责任制

严格行政执法责任制，是深化行政执法体制改革的重要环节，也是监督和制约行政执法权力的有效途径。要根据有权必有责的要求，在分解执法职权的基础上，确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任。要加强对行政执法的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决防止和克服执法工作中的利益驱动，坚决惩治腐败现象。对有违法或者不当执法行为的执法机构和执法人员要严格问责，对因不执法、乱执法、暴力执法、执法不当等导致一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法案件的，要依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任。

深化行政执法体制改革涉及面广、工作量大，任务复杂艰巨，关系到各级政府所属大多数部门和数百万行政执法人员，必须以更大的勇气和力度积极稳妥予以推进。

（一）要高度重视对深化行政执法体制改革的领导

（二）要着力解决人民群众反映强烈的突出问题

（三）要切实增强改革举措的系统性、协调性

（四）要积极鼓励地方部门勇于探索创新

建设法治中国必须深化司法体制改革

党的十八届三中全会的决定确定了司法体制改革的目标：深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

这个目标包括三个层次：第一个层次是“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”。这个层次有三个关键词：公正、高效、权威。这三个关键词也是我们司法体制改革追求的三重价值。其中，公正是最核心的价值。没有公正，高效将是无意义的，没有公正，不可能有司法权威。但是，高效和权威也不完全是被动的，更不是可有可无的。因为公正是相对的，在一定的时空，不可能存在或产生绝对的公正。因此，在改革中设计司法体制、机制、制度，必须兼顾公正和效率，不能顾此失彼。尽管公正具有首要的价值。至于权威，它既是公正、高效的结果，也是公正、高效的保障。没有司法的公正和高效，司法的权威不可能凭空产生。反过来，司法如果没有权威，就不可能有司法的效率，没有效率，自然也就不可能有公正。因此，此三者是一个辩证的关系和互动的过程。我们在设计改革方案中必须平衡地考虑这三项价值。

司法改革目标的第二和第三个层次分别是“维护人民权益”和“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。第二个层次的目标“维护人民权益”是第三个层次目标“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的前提。只有司法机关真正司法为民，在整个司法工作中都注重“维护人民权益”，不仅有“维护人民权益”的动机，而且产生了“维护人民权益”的实际社会效果，才可能“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。当然，司法机关“维护人民权益”只是人民群众“感受到公平正义”的前提而非人民群众“感受到公平正义”，还有赖于司法公开，有赖于对人民群众的法律知识普及，有赖于有效的法制宣传及全民族法律文化水平的提高。

十八届三中全会的决定不仅确立了司法体制改革的目标，而且设计了实现这些目标的15条途径：（1）省级以下司法机关人财物统一管理;（2）探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度;（3）建立符合职业特点的司法人员管理制度;（4）健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约的机制;（5）改革审委会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判，由裁判者负责;（6）明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系;（7）推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料，增强法院文书说理性，推动公开法院生效裁判文书;（8）严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督程序;（9）广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道;（10）进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序;（11）健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则;（12）逐步减少适用死刑罪名;（13）废止劳教制度，完善对违法犯罪的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度;（14）健全国家司法救助制度，完善法律援助制度;（15）完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度，加强职业道德建设，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。对上述15项司法改革重大举措，在党的十八届四中全会的《决定》中都作出回应。

责任编辑：杨再梅