反腐倡廉建设必须确立六大机制

郭献功

反腐倡廉建设必须确立六大机制

郭献功

习近平总书记指出：“反腐败高压态势必须继续保持，坚持以零容忍态度惩治腐败。对腐败分子，发现一个就要坚决查处一个。”“改革党的纪律检查体制，完善反腐败体制机制，增强权力制约和监督效果，保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。要强化制约，科学配置权力，形成科学的权力结构和运行机制。要强化监督，着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督，加强领导班子内部监督。要强化公开，依法公开权力运行流程，让广大干部群众在公开中监督，保证权力正确行使。”

加强反腐倡廉建设，是一项长期的复杂的系统工程，必须建立和完善反腐倡廉建设的长效机制。

一、建立和完善反腐倡廉建设的教育机制

教育是加强反腐倡廉建设的基础性工作。因此，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，必须夯实教育这个基础。最终靠坚定理想信念，增强宗旨意识，树立“三个自信”，真正做到使之“不想腐”。加强习近平总书记系列重要讲话精神、中国特色社会主义理论体系和中央关于反腐倡廉建设理论教育。通过教育使广大党员和干部努力掌握马克思主义的立场、观点和方法，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观，增强政治意识、责任意识、大局意识、创新意识，牢记党的宗旨，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

在全社会大力开展廉洁教育。廉洁教育的根本任务在于引导全社会人员学会做人，以提高社会人员的廉洁素质，引导全社会人员形成以正直节俭、诚实守信、崇尚廉洁为基本目标的核心价值观，掌握廉洁的理论知识、形成廉洁的理念、践行廉洁的行为规范，形成廉洁自律的人格。

深入细致地做好廉政教育。要着力加强以人为本、执政为民教育；广泛开展理想信念和职业道德教育，推动公民道德建设，促进良好社会风气的形成；围绕党员领导干部作风建设，开展以“牢记‘两个务必’，坚持执政为民”为主题的权力观教育，使广大党员干部受到深刻的思想触动；围绕学习贯彻党章，抓好党纪政纪条规教育、正面典型教育和警示教育，促使党员干部自警自励、警钟长鸣；围绕主题教育与经常性教育相结合开展廉政教育，把正面典型教育和警示教育相结合，用周围的光辉榜样激励人，用身边腐败分子的惨痛教训警醒人，使领导干部常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心，自觉做到为民、务实、清廉。

二、建立和完善反腐倡廉建设的预防机制

加强廉政文化建设。廉政文化是以廉政理论、廉洁思想、廉政制度、廉政纪律和廉政文艺等为表现形式的一种文化。通过廉政文化建设，实现以文育德，以文遏欲、以文止贪，以文反腐、以文倡廉，将“廉荣贪耻”的价值理念转化为每个党员干部的自觉行为，发挥廉政文化的导向作用、教育作用、凝聚作用、规范作用、监督作用、预防作用，使领导干部强化自我监督，自我约束，自我升华，并用自己的言行培养健康健全的社会人格，在全社会形成以廉为荣、以贪为耻的良好风尚，为党员干部特别是领导干部廉洁从政营造良好的道德环境和社会氛围。

推动监督关口前移，拓展关口前移领域。要建立领导干部廉洁自律预警机制。各级党委（党组）和纪检监察机关，对反映领导干部廉洁自律问题的来信来访、社会舆论、群众意见需要了解澄清情况的，对发现苗头性问题或具有轻微违规违纪行为的领导干部需要给予警示的，通过实施谈话函询、警示诫勉、责令纠错三项制度，及时发现问题，纠正错误。要建立行政权力规范运行预警机制。通过建立行政权力运行风险防范系统、监控管理系统、效责处置系统，规范从政行为，实现行政权力依法运行、公开透明运行和高效运行。对行政权力运行中发现的问题，需要实施预警的，以谈话函询、警示诫勉、责令纠错的方式及时处置。

畅通和拓展预警信息渠道。通过预警信息采集、预警信息分析、预警信息反馈等渠道，及时发现和掌握苗头性、倾向性、普遍性问题，并通过对预警信息的综合分析和处理反馈，准确把握党风政风的现实状况、变化态势以及违法违纪案件发生的特点、规律，为反腐倡廉工作决策提供科学依据，增强工作的前瞻性、主动性和针对性。

三、建立和完善反腐倡廉建设的权力制约机制

科学配置领导干部的权力。改变权力过于集中状况，将权力进行必要的、合理的分解，规定权力边界，实现科学分权，使之相互联系、相互依存、相互制约。改变在一个班子内部权力过分集中在“一把手”身上的状况，分工授其权，重要事项，民主决策，互相制约。

规范权力运行程序，防止滥用权力。权力的运用，是由各个环节组成的，也是一个连续不断的过程。权力的滥用，往往是因为没有规则，具有很大的随意性。程序就是规则，违反程序就是违规。这就要求对权力的运用要制定相应的程序，加强程序性制度建设，如审批程序、表决程序、执行程序等，减少权力滥用的机会和空间。

通过公开权力来制约权力。权力的本质是公共的。从本来意义上讲，公共权力的行使就应该公开化，使权力在台前透明运行，使之置于群众的监督之下。腐败最怕“阳光”，只有权力在公开透明的条件下行使，避免暗箱操作，才能有效地防范腐败。

创造有利于权力制约的环境和氛围。对权力进行制约是涉及个人切身利益的敏感问题，容易出现感情大于原则、人情大于法规的现象，加之新形势下，党内生活原则空气淡化，使制约缺乏应有的环境和氛围，必须认真加以克服和纠正。要营造人人敢于批评和自我批评的舆论氛围，要营造层层照章办事的氛围，要营造赏罚分明的奖惩氛围。

四、建立健全反腐倡廉建设的监督机制

严格执行《党内监督条例》。落实党内监督各项制度，特别是要执行好领导干部报告个人有关事项、述职述廉、民主评议、诫勉谈话、巡视和派驻、经济责任审计和质询制、问责制等制度，加大对各种违反制度、规定行为的查处力度。要充分运用民主生活会、谈话、诫勉、询问和质询等多种手段，督促领导干部改正作风方面的突出问题。对问题突出、群众反映强烈的领导干部，要运用组织和纪律手段给予惩治和处理，以挽回影响，肃清风气。

由于未设置准入门槛，“粮食银行”运营主体可能会冲破道德的约束，过分追求经济利益导致企业无法正常运转或破产，出现“跑路”风险，损害农民利益。江西省社科院农村经济研究所副所长尹小健表示，农民将粮食存入“粮食银行”，存在一定风险，粮食行情下行时，经营者的资金链一旦断裂或遭遇不可抗的自然灾害，无力支付利息或提供农资时，“跑路”就不足为奇。

健全监督网络，拓宽监督渠道，增强监督的合力和实效。把党内监督、专门机关监督与人民群众监督、民主监督、舆论监督等结合起来，形成监督合力，充分发挥监督检查在加强领导干部作风建设中的作用。必须重视党内监督尤其是班子内部监督。严格遵守民主集中制等党的各项规章制度，自觉参加组织生活，发扬批评与自我批评的优良作风。党组织要经常针对领导干部存在的问题进行提醒。领导干部在工作和生活中的重大事项，要及时向组织请示报告，主动接受党组织监督。群众监督具有直接性、广泛性和有效性的特点，应充分发挥人民群众、社会团体、民主党派的监督作用，努力拓宽群众监督渠道，广泛了解群众对领导班子和领导干部的作风建设评价。同时还应加大新闻舆论监督力度，强化舆论开放度，通过制定有关制度，确保其正常发挥监督作用。

拓展监督渠道，实行全程监督。解决现行监督滞后问题，必须把事前监督、过程监督和事后监督较好地结合起来。把监督的关口前移，加强主动监督，加强事前防范和过程监督，做到领导干部的权力行使到哪里，领导活动延伸到哪里，对他们的监督就延伸到哪里。突出监督重点，应放在对其权力行使实施制约上，防止权力的滥用和权钱交易，特别是对问题易发部位和环节要加强监督。积极推行党务公开和政务公开，把党内监督和党外监督、专门机关监督和群众监督、自上而下监督和自下而上监督结合起来，加大监督力度，提高监督效能。同时，要强化廉洁自律，把强化监督与廉洁自律结合起来，要求党员干部自重、自省、自警、自励，防微杜渐，经得起改革开放和社会主义市场经济的考验。

构建科学的权力监督体系。逐步推行异体监督，形成以一种权力监督另一种权力的异体方式，让监督权的行使更少利益上的袒护；逐步推进垂直监督，逐步把纪检监察机关从党政一体中独立出来，实行监督关口前移，减少诸多制约因素，切实履行监督检查职能；逐步实行同步监督，着力解决现行监督滞后的问题，采取全程介入、跟踪监督的办法确保权力的正确行使，把事前监督、过程监督和事后监督有机结合起来；逐步尝试社区监督，从被监督对象的工作圈延伸到生活圈和社交圈，实行全方位监督。

五、建立和完善反腐倡廉建设的制度机制

建立健全法律法规制度。首先，完善权力制约机制。即通过程序制约和权利制约，实现以权力制约权力、以道德制约权力、以制度制约权力、以法制制约权力，保证权力正常运行。其次，要改变当前反腐败法律缺失的现象，尽快出台一些亟须的法律，如国家反腐败法、公职人员从政道德法、公职人员财产收入申报法、举报人权益保护法和人民监督法等，努力实现依法治腐。

建立“权力清单制度”。把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督，让百姓了解法律法规规定公职人员应如何行使权力以及实际上如何行使权力，使政府体系上下层级、各级政府之间事权划分泾渭分明，让政府掌握的公共资源和公共权力呈现在阳光下，强化政府的内部监督。使群众能够效地监督公职人员行为，监督领导干部到底有些什么权力，应该干什么，不能干什么，怎么干才可以。形成决策科学、执行坚决、监督有力的行政权力运行体系，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

深化体制机制改革，堵塞滋生腐败的漏洞。通过行政管理体制、干部人事制度、司法体制、财政管理体制、投资体制、国有资产经营管理体制、金融体制等方面的改革，有效预防腐败。

完善反腐败的领导体制和工作机制。我国反腐败的领导体制和工作机制，是“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责，依靠群众的支持和参与”，实践证明这一领导体制和工作机制对于推动反腐倡廉工作发挥了重大作用，但也不尽完善。首先，各类反腐败机构要形成合力。目前我国反腐败机构较多，均缺乏独立性和权威性，没有形成核心力量，有时甚至有所掣肘，造成资源浪费和重复劳动。其次，建立专门独立的反腐败机构，保证执法的高效性、权威性和独立性。其三，要改革和完善党内监督体制，逐步实现纪委对同级党委的监督。

提高反腐倡廉制度建设的科学化水平。一是要体现前瞻性。作为制度的设计者，对可能出现的情况及时提出制度建设预案，创新制度，超前防范。二是要突出可操作性。要实用，能够满足需要即可，要管用，在实际操作中行之有效。要好用，易记易行，便于监督。要可用，既要有实体性要求，又要有程序性规定。三是要注重系统性。抓好制度的系统配套，既注重基本制度，又注重实施细则。对反腐倡廉制度进行全面清理，对可行有效的，要认真执行；不严谨有缺陷的，要修订完善；老化过时的，要及时废止；没有涵盖的，要尽快研究制定。四是要强化针对性。要把调查研究贯穿于制度研制的始末，突出抓好腐败问题易发多发的重点领域和关键环节、行政权运行监控、党风政风建设等方面制度的完善和创新，堵塞漏洞，强化预防。五是要提高反腐倡廉制度的执行力。有了制度不执行，比没有制度更可怕。要加大制度执行的强制性和推动力，坚持把制度执行情况纳入党政领导班子和领导干部的目标管理；要加强对制度落实情况的监督检查，建立制度执行工作责任制，确保制度落实。

六、建立和完善反腐倡廉建设的惩处机制

加大查办大案要案的力度。发挥查办案件的治本功能，坚持案件剖析制度，完善以案治本机制，对查处的典型案件公开处理、公开曝光，从案件中发现和查找深层次问题，完善案件监督管理机制，不断规范办案程序，提高办案水平。

认真落实反腐倡廉制度。加强对反腐倡廉制度执行情况的监督检查，加大对违反制度、破坏制度行为的惩处力度，真正做到令行禁止、违者必究，不搞“下不为例”、“法不责众”，坚决维护制度的权威性和严肃性。应特别注重坚持“制度面前人人平等”的原则，对违反制度的组织或个人，不论是哪一级，都应依规惩处，不搞特殊化。还须针对现实生活中存在的“上有政策，下有对策”、“合意的就执行，不合意的就不执行”等问题，以及不依制度行事的“酌情处理”、“视情况而定”等现象，进一步建立健全保证制度严格执行的具体制度和实施细则，以更加严明和更有刚性的制度来防止制度被歪曲、篡改、滥用，抑制、弱化制度执行中的主观随意性及其利己主义、本位主义倾向。

建立健全责任追究机制。按照“谁主管、谁负责”的原则，把反腐倡廉的任务分解到每个领导干部和相关职能部门。对因责任不落实发生严重问题的单位，不仅要严肃处理当事人，还要追究有关领导的责任。对发生严重违反反腐倡廉制度的案件和对严重违规案件不及时查处的部门和单位，对落实反腐倡廉制度措施不得力、问题长期得不到有效解决的部门和单位，严格实行责任追究。根据规定追究有关领导疏于教育、管理不善、督察不力、查纠不力等方面应承担的责任。通过落实责任制和实施责任追究，确保反腐倡廉制度落到实处，确保制度在反腐倡廉中发挥出应有的效用。

把严厉惩处作为促进预防腐败的有力武器，严厉打击贪赃枉法、徇私舞弊与严重损害党和人民利益的腐败行为。在《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》中，提出了对完善违纪行为惩处的制度，以查处发生在领导机关和领导干部中滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件为重点，坚决查处违纪违法案件。

总之，要紧紧围绕党的十八大和十八届三中、四中全会以及中纪委四次全会精神的贯彻落实，扎实推进反腐倡廉建设。要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，严格执行党风廉政建设责任制，在坚决惩治腐败的同时加大教育、监督、改革、制度创新力度，更有效地预防腐败，不断取得反腐败斗争新成效。

（作者系中共河南省委党校党建教研部主任，教授）

责任编辑：张功杭