“人”的城镇化

徐榕梓

引子

今年两会政府工作报告明确提出，推进以人为核心的新型城镇化。“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。”清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明指出，这个战略的提出，是基于当前西部人口向东部大城市转移、东部大城市人口密度过高，导致区域经济发展不平衡问题。但是，实现起来很有挑战，要防止“政府千方百计让人口向西转移，人口还是按照市场规律选择向大城市集中”的问题出现。

在此，我们不妨回顾一下关、日、韩三国的相关经历，看看这些国家在城市化的过程中，曾经发生了怎样的人口迁徙和集聚，其市场和政府各发挥了怎样的作用，存在什么亮点和失误。

美国：移民与外迁

美国城市化发展经历三个阶段。初期在1880年前，城市化发展缓慢。1880—1960年，美国城市化发展较快，城市化率从1880年的28.2%迅速提升至1960年的69.9%，中间经历两次世界大战。1960年后，美国城市化进入后期缓慢发展阶段，从1960年至今，美国城市化水平仅提高了约13%。

1850年前后，中西部人口已达到美国总人口的23.3%，东北部和南部地区人口基本持平。从1850年前后开始，小部分人开始向西部迁移，但比较缓慢。1950年，美国西部人口仅达到美国总人口的13.34%。但是，截至2010年西部人口达到总人口的23.30%。1960年前后，美国东部人口占比开始减少，人口开始大量向美国南部迁移，2010年美国南部人口比例达到37.10%。

美国城市化和人口迁移基本遵循着东北部一中西部一西部一南部的轨迹。目前，除南部人口占比较高外，其余三个地区比较均衡。从2010年数据看，东北部、中西部、西部人口分别占比为17.92%、21.68%和23.3%。

工业的发展是美国城市化发展的直接推动力。美国早期的城市主要集中在东北部，19世纪中期以前东北部是全国的制造业中心，该区域也集中了全国制造业的80%和城镇人口的60%。在工业化和新兴产业的带动下，人口开始大量向中西部、西部和南部迁移。1910年，中西部城市人口占全国城市人口比率由16%增至23%。就整个西部而言，到1910年，城市人口总数达到4200万人，城市化比率达46%，高于45.6%的全国平均水平0.4%。旧金山、洛杉矶、西雅图、丹佛等西部大城市开始崛起。

1920年代的美国开始遭遇多个中心城市的基础设施老化、公共交通和教育系统不堪重负、外来人口和贫困市民大量增加、城市环境和社会治安恶化等状况。这对中心城市的经济和社会发展带来一定制约。与之相对的是，郊区良好的环境、低廉的土地成本和税收带来了巨大开发潜力。美国的产业和人口便开始几十年由中心城市向郊区迁移的路程。

向郊区迁移对交通系统的发展提出至高要求。1956年，美国国会通过《州际高速公路法案》，以设立高速公路信托基金的方式支持高速公路建设。汽车、石油、橡胶、玻璃、钢铁和水泥等相关的产业也随之得到较大发展。全国规划建设了超过4万英里的州际和地方高速公路，其中超过5000英里公路建在都市区。联邦高速公路计划开辟出辐射低密度、多中心的都市区道路，便于人口、产业和居住区进行重新分布。

伴随高速公路的建设，市民不再局限居住在市区，更多人选择到更远的郊区买房。制造业和房地产业等各种类型的产业嗅到了郊区发展的潜质。1930年代以来美国逐步走入“汽车时代”。在1900年，平均每9511人才拥有一部汽车，到了1930年，每5.3人就拥有一部汽车，此后逐步提高并且稳定在平均每2人拥有一部汽车上。

美国人在交通方面的花销一直就不小，比如在1997年，平均每个美国家庭的年收入为39926美元，交通费用的平均支出达到6457美元，占总收入的16%。私人交通为6064美元，其中购买汽车2736美元、汽油1098美元、其他的交通支出2230美元；公共交通支出为393美元，其中飞机费用为249美元，其他公共交通费用为56美元，税收为17美元。在整体的交通环境改善后，人们更容易走入郊区，为郊区城市化创造了极为重要的前提条件。交通网络还直接影响到郊区城镇的空间布局框架。

评说

中国面临和美国当年相同的城市化和机动化同步发展的现状，随着城市空间面积的扩大，必须警惕机动车辆、特别是私人小汽车数量的巨幅增加。目前中国已经面临能源短缺的问题，促进城市节能减排是重要工作之一。住建部副部长仇保兴表示，中国应统筹交通用地，保证公共交通和行人步行用地，编制出以绿色交通为主的城市综合交通体系，修建不可停车的自行车车道。“绝不能出现像美国洛杉矶城市规划适应私人小汽车这样的恶果。”

在城市化进程中，美国大幅降低单位土地面积上的人口密度，造成严重的能源、生态、耕地等资源的浪费。仇保兴透露，在这点上中国的单位人口面积远低于美国，必须选择紧凑型城镇的发展模式，坚持每平方公里建城区1万人口的占地标准。

美国鼓励现代化城市的扩张，导致千篇一律、无特色的大都市在全国的蔓延。仇保兴称，中国应避免该问题，保持城乡间互补，多发展绿色特色小城镇，保护极富地方特色的乡村风景。

仇保兴称，“随着中国城市化程度突破50%，中国城市化进程到了重要的转折时期，决不能步美国的后尘。”

美国中美后现代发展研究院院长约翰.柯布也认为，美国的主流城市化模式正是中国所要避免的。柯布称，成熟的可持续生态城，在美国尚不多见。

日本：着力建设中心城市

自明治维新后，日本就开始城市化建设。1908年，日本城市化率为18%，二战结束，日本城市化率达到33%。到了1955年，日本城市化率达到56%，城市人口首次超过农村人口。1970年基本完成城市化，用时接近100年，其中战后20年，城市化水平翻一番。

日本城市化进程的主要特征是以大城市为核心的空间集聚模式，即以某一个大城市为人口聚集中心，周围发展卫星城，形成东京、大阪、名古屋三大都市中心。1998年三大都市区人口占全国人口的46.8%。日本城市化发展的集中性还表现在城市国土空间分布上高度集中。日本的大城市集中分布在太平洋沿岸工业地带，7个大城市集中分布在从东京到大阪的东海道都市带内。

伴随着城市不断扩展和城乡人口流动和转移，日本及时进行了叮（镇）村合并，例如1950-1955年村的数量由8357个锐减2506个，减少了70%。合并后的町形成包括一、二、三产业在内的综合经济体。

日本自1960年代初推行工业化政策以来，由于城市工商业为农村剩余劳动力提供了大量就业机会，农户转移速度加快，农户人口急剧减少。据统计，1960年日本农户为606万户，1975年减至495万户，1990年农户数降至338万户。工业化快速发展，吸收了大量农户到城市就业，1965年日本第二产业增加值占47.9%，非农就业比重占75.3%，城市化达86.1%，二、三产业发展成为城市化的主要动力。

与其他发达国家相比，日本政府对城市化的引导作用尤为显著。虽然政府的区域发展政策成效有限，可是东京等大都市圈人口和经济活动的“极化”现象愈加显著。

日本的城市化道路主要由市场主导，城市功能定位、城市主导产业选择等都主要由市场决定，政府的作用主要体现在规划指导和立法保障等方面。日本陆续制订了《新事业创造促进法》、《市民农园建设法》、《促进建设优美田园住宅的法律》、《国土利用计划法》《农地法》《农振法》、《城市计划法》等一百多部相关法律法规。这些法律法规的制订，为城市化过程中的一系列相关问题的解决提供了法律保障。

附注

城镇化：国外没有城镇化的说法，只有urbanization（都市化），是指社会经济关系、人口和生活方式等由农村型向都市型转化的过程和状态。

我国城镇化目标：3月16日，国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，提出五大发展目标：城镇化水平和质量稳步提升，城镇化格局更加优化，城市发展模式科学合理，城市生活和谐宜人，以及城镇化体制机制不断完善。

城镇化其实是要解决人的问题，简单可看作农民的城镇化、农民工的城镇化和市民的城镇化。这牵涉三方面问题，即土地、户籍和统筹。土地主要指土地流转；户籍牵涉基本医疗、教育、卫生、养老、就业、住房等资源与保障；统筹包括城乡统筹，区域之间统筹，地铁、公路、铁路等轨道交通、以及城市发展与生态文明的统筹等。

评说

蔡继明教授十分看好日本的大城市发展的战略。他认为，应该取消对大城市的限制，用“大城市群优先发展”的战略取代“大中小城市和小城镇协调发展”的战略。蔡继明指出，“限制大城市发展”是人们认识的误区。根据中国习惯划分，人口在20万以下的城市为小城市，人口在20万到50万之间的城市为中等城市，人口在50万到]00万之间为大城市，100万到200万之间为特大城市，200万以上为超大城市。大城市和超大城市更有解决城市化建设的相关问题。

以大城市群为主的城市化战略，在蔡继明看来主要理由是，大城市是推进新型工业化的基础，新型工业往往是重化工业和电子工业，需要大规模的工业基础设施和产业集聚效应，大城市能够方便地提供。同时，大城市为服务业发展提供广阔空间，可以吸纳就业，也比中小城市更能集约和节约使用土地；更易于控制和减少污染。蔡继明称，城市只有发展到一定规模，才能够建污水处理厂，垃圾分类处理厂，以及清洁能源的交通工具。

经济学专家李林杰称，要实现城市化的有序、健康发展，避免“大城市”病的发生，必须要根据我国的国情，我们应该借鉴日本的成功经验，通过建立健全有关城市化的法律体系，为落实城市化发展规划、有效解决城市化过程中出现的一系列相关问题提供法律保障。

韩国：允许土地流转

韩国的经济腾飞也伴随着以首都圈为核心的空间高度集聚的城镇化进程，政府的公共政策发挥了重要的作用。韩国城市化快速发展始于1960年，当时城市化率仅为28%，1990基本完成城市化，城市化率达到74%，用时仅30～40年。

1961—1993年，韩国政府对土地占有和流转进行了一系列的修改，鼓励进城的农民流转土地，以利于土地的规模经营。1994—1997年，政府进一步放宽对土地买卖和租赁的限制。在农业振兴区内鼓励农户有更大规模的土地，并允许建立拥有土地上限为100公顷的农业法人。对愿意将农地出售和出租（5年以上）给农业大户的65岁以上的农民，政府给以补贴。韩国在城市化进程中，看到了小农经济与农业现代化规模经营的矛盾，大量农村人口持续向城市转移，逐步退出农民的生活保障，代之以现代的社会保障。

在工业化和城镇化初期，韩国政府曾忽视农村发展，导致城乡差距不断扩大。政府将农村发展列入国家战略，开展了声势浩大的“新农村建设”，在工业化和城镇化过程中同步推进农村现代化。到1990年代初，韩国已经基本消除了城乡之间的发展差距。

韩国的“新农村建设”并不意味着农村人口不向城市流动，而是农村道路建设和农村教育发展后，中青年更多向城市迁移。韩国进城的农民可以通过出售和出租包括宅基地在内的土地，用以购买城市住宅。同时，韩国农民收入增长速度较快，在GDP的分配比重较高，使迁移到城市中的新市民有购买住宅的能力。

政府在其中做到增加住宅供应，控制土地和住宅价格，打击土地和住宅投机，以及供应保障性住房等。

评说

博鳌亚洲论坛的秘书长龙永图指出，城市化问题应该特别强调城市化的质量。过去中国的城市化确实取得了很大进展，但是城市化水平还有很多水分。高质量城市化的标准是“看城市化是不是真正的以人为本，以进城农民的利益为本。”这是城市化质量提高的核心问题。现在推进城市化确实要以农民工利益作为最高点。

住建部副部长齐骥认为，在新型城镇化过程中，对包括农民在内的新的市民的安居问题做出了安排。他建议大家格外关注《国家新型城镇化规划》中“对落户农民要实现住房保障的全覆盖”和“要逐步实现基本公共服务常住人口全覆盖”这两个方面。

综合开发研究院院长樊纲称，城市化质量可以分四个方面体现：城市外来常住人口的市民化，城市设施的覆盖程度，城市系统的效果，以及城市生态的和谐性。“城市化的含义就是原来不是城市里的人，变成城市里的人。原来不在城市里的人到城市里居住，来享受城市的过程，也就是农民进城。与发达国家相比，中国城市化进程有一个重要特点：我们基本没有发生城市贫民窟现象，没有大量失地农民。”

在我国，城镇化其实是要解决人的问题，简单可看作农民的城镇化、农民工的城镇化和市民的城镇化。这牵涉三方面问题，即土地、户籍和统筹。土地主要指土地流转；户籍牵涉基本医疗、教育、卫生、养老、就业、住房等资源与保障；统筹包括城乡统筹，区域之间统筹，地铁、公路、铁路等轨道交通、以及城市发展与生态文明的统筹等。