民事诉讼法修改与民事检察工作应对

文◎邵世星

首先，介绍一下民事诉讼法修改的几个宏观方面的问题。这次民事诉讼法修改，是1991年民事诉讼法的第二次修正。我国民事诉讼法立法变迁的过程大概是这样的：建国初期，没有制定民事诉讼法。相关的民事诉讼制度深受苏联的影响，体现的是超职权主义模式。这也是由当时的社会政治、经济状况决定的。文化大革命结束之后，恢复法制建设。1982年制定了《民事诉讼法（试行）》。这时候国家的改革开放刚开始不久，诉讼模式上仍然体现强职权主义色彩。到了1991年，民事诉讼法正式颁行，诉讼模式上朝着弱化法院职权，加强当事人地位的方向前进了一大步。因为这一时期经济改革已经进入了比较深的程度，诉讼模式上需要和市场经济的特点相适应。2007年，对1991年的民事诉讼法进行了第一次修订。但这次是一次小的修改，主要修改的是审判监督程序和执行程序，其他方面没有修改。2012年8月31日的第二次修改，是一次大的修改，修改的内容涉及民事诉讼法的全部章节。

2012年第二次修改民事诉讼法，首先也涉及对诉讼模式的选择问题。诉讼模式的选择我们可以用两句话概括：强化当事人主义；当事人主义与国家职权主义的结合。当事人主义，是指在民事纠纷解决中，诉讼请求的确定、诉讼资料和证据的收集和证明主要由当事人负责。职权主义，是指法院在民事诉讼程序中拥有主导权的民事诉讼原则，即在民事诉讼中程序进行以及诉讼资料、证据的收集等由法院负责。一个国家的民事诉讼模式是选择当事人主义还是国家职权主义，受政治制度、经济制度、法律文化等诸多因素制约，并且会随着时代的变化而有所变化。我们国家目前的国情，决定了我国的民事诉讼法仍需进一步强化当事人主义。但国家职权主义仍需要在一定程度上保留，所以我们说我们的诉讼模式是当事人主义和国家职权主义的结合。

2012年民事诉讼法修改的目标追求，仍然是为了确保司法公正，提高诉讼效率。这也是立法、司法的终极目标。为此，立法上通过完善以下制度进行：如完善诉讼结构，强化当事人权利，细化当事人义务，约束公权力行使等。

2012年民事诉讼法修改的主要方面有：完善基本原则、完善调解与诉讼相衔接的机制、进一步保障当事人的诉讼权利、完善当事人举证制度、完善简易程序、强化法律监督、完善审判监督程序、完善执行程序。修改的问题有60个（类），涉及约80多个条文的调整。

下面我们分三个问题来进行交流：第一部分是民事检察制度的完善，第二部分是应对措施分析，第三部分是进一步的策略。

第一部分 民事检察制度的完善

如果讲完善，我们需要看看修改前的情况，做一个对比，然后才能看清楚完善了哪些地方。2012年《民事诉讼法》第2次修订前，第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”第187条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第179条规定情形之一的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第179条规定情形之一的，应当提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”另外还有几个条文。从这些条文的内容可以看出，修改前，检察机关的监督对象是民事审判活动，监督的方式是抗诉，而抗诉的基本架构是下审上抗。

对于修改前民事诉讼法的这些规定，法院对“民事审判活动”采取限缩解释，认为像调解、执行等均不属于审判，所以检察机关不能监督。如《最高人民法院关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》、《最高人民法院关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》等，均贯彻这样的精神。另外，监督方式只有抗诉，这导致工作中出现很多问题：如基层检察院没有监督职权、案件倒三角等。

总的看，修法前的缺陷有：监督范围窄；监督对象小：监督方式单一；监督以上级院为主；无保障手段。受立法不完善的影响，长期以来，民事检察监督工作困难比较多，工作欠理想。

本次民事诉讼法修改，针对以前存在的问题，修改的内容是比较全面的，幅度也是比较大的。本次修法的完善方面有：基本原则的加强；调解书成为监督对象；抗诉（检察建议）理由的完善；增加程序违法行为监督；检察建议入法；同级监督实现；（检察）申诉的限制；调查（核实）权得到规定；检察监督成为执行的原则。

我们下面对照法条，分别来看一看完善的地方：

一、基本原则的加强

修改后《民事诉讼法》第14条的内容为：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”这是民事诉讼法基本原则的规定，监督对象由对民事审判活动的监督到对民事诉讼的监督，实现了检察监督的全覆盖。具体讲就是，实现了人和事、过程和结果、程序和实体监督的统一。

二、调解书成为监督对象

修改后第208条第1、2款规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”也就是说在检察监督的对象上，明确把民事调解书包括在内。

把民事调解书作为检察监督的对象，非常有必要。这些年我国民商事审判的调解结案率相当高，看一下统计：全国法院一审民事案件调解与撤诉结案率：2007年是 56.20%，2008年是 58.86%，2009年是 61.98%，2010年是 65.29%，2011年是 67.26%，2012年是68.15%。也就是说，目前超过三分之二的案件都是调解结案的，而在这高调解率之后，又确实有些问题反映出来，有的案件甚至进入了检察机关的监督环节。现在的情况是，调解存在一些问题，但新修订的法律又比较重视调解，那怎么办？只能加强检察监督，以保证民事调解的正确适用。

需要注意的是，民事诉讼法只规定了调解书损害国家利益、社会公共利益的情形才属于检察机关的监督范围。对于调解书的其他违法情形，并未明确赋予检察机关监督权力。调解书的其他违法情形，应依据以下法条判断：《民事诉讼法》第93条：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”第96条：“调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定。”第97条：“调解达成协议，人民法院应当制作调解书。调解书应当写明诉讼请求、案件的事实和调解结果。”对于调解书有其他违法情形的，《民事诉讼法》第201条规定：“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院审查属实的，应当再审。”

三、抗诉（检察建议）理由的完善

按照《民事诉讼法》第208条的规定，检察机关对生效裁判的监督理由和当事人申请再审的理由是相同的，都是第200条规定的情形。该条规定：“当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（二）原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；（四）原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；（五）对审理案件需要的主要证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的；（六）原判决、裁定适用法律确有错误的；（七）审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的；（八）无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；（九）违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；（十）未经传票传唤，缺席判决的；（十一）原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的；（十二）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（十三）审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。”

《民事诉讼法》第200条是在原来第179条的基础上发展而来，内容精简明确，根据法律内容的调整，取消了程序违法的弹性条款和管辖错误的条款，使监督理由更加明确和科学，也便于实务操作。

四、增加程序违法行为监督

《民事诉讼法》第208条第3款规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”这意味着检察机关对民事诉讼的监督突破了对生效裁判、调解书的监督而扩大到对程序行为的监督，非常有意义。对结果的监督属于事后监督，而对程序的监督属于过程性监督，是事中监督，对规范审判行为，防止错误结果的发生有良好作用。审判程序的违法行为表现多样，如民事案件应立案不立案、应保全不保全、超标的查封等。而对审判程序，也应当作全部意义的解释，即包括一切审判程序。

五、检察建议入法

《民事诉讼法》第208条第2款规定同级检察机关对同级人民法院具有民事诉讼法第200条规定情形的已经发生法律效力的判决、裁定，或者损害国家利益、社会公共利益的调解书，可以提出检察建议，并报上级人民检察院备案。第3款规定同级检察机关对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。这在法律上明确了检察建议是法定的监督方式，它适用于同级监督。检察建议入法，对基层院工作的开展提供了切实的方式。

六、同级监督实现

《民事诉讼法》第208条第2、3款既是对检察建议的规定，也是对同级监督的规定。这改变了过去单一的抗诉模式下只有上级检察院才有监督权的格局。这使占全部检察院数量三分之二的基层检察院取得了独立的监督地位，意义重大。随着同级监督的落实，相信民事检察工作一定会取得较大的突破。

同级监督的方式是检察建议，上级监督的方式是抗诉。这种方式的差别也会带来上下级检察院工作分工的调整。

七、（检察）申诉限制

这里讲的申诉限制之所以前面缀上检察两个字，有两个意思。一是，这个限制是对当事人向检察机关申诉的限制，二是，这个限制也是对检察机关接受当事人申诉的限制。限制的内容，我们看看《民事诉讼法》第209条。这个新增加的条文规定：“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。”

这条规定为当事人向检察机关申诉设置了前置程序，那就是应当先向法院申请再审。这就是所谓的法院自我纠错在前，检察监督断后。一般来说，这对检法两家职权配置的划分是合理的，也利于节约司法资源。同时，当事人申请检察监督也贯彻一事不再理原则，一般应以一次为限。

这条规定也为检察机关设定了明确的审查时限，应该遵守。

这条规定对检察机关既有的工作模式和工作格局影响较大，应积极研究应对。

八、调查（核实）权得到规定

新修订的民事诉讼法也规定了调查核实权。《民事诉讼法》第210条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”这是检察机关履行民事诉讼监督权的保障手段，不可或缺。

九、检察监督成为执行的原则

民事诉讼法执行程序一编中，设检察监督作为执行的原则。第235条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”这消除了关于执行活动是否适用检察监督的异议，也使得检察监督真正做到了在民事诉讼中的全覆盖。虽然只有一个条文，但明确了执行受不受检察监督的一个基本性的问题，意义非凡。

总结

民事诉讼法从以上9个大方面完善了民事诉讼检查监督制度。对这些完善我们做一个简单的归纳。从好的方面说，这些完善使得民事诉讼检察监督结构变完善了，监督范围变全面了，监督主体增加了，监督方式丰富了，监督的保障手段明确了。

但是这次修改立法，民事诉讼检察监督方面也有一些不足，表现在：有的制度没有细化，如检察建议、执行监督；由于对生效裁判、调解书的监督置后于法院再审，因此抗诉工作更加难做；由于受理当事人申诉的模式调整，检察机关息诉的压力进一步增大。

民事诉讼法关于民事诉讼检察监督制度的修改完善，对民事检察工作带来的主要影响有：基层院比较全面的参与到监督工作中来；为多元化监督提供了立法基础；为全面开创监督领域提供了立法基础；监督工作有了调查权的保障。对生效裁判、调解书的监督，案源可能萎缩。抗诉有点困难。息诉压力较大。

第二部分 应对措施分析

高检院非常重视民事诉讼法修改，采取了一系列的应对措施：

2012年11月底，高检院在杭州召开了全国检察机关贯彻民诉法座谈会，曹建明检察长讲话。

2013年1月9号下发了《关于贯彻执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的通知》。

2013年1月29号召开了全国检察机关贯彻民事诉讼法电视电话会议。

2013年3月25日下发高检院党组讨论通过的《最高人民检察院关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》。

2013年9月23日最高人民检察院第十二届检察委员会第十次会议通过 《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》，2013年11月18日公布。

《最高人民检察院关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》内容分5个大问题，29个小问题，对民行检察工作的科学发展，提出宏观性的要求和指导意见，具有战略性。也就是说，这是一个宏观性的指导性文件，对今后一个时期的民行工作的发展具有指导意义。

《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》性质上是操作性规范，主要解决工作层面的问题。《规则》内容上有11章124条，对民事诉讼的各项监督工作均作了相应的规定。

应该注意到，《规则》解决了几个民事诉讼监督中的重大问题。我认为这是它不可忽视的重要意义。这些重大方面包括：扩充监督范围（如调解书监督、程序违法行为监督的问题）；区分监督方式（体现在抗诉与检察建议适用、主被动监督等的关系）；补强监督效力（如跟进监督的规定）；细化监督程序（如调查核实、听证、受理等程序的细化）；强化同级监督（如明确检察建议的使用、受理的分工）；规范监督行为（如回避的适用、办案纪律的强调）；构建工作机制（受、审、管三权分立）。

高检院的工作应对，基本的路径是学习宣传、宏观要求、操作细则。其他各级检察院在深入学习民事诉讼法的同时，也展开了广泛的调查研究和工作探索。

上述一系列应对措施已经取得了相应的积极效果和巨大的成绩。表现在：工作已经有了良好的势头；各种制度的建设和各方面准备为未来的发展打下了良好的基础。

但是，也应该看到，在应对修改后民事诉讼法关于检察监督的问题上，也存在着一些问题，亟需加以改变：这些问题包括：理念和思维的调整没有跟上；有效的体制和机制还没有完全建立；办案结构、工作格局没有调整到位；民行机构队伍还不能完全适应发展的需要；诉讼程序、执行程序中的违法情形和违法行为的监督工作可操作性不强；检察机关息诉维稳工作压力加大；个别地区和人员工作积极性、主动性欠佳；民事行政检察工作检务保障力度还不够。

第三部分 进一步的策略

根据民事诉讼法修改后工作发展的需要和高检院的工作部署来看，民事诉讼监督工作进一步的策略是：调结构、调重心、建制度、提素质、多探索。

一、调结构

所谓调结构，涉及以下几个方面的调整：上下级检察机关之间工作安排的调整；民事检察监督内容的调整；民事检察监督方式的调整；机制调整。这里面有几项重点的工作：

（一）亟需提升基层院的工作

受历史的影响，从上下级检察机关工作的比重和现状来看，基层院是民事诉讼监督工作链条上较为薄弱的环节。这对民事诉讼检察监督的权威的发挥影响很大，因为全国有基层检察院3222个，占全国检察机关的88%；基层检察人员近16万人，占全国检察人员总数的76%；基层院通常办理的案件占全国检察机关办案总数的90%。可以说，任何检察工作，没有基层院的作用发挥，便不可能有大的影响。但是对民事诉讼监督来说，长期以来基层院一直边缘化，这无疑影响民事诉讼的整体监督权威。

提升基层院的工作在立法上也出现了前所未有的机遇。表现在：民事诉讼同级监督实现，基层院有了独立的监督地位和手段；一审终审案件增多，基层院可监督的对象增多；其他审判程序中审判人员违法行为的监督，基层院承担主要任务；由于民事强制执行通常由基层法院负责，因此执行监督的任务一般也落实在基层院。

基层院要顺应这个变化，提高对民事检察工作重要性的认识。同时，要解决好民行检察队伍建设问题。目前，基层院民事检察队伍普遍偏弱，表现在人数少、经验差、素质不整齐，和工作发展的需要不相称。

（二）民事检察监督内容的调整

结构调整的第二个方面是对民事诉讼监督内容的调整，重点是由对申诉案件（生效裁判、调解书）的监督调整到全面监督。根据法院的数据，民商事案件，一审后当事人服判息诉率为91.23%，二审后达到99.38%。也就是说，绝大多数案件二审后当事人都能够服判息诉，因此可监督的数量不多，监督的内容应该相应地调整到全面监督。

而就对申诉案件的监督而言，也应当由对生效判决、裁定的监督转向调解书倾斜。因为目前大多数案件都是调解的方式结案的，监督应当及时跟上。

（三）民事检察监督方式的调整

结构调整的第三个方面是监督方式由一元向多元调整。也就是说，由单一的抗诉向抗诉、提出检察建议、其他监督方式的综合运用发展。为什么要向多元发展？我想原因有多方面，主要的一是这是由监督对象的特点决定的。民事诉讼监督的对象是民事诉讼活动，其中审判活动占重要内容。民事私法关系的特点决定了民事审判、民事诉讼具有过程上一定程度的任意性和结果上的相对弹性等，决定了监督方式应当灵活、丰富；二是运用多元化的监督方式实际上已经是一定程度的现实。下面的图反映的就是20年来抗诉和检察建议的变化情况：

图一：1993年—2012年抗诉和检察建议的数量：

图二，1993年—2012年抗诉和检察建议的变化走势：

除抗诉和检察建议之外，其他监督方式也发挥着良好的作用。这些方式有支持起诉、督促起诉、纠正违法通知等。如2010年至2012年4月，江苏省检察机关民行检察部门共办理督促起诉、支持起诉案件8500多件，涉及金额近20亿元；：2011年至2012年9月底，贵州省办理督促起诉、支持起诉2069件，挽回损失7.8亿元等。

最高人民检察院曹建明检察长2010年7月21日在井冈山召开的全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上即已提出：要着力构建以抗诉为中心的多元化监督格局，把抗诉与再审检察建议有机结合起来，把纠正错误裁判与纠正违法行为有机结合起来，把办理民事行政申诉案件与发现、移送司法不公背后的职务犯罪线索有机结合起来。修法后，应该加快多元化监督格局的建设。

（四）机制调整

结构调整的第四个方面是办案机制的调整，实行案件受理、审理、管理的分工合作。这一点在《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》已经作了规定，应当加快执行的力度。《规则》第五条规定：“民事诉讼监督案件的受理、办理、管理工作分别由控告检察部门、民事检察部门、案件管理部门负责，各部门互相配合，互相制约。”第一百零五条规定：“人民检察院案件管理部门对民事诉讼监督案件实行流程监控、案后评查、统计分析、信息查询、综合考评等，对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督、预警。”

二、调重心

民事检察工作的重心调整，包括的内涵有：从院际重心上讲，发展的潜力在基层院；从工作重心上讲，发展的潜力在程序监督和执行监督；从方式重心上讲，发展的潜力在检察建议等。

（一）从院际重心上讲，发展的潜力在基层院

过去的监督方式就是抗诉，抗诉的职权在上级院，因此工作重心无异也在上级院。但是，抗诉制度既有理论障碍也有现实困境，如对既判力的挑战、形成倒三角的工作格局、数量近些年一直在下降等。修法后特别是《规则》出台后，检察建议入法，且其使用广泛灵活，是今后应该大力发展的监督方式。检察建议的对应的监督内容和监督主体，应该说主要在基层院，因此应当监督的重心应当及时向基层院倾斜。

（二）从工作重心上讲，发展的潜力在程序监督和执行监督

由于审判质量的提高和裁判方式的变化，对生效裁判和调解书的监督走向萎缩。而审判程序中的违法行为和执行活动中的违法情形，一直没有足够的监督，是监督领域的薄弱环节。而且这两个环节具有范围广泛，问题突出的特点，因此也是监督重心的发展所在。不过，《规则》在这两个仍不够细化，需要积极探索，积累经验。

（三）从方式重心上讲，发展的潜力在检察建议等

抗诉虽然较能彰显监督权威，但毕竟发展的空间很小，不能过于倚重。而检察建议适用广泛、使用灵活，发展的潜力巨大。另外，《规则》对抗诉和再审检察建议的关系进行了调整，致力于扩大检察建议的监督范围。因此，监督方式的发展潜力在检察建议等监督方式。

三、抓制度

修法后，民事诉讼监督制度内容变化很大，需要很多配套制度的建设，如流程管理制度、回避制度、接访制度、考评制度、线索发现制度、公开办案制度等。这些制度对保障新法的内容落到实处意义重大。《规则》有些制度已经有了初步的设计，应该加紧落实和充实。

四、提素质

民事检察工作很重要，它事关法治社会的全面建设、法律的全面统一实施、审判权等的规范运作、人民群众的利益保护、检察职权的结构完善等。因此，必须强化队伍素质。这一点一定要提高认识。在素质构成上，包括政治素质、业务素质、群众工作能力等，要进行专门培养，形成专业化的队伍。还要重视民行检察干警待遇。

五、多探索

修法后，执行过程中已经出现了很多新情况、新问题，亟需探索解决。这些方面包括但不限于：

一是积极探索调查（核实）权的行使内容、范围及手段；

二是探索申诉案件应对方法；

三是探索执行监督对象和方法；

四是探索案件线索。