港航消防机构对船舶消防监督管理的权限

■ 郑新传

随着国家经济的持续发展及国际经贸往来的日益频繁，港口靠泊的船舶越来越多。以连云港港为例，目前，港口靠泊的船舶主要由外籍客货运输船舶、中国籍客货运输船舶及港口内部单位所有的消拖两用船、油船等作业船舶组成。2003年连云港港口吞吐量约3 300万 t，靠泊船舶约1 000艘次，至2013年港口吞吐量达1.85亿 t，靠泊船舶在6 000艘次以上，在港船舶的数量明显增加。

但是，2013年连云港有记录的船舶消防检查次数仅为54艘次，不足在港船舶总量的1 %，而且主要检查对象为油船、消拖两用船等港口内部单位所拥有的船舶。存在这一问题的主要原因是目前在对港口靠泊船舶的消防监督管理上存在多头管理的混乱现象，港航消防监督管理机构对船舶的消防管理职责范围不明确。作为港口消防监督的职能机关，各港口公安局消防监督机构（各消防支队、大队）是否应该承担船舶监督的职责、是否具有船舶消防监督的执法权也存在一定的争议。笔者认为，交通公安消防机构不具有远洋船舶的消防监督执法权，不应该承担此类船舶消防监督管理的职责。原因如下：

一、港航消防监督机构对外籍运输船舶没有监督执法权限。

原交通部早在1979年制定的《中华人民共和国对外国籍船舶管理规则》，就通过“中华人民共和国政府设置在港口的港务监督认为有必要对船舶进行检查时，船舶应接受检查”等条款明确规定了“港务监督机构”是对外籍船舶实施管理的执法主体。1984年经全国人民代表大会常务委员会通过并实施的《中华人民共和国海上交通安全法》第三条也明确规定：“中华人民共和国港务监督机构，是对沿海水域的交通安全实施统一监督管理的主管机关”。而且船舶作为船旗国的流动国土，并非我国的行政区域，如果港口消防机构对外籍船舶实施管理，也与《中华人民共和国消防法》所规定的“国务院领导全国的消防工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作”的管辖原则不符。因此，港航消防机构管理外籍船舶的消防业务没有法律依据。

二、在当前的法律环境下，港航消防监督机构对中国籍运输船舶的监督执法资格也很难站得住脚。

现在港航消防机构对中国籍船舶进行监督检查，主要依据是原交通部1988年颁布实施的《港口消防监督实施办法》及1995年颁布实施的《运输船舶消防管理规定》。虽然这两部原交通部的部门规章的时效性依然是“有效”，但其中的很多内容与后来出台的法律法规及规章制度相抵触。例如《港口消防监督实施办法》第二十二条第四项规定：“凡装载易燃易爆危险货物的船舶，在装卸作业或通过港区特定水域时，必须接受港口公安消防监督机关监督”，而交通运输部2012年修改颁布的《船舶载运危险货物安全监督管理规定》第三十三条对类似内容的规定则为“海事管理机构依法对载运危险货物的船舶实施监督检查，对违法的船舶、船员实施相应的行政强制措施”。两部规章在对载运易燃易爆危险货物船舶实施监督的职能部门上界定明显不一致。类似这样法律条文之间相互冲突的地方还有很多，港航消防监督机构对船舶监督执法的法律效力显然已不能让人信服。

出现上述问题的原因：1．该两部规章出台时间较早，且没有及时更新调整。比如两部规章出台的主要依据都是《中华人民共和国消防条例》，而作为上位法的《中华人民共和国消防条例》早在1998年就因为《中华人民共和国消防法》的出台而废止。2．1998年经国务院批准，在原中华人民共和国港务监督局（交通安全监督局）和原中华人民共和国船舶检验局（交通部船舶检验局）的基础上，合并组建成立中华人民共和国海事局（交通部海事局，以下简称“海事局”），并配套了相应的法律法规，逐步完善了船舶安全的管理制度。根据法律、法规的授权，海事局延续了“港务监督”及船舶检验的职能，并具有“船旗国”及“港口国”监督管理职权，负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行交通部安全生产等管理职能，负责中国籍船舶登记、发证、检查和进出港（境）签证；负责外国籍船舶入出境及在我国港口、水域的监督管理；负责船舶载运危险货物及其他货物的安全监督等等。

由此可见，海事局是为加强海上交通安全及船舶安全管理而设立的海事管理机构，由其承担起包括船舶消防在内的船舶安全监督管理工作，与现行法律法规的精神相符。

综上所述，笔者认为，根据法律法规“上位法优于下位法、特殊法优于一般法、新法优于旧法”的适用原则，港口消防监督机构只对其港口范围内所属的油船、消拖两用船等作业船舶（及部分属于该港口企业的运输船舶）有消防监督执法权。