美国公务员工资调整机制及其启示——美国政府公务员与企业职工工资比较方法研究

文 （首都经济贸易大学劳动经济学院，北京 100070）

合理的薪酬制度将起到激励并留住现有员工的作用，同时可以成为吸引外部优秀人力资源进入组织的重要因素之一。公务员薪酬参照社会上其他部门相同或相似职位人员的平均薪酬水平的原则，已为各国政府所采纳。以美国为例，联邦政府十分重视公务员工资水平的调整机制，曾投入大量精力进行研究。目前美国实行年度工资调整方案，保障公务员工资水平符合经济增长水平；而为了同企业在劳动力市场中争夺优秀人力资源，虽然组织性质不同，但在制定公务员工资标准时，通过将公务员工资和企业职工工资水平进行比较，将有助于政府部门合理制定工资标准。

一、美国联邦政府公务员工资调整机制

美国联邦政府公务员薪酬结构主要由工资、津贴、奖金、福利以及保险五部分组成［1］。其中工资部分按照公务员的类型美国联邦政府将公务员工资表分为针对白领雇员的一般工资表（General Schedule,GS），针对蓝领雇员的联邦蓝领工资表（Federal Wage Schedule），以及联邦执法部门工资表（Law Enforcement Officer Schedule,LEO）等。 其中针对白领雇员的通用工资表是覆盖范围最广的公务员薪资管理体系，全球共有56%［2］的联邦政府公务员（约150万）受此体系管理，其职位类型包括专业类、行政管理类、技术类以及事务类。该工资体系共分15个工资等级，按照每一职位本身的工作难度、所承担的责任和任职资格要求的复杂性对职位划分等级。每一个工资等级又由低到高分为10个薪档，最低档与最高档薪资水平浮动范围约为30%。通常在同一个工资等级内，雇员的工资水平从1档晋升到10档大约需要18年时间（如表 1）。

美国联邦政府公务员 （指受到通用薪资表管理的联邦政府白领雇员，下同）工资调整可以分为两个部分：一是面向所有公务员所进行的年度工资普调；二是在地区范围内所进行的特殊工资调整。

1．年度工资普调的调整机制。美国联邦政府每年年初对公务员工资进行调整，其中年度工资普调的标准是整体劳动力市场中每年工资的上涨情况。其测算标准是由美国劳工统计局提供的雇用成本指数（Employee Cost Index，ECI）。 该指数通过衡量企业雇主为雇员支付的总薪酬成本反映劳动力雇用成本的变化，属于宏观联邦经济指标之一。美国劳工统计局每季度对雇用成本指数进行更新，其统计内容分别包括雇主支付的工资和福利成本，其中包括：带薪假，例如带薪休假、节假日、病假和事假等；补充工资，指常规工作以外雇主需支付的劳动报酬，如加班费，以及非生产性奖金，如全勤奖等；保险福利，如人身安全险、健康险等；最后还包括其它法定保险等。依据1990年颁布的可比薪酬法 案 （Federal Employees Pay Comparability Act，1990），在根据雇用成本指数对联邦政府公务员进行工资调整时，其工资上涨幅度应比企业雇员工资上涨幅度（即ECI上涨幅度）低0.5%。因此美国联邦政府公务员年度工资普调的调整机制是将调整期前一年第三季度的雇用成本指数和再之前一年第三季度的雇用成本指数进行比较，由于二者差值反映企业雇员工资上涨幅度，因此在此基础上降低0.5%即为公务员工资调整幅度。例如，2007年第三季度雇用成本指数同比2006年第三季度上涨3.4%，则2009年1月联邦公务员工资上涨幅度为2.9%。这一调整机制目的在于通过调整公务员工资反映国民经济社会发展状况，以保证公务员工资水平符合社会总体消费水平增长趋势。

2.区域内工资调整机制。区域内公务员工资调整是针对一些地区内企业职工工资水平与同地区内联邦政府公务员工资水平差异过大所进行的调整。这一工资调整机制保障同地区内从事相当工作等级的联邦政府公务员工资水平与企业雇员工资水平大致相当。由于公务员工作性质同企业职工工作性质不同，其工资水平不宜过分高于企业职工工资；然而公务员工资同时需要具备一定竞争性，因此美国联邦政府根据多年实践得出结论，要求将同一区域内公务员工资和企业职工工资差异控制在5%以内。一旦差异水平高于5%，则启动区域内工资调整机制对公务员进行工资调整。这一调整机制涉及公务员与企业职工工资比较，其操作方法相比工资普调更为复杂，但同时具有相当重要的理论研究和实践意义。

二、美国联邦政府公务员及企业职工工资的比较方法

（一）比较的难点及基本思路

根据美国第5301号法令［3］的规定，联邦政府公务员工资需要满足三大条件：第一，在每个工资区域内从事相似工作的雇员，其工资水平应保持一致；第二，在每个工资区域内，工资的差异应反映职位等级和绩效方面的差异；第三，在相同工资区域内的同等级职位中，联邦政府职位的工资水平应与非联邦职位工资水平相当；第四，任何联邦和非联邦雇员间的工资差异都应被消除。

根据上述法律规定，美国联邦政府依据职位评价对公务员和企业职工工资水平进行比较以确定公务员工资调整力度。其基本思路是根据相关法律规定对同一工资区域内同一职位等级（职位价值）的企业职工和公务员工资水平进行比较。其中的难点在于确定进行比较的政府和企业中职位是否处于同一职位等级。这需要对企业职位进行抽样，并将这些样本职位进行标准化以匹配公务员的职位等级。

为此在进行比较时，需要遵循以下几点原则：

第一，企业样本中排除小型企业。由于小企业相较于大型企业对同一职位等级职位支付的工资水平明显偏低，因此考虑到进行公务员和企业职工工资比较的目的之一是保障联邦政府工资水平具有区域竞争力，需要在比较抽样时排除所有小企业。例如，1959年到1960年，样本要求企业雇员数量至少需要达到100人；1961年到1965年，这一数据调整为要求企业规模至少达到250名雇员；到1966年以后，根据现实发展需要，抽样企业雇员规模标准依据行业特点进行了调整，例如金融和保险等行业要求样本企业雇员数量达到50人以上即可，而制造业和零售贸易业企业雇员数量仍要求达到250人以上。

第二，确定职位等级。进行公务员及企业职工工资水平比较的难点是在两个部门的职位间建立合理的对应关系。美国联邦政府采取要素计点法确定各个样本职位的职位等级，以保障比较的双方处于“同一职位等级”。

表1 美国一般公务员年度工资表（GS）（2013年1月起生效） 单位：美元

第三，在相当的职位分类体系下进行比较。由于公务员工作的特殊性，其工资水平不宜过高，而工资比较的对象是同一职位等级下公务员和企业雇员各自工资的均值，因此为保障结果的有效性，必须在相当的职位分类体系下进行。即需要在抽样时就注意排除企业中可能遇到的高于GS-15级的所有职位，例如企业的首席执行官等。

（二）比较方法

美国公务员与企业职工工资比较采用联邦管理与预算署（the Office of Management and Budget,OMB）制定的大都会统计区（Metropolitan Statistical Areas,MSAs）以及合并统计区 （Combined Statistical Areas，CSAs）作为比较区域；根据1990年的联邦雇员可比工资法案（Federal Employees Pay Comparability Act，1990）与美国劳工统计局对企业职位样本的规定确定比较的职位。按照进行抽样、收集数据、在职位间建立对应关系、进行比较的顺序进行职位工资比较。

1．进行抽样。美国联邦政府以全国薪酬调查（National Compensation Survey,NCS）数据作为公务员与企业职工工资比较中企业职工工资数据来源。该调查由美国劳工统计局负责自1996年开始进行。目前，全国薪酬调查通过企业大样本收集约800个具体职位的薪酬数据。

该调查采取整群抽样方法，按照概率比例大小（Probability-Proportionate-to-Size,PPS）通过抽取一部分区域内部分企业中的某些职位进行调查，并根据调查结果对总体情况进行估计。其抽样分为三个层次：抽取一部分区域；抽取出目标地区中一些企业；在这些企业中抽取出一部分职位作为样本。

按照全国薪酬调查采取的整群抽样的三个层次，调查的抽样步骤共分三步：第一步，抽取地区。根据联邦管理和预算署的地理区域的划分进行抽样。第二步，抽取企业。在这一步骤中，企业的总体样本来自于美国失业保险数据库，而对企业概念的界定是指在一个，或主要是在一个经济领域及地理区域内从事商业活动的经济实体。因此，对于企业中可能出现的母公司下属若干子公司分别在不同区域内的情况，抽样对象只针对直属机构（immediate establishment）的雇用和薪资情况。第三步，抽取职位。进行职位抽样时仅收集样本企业实际雇用的雇员，对于劳务派遣员工的信息则不予收集。若在抽取企业时恰巧抽到了劳务派遣公司，则不仅收集在该公司内任职的雇员数据，同时收集被派遣到其他企业任职的雇员数据。对于抽取到的各个样本职位，只收集该职位任职者的现金报酬数据，不收集福利等其他报酬数据。在抽取职位时有一项重要工作需要同时完成，即对职位进行分类以便于后期工资比较工作的进行。自2010年5月起，全国薪酬调查开始使用标准职业分类（Standard Occupational Classification,SOC）体系2010年的界定标准进行职位分类。在对样本企业职位进行抽样时，调查员采用随机抽样的方法，在抽取出样本职位后，调查员根据标准职业分类体系将样本职位同标准职位进行匹配。

具体而言，抽取职位这一步骤又可以分为四个小步骤：

（1）按照全国薪酬调查概率选择法抽取职位（NCS Probability Selection of Occupations,PSO）以保障在企业中某一职位被抽取到的概率同企业中该职位任职者人数的多少成比例。抽取职位数量取决于企业规模，且遵循以下规律：企业雇员数量在1到49名，最多在该企业抽取4个样本职位；企业雇员数量在50到249名，最多抽取6个职位；企业雇员数在250名及以上者，则最多抽取8个职位；

（2）按照标准职业分类体系对职位进行分类。调查员依照样本职位任职者的实际工作职责而非职衔对抽取到的样本职位进行标准化匹配；

（3）确定职位任职者的类别，如全职还是兼职，是否参加工会等，从而确保每一个被抽取到的职位只包含具有相同特征的任职者。例如，一个职位不能既包括全职任职者又包括兼职任职者，否则全职和兼职任职者本身的工资情况差异将导致该职位的薪酬调查结果不具有代表性；

（4）确定每一职位的职位等级。调查员通过要素计点法确定样本职位的职位等级。全国薪酬调查所考虑的要素主要有知识、工作控制和复杂性、工作联系以及物理环境四方面。其中每一要素又分为若干级别，每一级别有相对应的描述和点数。一般而言，一个职位某一要素对结果的要求、复杂性和困难程度越高，则该职位该项要素所获得的点数就越高，因而最终确定的职位等级也可能越高。低职位的等级职位通常只需要接受有限的培训就可以胜任，例如机器清洁工、收银员等；而高职位的等级职位要求任职者具备较高的知识水平和进行独立决策的能力，典型职位包括工程师、律师等。

2.收集数据。在进行数据收集时，美国劳工统计局的调查员采用了多种方法，包括上门拜访、电子邮件、电话和邮寄的方式。在进行数据收集时，调查员需要：确定企业的行业代码；确定每个样本职位的标准职业分类代码和职位等级；该企业中有多少样本职位雇员可以按照职业代码进行界定；匹配职位雇员的特征，进一步收集相同工作特征雇员的薪资和福利数据；收集近一年样本职位的薪资数据；收集职位信息并以此确定职位的评价点数，从而确定其职位等级；收集雇员工作时间获得平均小时薪资和平均周薪资等信息；同时还需要获取雇员福利信息。

3．建立对应关系。在进行全国薪酬调查时，调查员已经按照要素计点法确定了所有样本职位的职位等级，并且按照样本职位的主要工作职责和要求将其按照标准职业分类体系进行标准化。在正式进行公务员与企业职工比较之前，还需要在二者之间建立对应关系。为了免除参与调查者的额外负担，这项工作不是在调查过程中进行，而是由美国联邦人事管理署负责。为此，联邦人事管理署提出了一项简单的四因素比较体系。这四个因素是在已有的联邦通用职位分类要素评价体系 （GS Factor Evaluation System,FES）的九项要素基础上构建的，分别是：知识、工作控制和复杂度、工作联系以及物理环境。

4．进行比较。联邦公务员通用分类体系职位分为15个级别，十余个类别，但是在比较时为了简化，将这些职位归类为五个大类，即专业类、行政类、技术类、事务类和官员类职位 （Professional,Administrative,Technical,Clerical,Officer,PATCO）。在进行公务员与企业职工工资比较时是针对同一区域内同一级别/职位等级的同一类职位平均工资水平进行。比较时可以按照三个步骤进行：第一步，对公务员职位按照五大类分类标准进行分类，并计算每一级别中每一类职位各自的年度工资均值；第二步，对每一地区内每一个联邦通用分类体系级别的工资数据进行平均，即对第一步完成后每一级别算出的五大类职位的工资数据进行平均；第三步，对于已经进行标准化且与公务员职位进行匹配的企业职位样本同样按照上述五大类进行分类，并计算出同一区域内每一级别对应的企业职位年度工资均值。最后对第二步得出的结果和第三步得出的结果进行比较。

在进行比较时需要注意的几点是：第一，在进行计算时，首先根据某一类职位的小时工资率乘以2080（52周*40小时）得出年薪，最后进行比较的是同一区域内同一职位等级的公务员和企业职工年薪均值。第二，由于全国薪酬调查结果可能存在某一方面数据的缺失，因此在计算时采用职业就业统计 （Occupational Employment Statistics,OES）的结果作为补充。具体做法是运用回归方法将全国薪酬调查和职业雇用统计数据相结合，采用NCS/OES模型估计地区工资差异。

三、美国职位评价薪资比较方法对我国的启示

由于公务员身份的特殊性,公务员工资历来是一个十分敏感的话题,近几年来,随着一些地方实行阳光工资,公务员工资更是受到各界的瞩目。我国公务员基本工资在经历1985年和1993年的工资改革后，又先后经历了五次较为重大的调整，目前实行的基本工资制度是根据2003年国务院办公厅确定的标准［4］（表2）。现行公务员薪酬制度依然存在若干问题，其中主要的一点即外部公平性欠缺且激励性不足。外部公平性问题反映在公务员的薪酬水平与其他组织雇员的薪酬水平相比不具有竞争力，因此需要考虑合理适当地提高公务员薪资水平，便于吸引优秀人才，同时提高公务员队伍稳定性；激励性不足问题即内部公平性欠缺，反映在公务员薪资体系中“平均主义”严重，各薪资等级间差异不大，职位价值和职责复杂性程度在其间难以体现（表 3）。

我国2006年颁布实施的《公务员法》中第七十五条规定，“公务员的薪酬水平应与国民经济发展相协调，与社会进步相适应”；第七十五条第二款规定，“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据”。这两个条款在实践中作为指导公务员薪酬制度调整的依据，为改善我国公务员薪酬制度指明了方向。为了解决现行公务员薪酬制度中存在的问题，完善公务员工资水平调整机制，相关政策制定者及管理者需要从以下几个方面入手：

首先，出台《国家公务员工资法》，将我国公务员薪酬制度纳入法制化管理的轨道。要解决目前我国公务员工资体系中存在的内部公平性欠缺问题，需要改变现行的职务工资制，即公务员工资调整机制中根据职务高低决定工资水平的做法，而应将工资与工作岗位的职责、任务、要求等挂钩，发挥内在的激励与杠杆作用。同时，为保障公务员工资的外部公平性，需要根据社会经济发展水平及时对公务员工资进行调整。在进行此项调整时，相关部门需要特别注意首先取得公众的理解和支持。要使得对于公务员薪酬满意趋向相悖的公务员和公众就公务员工资调整达成基本共识，就必须提高公务员工资体系的透明度，并建立一个相对客观公正的工资调整标准。为此，应出台《国家公务员工资法》，以法律明确并保障公务员工资水平符合整体社会经济发展水平；同时规范公务员薪酬水平，杜绝“灰色收入”。总之，要在保障公务员工资水平符合经济发展水平的基础上，又不丧失其公共服务性的本质；公务员薪酬制度应当既体现外部公平性又满足内部激励性。

其次，借鉴美国联邦政府公务员与企业职工工资比较经验，设计出一套科学实用的公务员工资水平调查比较机制。美国联邦政府的实践证明，采用公务员与企业职工工资比较是一套切实可行的制度。同时必须明确，美国政府公务员工资调整机制的顺利实行，建立在两大基础之上：一是完善的职位分类体系；二是科学有效的工资比较机制。其中前者不仅体现在公务员15级分类体系中，同时企业职位也有对应的标准化分类体系。目前我国有一套现行的职位分类体系，但是公务员的职位分类体系较为简单；而企业职工职位分类体系标准化程度不高，且在多年的实践中鲜少使用，已经无法满足时代的需求。因此，有必要结合现阶段我国的新形势对两套职位分类体系进行进一步优化，对于欠缺之处进行补充，对于过时之处进行更新。对于后者，则需要在充分研究我国国情的基础上，开发出实用且科学的方法，对公务员与企业职工工资水平进行调查、比较，将结果应用于公务员工资水平调整中。

表2 2002～2011年度公务员与社会平均工资水平（元／年）

表3 公务员职务级别和级别工资套表（元／月）

公务员同企业雇员性质不同，他们并不直接生产价值而是向公众提供公共服务产品。因此其劳动价值不能用产品价值衡量，从而在确定其工资标准时面临难题。但是为了吸引优秀人才进入政府部门，同时为保障公务员队伍的稳定性，其工资水平不应与外部行业工资水平有过大差距；又由于公务员工作的特殊性，公务员工资标准不宜过高，因此采用同地区同职位等级公务员与企业职工工资水平比较并将比较结果作为公务员工资调整依据是一套可行的办法。

［1］熊通成.美国公务员工资水平调整机制及其对我国的启示［J］.人才天地，2011（07）.

［2］赵龙，沈安琪.中美公务员工资福利制度比较［J］.成都行政学院学报.2009（04）.

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