南京国民政府时期中国国民党基层党组织建设

吴伯奎

[摘 要]南京国民政府时期，中国国民党力求强化党对国家的控制，不断进行改组建设，其基层组织区分部和后来引入的党小组的组织化状况和作用几经变迁，但其基层党建实践始终存在无法清理的积弊，其教训深刻。

南京国民政府时期；中国国民党；基层组织；建设

[关键词]

[中图分类号] D693；K26 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）12-0016-03

中国国民党建立起南京国民政府，并宣称“以党治国”[1]。然而中国国民党并没有能够整合当时国内不同的政治和社会力量，进而实现国家现代化目标，这跟其并没有能够渗透到社会基层密切相关。当我们分析中国国民党“以党治国”的制度性缺陷时，其组织建设，特别是基层党组织建设，就成了一个绕不开的非常重要的问题。

一、南京国民政府成立之前中国国民党的基层组织建设

中国国民党自兴中会至中华革命党时期，活动据点多在海外，加之孙中山更多的依赖自己指定人员来运营党，不关心组织形成，国内因而几乎没有组织基础。武昌起义后章太炎提出的“革命军起，革命党消”观点之所以能一唱百和，固然同当时国人对政党的认识有关，但也同国民党缺乏基层组织，不能吸纳民众参与政治有莫大关系。到1919年，孙中山将中华革命党改组为中国国民党，是年10月10日颁布《中国国民党规约》，充实了党员的规定，还就有关组织规定提出：本党设本部在上海，总理全党事务。本党在国内及海外华侨所在地设党总支、支部、分部。然而除此规定外，并无组织建设的细则，其党组织建设还没有效开启。

到1923年，国共两党已经开始酝酿合作。11月广州召开中国国民党广州市全体党员会议，通过《中国国民党章程草案》[2]，完备了国民党的组织，草案提出两大方针：即下级党部受上级党部管辖，各地方固有问题地方党部有自由处理权，实际上体现了中央集权与地方分权的结合。草案树立起国民党的组织架构，依次为：中央最高党部——省党部——县党部——区党部——区分部；中央设全国代表大会和中央执行委员会，地方各级也相应设立地方代表大会（或党员大会）和地方执行委员会，并就各级党代表大会和执行委员会的职权作出规定。并明确提出，区分部为党的基层组织，经县执行委员会审查，由五名以上党员组成；区分部执行委员会由三人组成，执行日常党务；还规定区分部的职责。该组织法有苏联共产党组织法的明显痕迹，实际上草案本身就是在共产国际代表鲍罗廷的帮助下制定的。

不过，在国民党没有充分控制国家政权时期，该组织法难以充分实施。例如，据1926年10月发表的中国国民党中央组织部的调查，全国25个省正式成立省党部的近13个省[3]；即使在国民党势力影响范围内的各省，正式成立县党部的比例都在50%以下，更遑论基层组织的建立了；湖南、湖北、广东以接近组织法的形态成立了党组织，但主要是中国共产党的运作所致。周恩来回顾：“当时，国民党不但思想上依靠我们，复活和发展他的三民主义，而且组织上也依靠我们。”“国民党组织得到最大发展的地方，就是左派最占优势的地方，也是共产党员最多的地方。”[4]可以说，中国国民党虽然在国共合作条件下承袭了苏联共产党的组织，拟定了组织法，党员人数得以扩展，但其并不熟谙组织运作，组织内聚功能并未增强。

二、南京国民政府时期中国国民党的基层组织区分部的建设

1928年南京国民政府成立之后，国民党中央也认识到其不足，故致力于组织工作，最受重视的就是区分部建设：再次确认党员必须加入区分部，这是针对不少国民党员游离于党组织之外，不参与党的活动密切相关；强调了县党部的独立性，对下属党部有财政和人事权，规定“县政府也要仰承县党部指挥，受县党部管辖。”[5]把党对政府的驾驭姿态在地方层面制度化；同时规定3个区分部组成一个区党部，三个区党部才能组成县党部。即，组成一个县党部至少需要9个区分部及最少45名党员。但从全国来看，有八成以上的县达不到这一数值[6]。

需要说明的是，上述国民党的组织架构基本上是区分部的累计形态，基层单位区分部是这一架构的初始基础。然而国民党的省党部多是在下级组织缺乏的情况下建立起来的，南京国民政府仅仅是形式上的统一，省一级的权力多被国民革命军的地方军事领袖垄断，他们多兼任省长或省党部主席。中国国民党中央力图通过授予县党部以地方权力，以摆脱地方军事领袖影响，向地方渗透中央权力，加强中央集权，由此产生了省与县脱离的问题。

国民党区分部建设强调党员必须参加党的活动，以改变不少基层党员游离于党的组织之外的状况，同时最重视的是通过训练培养“良好的党员，充实区分部活动。要求党员做到“革命化、团体化、纪律化、系统化、民众化”。在思想方面要“掌握革命的人生观，提高革命的热情”。区执行委员会“调查负责地区所有大众的状况”，讲求“吸收革命分子的方法与措施”。为贯彻这一规定，中国国民党指示区分部进行宣传工作，当时涵盖四个方面：（1）文字宣传——通过刊物，（2）艺术宣传——绘画、戏剧、音乐、电影，（3）发动宣传机关，（4）发动文化机关。另外，也奖励举办讲演会。关于实际的政治问题，以三民主义为准则[7]。

然而，从区分部实际运作来看，却是差强人意。如国民革命时期国民党势力较强的广东、广西、湖南、湖北四省，国共分裂之后，党员数量锐减。组织工作健全进行的江苏、浙江、河北、河南、山西、甘肃、绥远省中，河北、河南、山西等是典型的“委托型”统治地区，不在国民党的直辖之下，国民党真正能直接统治地区只不过江浙两省[8]。除去极其有限的地区之外，其制度化的理想形态即自下而上的累计方式根本没有发挥机能。实际上实施的几乎都是省党部、县党部开展的组织工作即自上而下的组织化。国民党的权力只到达县这一层级，而且是不充分的。从执掌全国政权之初，国民党党员仅27万余人，到1937年亦不过52万余人，党组织形态大致呈现出“上层有党，下层无党；城市有党，乡村无党；沿海有党，内地无党”的格局[9]。抗战前夕，国民党中央只能控制全国25%的地区和66%的人口。可以说，国民党执政的22年间，从没有真正统治过全中国。

究其原因，主要是国民党在组织化过程中，几乎没能动员民众，党的组织工作是以游离于大众的形式进行的。如果说在清共之后，国民党内部对于民众运动何去何从，国民党究竟代表哪个阶级还存在争论的话，那么到1929年国民党二届四中全会上，这一争执开始有了结论，国民党由动员民众转向控制民众，国民党干部王子壮回忆：“与共党争者，民众为一大问题，互夸己党真正代表民众、解放民众者，至此中央公然主张不要民众矣……党的基础空矣。”[10]国民党已经退化为一个保守型政党，它反对民众运动和阶级斗争，维持旧的政治社会秩序，竭力使自己适应和迎合旧的社会秩序中既得利益阶级的诉求。它要求区分部调查大众状况，要求党员的革命化与民众化，然而实际上政党又疏离大众，不能推行有益于劳苦大众的各项社会改革，自然对民众缺乏吸引力，其基层组织架构无法有效搭建。

三、 区分部的作用变迁与小组的成立

南京国民政府初期国民党员绝对数量的不足，对其工作重心由“革命”转移到建设上来的政策不利，为此1931年国民党大幅修改了党员章程，而党的组织变化，最显著的是基层组织区分部。区分部以往采取的是“居住地区分法”，现在加上了“职业区分法”，给区分部的任务即训练党员最重要的课题是提高所辖党员的“职业技能”，使“党员职业化”[11]，这使得在职业团体、学校、机关中设立区分部成为可能，同时区分部基本成为秘密组织。这一组织方法，消除了地域偏差和绝对数量的不足，区分部数量有所增加。同时“职业区分法”又使党员阶级构成发生了明显变化，国民党要求党员以某种专业知识贡献于党，而不问革命经验，促使专家入党人数增加而工人、农民入党人数减少。区分部训练党员的一条重要任务就是识字教育，1933年5月中央执行委员会制定《党员识字教育实施办法》规定：“本党党员不识字者必须接受识字教育，区分部或区党部负执行职责。”“识字教育最低限度之必需经费，由区分部或区党部设法筹措。”[12]这种规定虽然本意上是促进国家建设，但在旧中国文盲率达80%的情况下，却使各区分部对发展不识字者入党的积极性不高。曾作为“革命”的担当者加以动员的工人、农民的比率急剧减少。这导致全国1890个县，成立县党部的仅有348个县，占18%[13]。而党远离大众，党员不能负起相应的责任和义务，也成为蒋介石最大的不满，为此国民党中央又做出了一系列调整。

首先是鉴于县党部建设严重不足，地方权力集中，县自治完成都受到挫折的情况，1932年6月17日国民党执行委员会规定：在未设立党部的县设立小组，3人以上就可以设立小组，由省党部直接训练指导，以“专门培养党务工作人材”，夯实基层组织，实际上意味着对县党部的失望和放弃。其后，为健全组织， 1938年蒋介石训示：要充实县以下党组织，区党部、区分部是非公开组织，对外保密，党员以个人身份开展内外活动，举行小组会议；制止党脱离民众，党的工作与地方民众的自卫、自治、公共福利事业完全一致；以前行业或机关的工作分子并不积极，今后要激励他们热心向前，构建党员与党的密切关系等。根据这一意向，1938年10月国民党中央常务委员会通过区分部组织法，对各党部组织进行改编，规定：区分部是党的基层组织，党员必须分别参加分部会议，区分部的区分单位以党员住所为准，可在机关、学校内设立区分部，区分部在从事的机关或住宅内执行任务，不能对外公开等。这些规定使区分部基本上又恢复“居住地区分法”。后来蒋介石认为，区分部“居住地区分法”是使党脱离大众，党员不参加党的活动的最大原因。

这一时期国民党党组织改革最大特点是党小组作用的扩大，小组直属党部，党员有义务参加区分部党员大会，另外组织小组并举行小组会谈，原则上一个党员加入一个小组，小组会谈内容包括“总理遗教”、“总裁训示”、“本党政策”、“推进党务”、“国际形势研究”、“政治经济及社会问题研究”等[14]，而1932年起大部分基于“职业区分法”形成的区分部，实质上失去效力而形骸化。1939年国民党中央常务会议通过《小组训练纲领》，阐明区分部虽是党的基层组织，但因人数过多，难于实行党员的训练工作，因此颁布小组会谈，以谋救济。还规定，小组是党的细胞，似机器中的发动机，必须深入各行政机构、各种团体组织，发挥党的力量，收训练党员之实效[15]。并明确小组要在全国的保甲中普遍设立，把中央的一切政令直达下层民众。小组实质上成了中国国民党最基层的组织，也成了蒋介石完成县自治的基础，并担负着向党员渗透蒋介石个人权威、实现其国家建设理想的重要载体。 然而由于抗日战争爆发，国家进入战时体制，小组几乎没能发挥作用。1942年国民党五届十中全会党务报告谈到，全国三万多个区分部中，不能按期开会，或未能开会者，占68%[16]。小组会谈亦徒具形式，了无生气。到抗战结束，国民党组织一方面进行党员总清查、总登记，整顿组织；一方面实行党政基层配合，要求做到乡（镇）建区党部，保建区分部，甲建小组。但效果并不明显。1949年蒋介石败退台湾，其党员只余7万多人，相当于南京国民政府成立时的一半。

参考文献：

[1]中国现代政治思想史资料选辑[M].成都：四川人民出版社，1983：562-563.

[2]国民党周刊第一期[N].1923-11-25.

[3]中国国民党研究[J].东亚第14卷第6号，1941：126-127.

[4]周恩来选集上卷[M].北京：人民出版社，1980：112-113.

[5]中国国民党的组织法·党化小丛书之六[M].上海：上海大同书局，1928：28.

[6][8]家近亮子著，王士花译.蒋介石与南京国民政府[M].北京：社科文献出版社，2005：196.202.

[7]中宣部颁行下级党部宣传方案-对于区党部区分部宣传方略指示无遗[N].华北日报，1930-1-6.

[9]王奇生.党员、党权与党争[M].北京：华文出版社，2010：307.

[10]王子壮.王子壮日记第二册[Z]. 1935年10月9-10日：470-471.

[11][12]区分部训练工作实施纲领[Z].中国国民党年鉴（民国二十三年），第二编《党员》，（乙）：43.64.

[13]李云汉.中国国民党党务发展史料-组织工作（上）[M].台北：台北中国国民党中央党史委员会，1993：436.

[14]小组会谈办法（1938年5月31日中央常务委员会通过）[Z]，党务法规汇编第三编《各级党部组织》：35-37.

[15]小组训练纲领（1938年5月31日中央常务委员会通过）[Z]，党务法规汇编第三编《各级党部组织》：116.

[16]对于党务报告之决议案[Z].中央党务公报第4卷第23期，1942年12月.

作者系广东韶关学院思想政治理论教学部教师

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