改革开放以来我国应对海洋灾害的体制变迁

张 瞳

（中国海洋大学社会科学部 青岛市 266003 ）

我国是一个海洋灾害频发的国家，由于我国海岸线绵长，沿海人口众多，社会经济发展迅速，因此重大海洋灾害每年都会给我国带来大量的人员和财产损失。《2013年中国海洋灾害公报》中指出：“2013年，我国海洋灾害以风暴潮、海浪、海冰和赤潮灾害为主，绿潮、海岸侵蚀、海水入侵与土壤盐渍化、咸潮入侵等灾害也均有不同程度发生。各类海洋灾害造成直接经济损失163.48 亿元，死亡（含失踪）121 人。”[1]

为了应对频发的海洋灾害，新中国建国初期，我国就建立了以中央政府统揽一切应灾的工作为特点的应对海洋灾害的体制。这种体制在一定的历史时期、经济条件下发挥了巨大的作用，但是随着经济的不断发展，特别是改革开放以来，随着极“左”的错误思想被纠正，我国的应灾体制不断变化，越来越呈现出“集权”与“分权”相结合，政府力量与非政府力量相互协调、共同应灾的特点。

1 改革开放以来，我国应对海洋灾害的政府体制变迁

1.1 逐步建立中央政府领导下的灾害分级管理体制

我国改革开放以前的应灾体制是中央政府统揽一切具体工作，虽然有利于权力的集中统一，在特殊的历史时期起到了积极的作用，但却使得应灾工作中的一些具体政策缺乏规范性，不利于发挥地方政府的主动性和积极性，不利于应灾工作的灵活开展，还给中央政府背上了沉重的财政包袱。

改革开放后，我国逐渐改变了过去中央政府统揽一切工作的应灾体制。1983年开始，民政部与财政部开始在全国推行救灾经费包干制度，首批是在甘肃、宁夏、西藏、新疆、青海、贵州6省（自治区）进行试点，随后推广到全国，救灾经费包干制度就是指中央直接把救灾款项包给省（区），由省（区）直接掌握和安排。

救灾经费包干制度在一定程度上调动了地方政府救灾的积极性，但是中央政府统揽一切的应灾制度并没有得到根本改革，随着改革开放的不断深化，原有的应灾体制已经逐渐不能适应社会经济的迅速发展。1996年，国家民政部召开全国民政厅（局）长会议，强调要深化救灾工作的分级管理体制改革。伴随着应灾体制的改革，在应灾工作中，逐渐形成了“中央政府统揽全局，总体指挥，地方各级政府统一领导，各有关职能部门分工负责”的新体制。中央政府的职能由处理一切具体工作变为主要负责研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，推进减灾国际交流与合作，组织、协调全国抗灾救灾工作，负责灾害管理的协调和组织工作[2]。而具体的应灾工作，则主要由地方政府统一领导，各职能部门分工负责。

以2008年的青岛浒苔灾害为例，2008年，青岛附近海域爆发大规模浒苔灾害，在青岛市政府的统一领导下，包括海洋、渔业、海事、气象、环保、科技等部门在内的多个部门共同开展对浒苔的打捞、堵截、检测、研究等工作，同时，交通、新闻宣传等部门也参与进来，负责调剂运力、舆论引导等工作，各部门通力合作，最终完成了浒苔的清理工作，保证了2008年奥帆赛的顺利进行。这次的浒苔灾害应对工作，就充分体现了具体应灾工作由地方政府主导、各职能部门分工负责这一特点。

1.2 重视减灾工作

“减灾”的概念主要出现在1989年“中国国际减灾十年委员会”成立以后。主要包括两个方面的含义，第一是减少自然灾害，第二是减轻自然灾害带来的损害[3]。“中国国际减灾十年委员会”成立后又经历过两次改名，2005年，“中国国际减灾十年委员会”更名为“国家减灾委员会”，国家减灾委员会是在国务院领导下的部级议事协调机构，负责研究制定国家减灾工作方针、政策和规划，综合协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，推进减灾国际交流与合作[4]。同时，经国务院同意，国家减灾委员会还成立了国家减灾委国家委员会。

“国家减灾委员会”等机构的设立，为更有效地应对海洋灾害，减少海洋灾害所带来的损失奠定了基础。

减灾工作既包括建设堤坝等防灾设施的工程性建设也包括建立灾害预警机制等的非工程性建设。在工程性建设方面，改革开放以来，各沿海省、自治区、直辖市都斥巨资修建或重建海堤，比如天津市筹集资金将已经存在百余年的、保护各个特定目标的、分散的防潮海挡连接成一个总长350 km 的整体防潮海堤，把天津市海岸防御风暴潮的能力提高到能防御25年到50年一遇的风暴潮位的标准。建成后的海堤不但防御了若干次严重的温带风暴潮，而且成功地防御了1997年第11 号特大台风风暴潮对天津地区的袭击。[5]在非工程性建设方面，我国海洋环境预报工作自20 世纪60年代开始起步，1965年我国组建国家海洋环境预报中心，1966年，该中心开始发布我国海区天气预报。进入80年代后，我国在风暴潮、赤潮、灾害性海浪、海冰等主要海洋灾害的监视、监测、调查研究、分析预报及警报技术系统的建设方面都做了许多工作，并建立了“一个网络三个系统（海洋监测监视网络、海洋管理系统、海洋资料服务系统和海洋环境预报系统）”[6]。

1.3 加强应对海洋灾害的法制化建设

改革开放后，我国十分重视应对各类自然灾害的法制化建设，法制化建设不断进步，法律体系不断完善。

在防灾减灾方面，我国先后颁布了包括《防震减灾法》、《防洪法》、《气象法》、《安全生产法》在内的30 多部法律法规，其中《气象法》第二十七条规定：“县级以上人民政府应当加强气象灾害监测、预警系统建设，组织有关部门编制气象灾害防御规划，并采取有效措施，提高防御气象灾害的能力。有关组织和个人应当服从人民政府的指挥和安排，做好气象灾害防御工作。”

在灾害救助方面，我国于1999年颁布了《中华人民共和国公益事业捐赠法》，为救灾捐助工作提供了法律基础。2005年，国务院颁布实施了《国家自然灾害救助应急预案》，规定了每当重大自然灾害发生后，灾区政府应在第一时间启动应急响应。在灾害救助方面，相应部门还制定了一些部门规章，如《救灾捐赠管理办法》、《社会捐助管理办法》等。

在突发事件应对方面，国务院于2006年发布并实施了《国家突发公共事件总体应急预案》，明确提出了应对各类突发公共事件的6 条工作原则，是指导应对各类突发公共事件的规范性文件。随后，我国于2007年颁布并实施了《中华人民共和国突发事件应对法》，规范了包括突发自然灾害在内的各类突发事件的应对工作。

2 改革开放以来我国应对海洋灾害体制的社会化改革

2.1 应灾社会力量的发展

非政府组织、企业、各种志愿组织和社区组织共同组成了我国应对海洋灾害体制中的社会力量，非政府组织是其中的主要部分。

改革开放以前，由于受意识形态的影响，我国非政府组织的发展受到抑制。改革开放后，政策的变化催生出了大量的非政府组织，以至于政府管理十分混乱。1988年以后，随着《基金会管理办法》和《社会团体登记管理条例》的相继颁布和实施，使得社会团体和基金会等非政府组织的管理再度正规化。进入90年代以后，经济体制的转轨和政府职能的转变为非政府组织的发展提供了宽广的空间[7]。非政府组织的数量不断增加，这点从民政部2008年发布的《2008年民政事业发展统计公报》中就可看出。（图1）

非政府组织的发展为其参与到应灾工作中提供了组织基础，随着我国应对海洋灾害的体制不断变革，社会力量起到了越来越重要的作用。以青岛市红十字会和台州市减灾委员会为例，青岛市红十字会印发的《青岛市红十字会自然灾害等突发公共事件应急预案（试行）》中就规定：“当青岛市政府启动《青岛市突发公共事件总体应急预案》或中国红十字会总会启动应急预案时，本预案随即启动。”而根据台州市人民政府办公室印发的《台州市自然灾害救助应急预案》可以看出，台州市减灾委员会的组成成员中，就包括市红十字会和市保险行业协会的负责人。

2.2 救灾捐赠社会化

改革开放以来，中国应对海洋灾害体制不断变化的过程同时也是救灾捐赠社会化的过程。1994年，第十次全国民政会议指出：“实践证明，只有依靠群众，动员、组织社会各方面的力量，走社会化道路，民政事业的发展才有广阔的天地”[8]。这次会议为救灾捐赠社会化改革奠定了基础，之后我国救灾捐赠社会化改革不断深化。

（资料来源民政部网站—2008年民政事业发展统计公报）

2000年后，由“政府推动、民间运作、社会参与、各方协作”的救灾捐赠社会化运行机制逐步形成[9]，民间组织开始在救灾捐助工作中发挥越来越重要的作用。2005年9月1日14 时39分，台风“泰利”登陆福建省莆田市。受“泰利”风暴潮影响，福建省、浙江省共损失37.56亿元，死亡4 人[10]。灾害发生之初，中国红十字会总会就果断采取紧急措施，紧急调拨了价值40余万元人民币的救灾物资运往灾区，各受灾省份的红十字会也迅速行动，在第一时间到达灾区，慰问灾民，分发救灾物资。同时，还派出了大批的医疗救援小组，救助伤员，开展灾后防疫工作[11]。

2.3 经常性社会捐助工作的开展

捐助活动是指在政府的指导下，由各类社会组织（包括单位、社团和社区等）组织实施的为贫困群体无偿捐助物品或资金的活动[12]。1995年,江泽民在考察陕、甘两省灾区时提出“要把募捐活动作为一项经常性工作”。至此，“经常性社会捐助”的概念被提出。根据这一理念，1996年，民政部、国务院扶贫开发领导小组发布《关于在大中城市开展经常性捐助活动支援灾区、贫困地区的意见》，对经常性社会捐助工作做了几点具体说明，标志着临时性救灾募捐向经常性社会捐助转变的开始。

随后，2001年，民政部下发了《关于进一步开展经常性社会捐助活动的意见》，进一步规范经常性社会捐助工作。2003年我国已建立经常性社会捐助工作点2 万多个，2002年全国共接收捐款12 亿元人民币，接收衣被2.2 亿件，其他捐赠物资折款1.93 亿元，使2798 万困难群众受益[13]。

2004年以后，民政部相继下发了《关于加快建立完善经常性社会捐助制度的通知》、《关于支持慈善事业发展扎实做好今年“捐助月”工作的通知》等文件，最终，于2006年，根据党中央和国务院的指示，“经常性社会捐助”作为一项制度被确定下来。

3 未来我国应对海洋灾害体制改革的前景展望

3.1 完善应灾法律体系

改革开放以后，我国在应对自然灾害的法制化建设方面取得了很大的成绩，分别在防灾减灾、灾害救助、突发事件应对等方面出台了多部法律，完善了应灾法律体系。

但是，我国专门应对海洋灾害的法律法规还十分欠缺，法律体系不健全，影响了海洋灾害的防灾减灾和灾害救助等工作。在政协十一届全国委员会常委会第十四次会议上，台盟中央就建议：“把提高我国海洋灾害观测预报预警水平、提高海洋灾害提前防御能力纳入立法工作范畴[14]。”因此，在未来我国应对海洋灾害体制改革过程中，应注意制定专门的应对海洋灾害的法律法规和部门规章，以规范我国应对海洋灾害的工作，提高我国的海洋灾害应对能力，减小海洋灾害所带来的损失。

3.2 进一步推进我国应对海洋灾害体制的社会化改革

在改革开放以来的30 多年里，我国在应对海洋灾害方面逐渐改变了过去政府统揽一切工作的局面，越来越多的非政府组织、企业、社会组织等民间力量参与到应对海洋灾害的工作中，增加了应灾工作的灵活性，提高了工作效率，拓宽了工作渠道。

然而，我国目前应对海洋灾害体制的社会化程度依旧不高，政府权力过于集中，社会力量在应对海洋灾害的工作中的作用主要体现在灾害救助方面，而在防灾减灾和灾后恢复阶段的作用不明显，导致了民间所蕴含的应对海洋灾害方面的潜能没有得到完全发挥。

因此，在今后我国应对海洋灾害体制的改革过程中，应重视推进社会化改革，制定更多相应的法律法规和部门规章；更好地发挥政府动员作用，建立政府与民间力量相互协作的应对海洋灾害的体系；激发非政府组织、企业等机构的潜能，使之在防灾减灾、灾后恢复等阶段也发挥应有的作用，以此来更加高效全面地应对海洋灾害。

3.3 提高公民应对海洋灾害的能力

普通公民是海洋灾害发生时最主要的受害者，根据《2013年海洋灾害公报》，2013年受海洋灾害影响的省份（直辖市）有10 个，其中死亡（失踪）人数达到121 人。造成巨大损失的一个很重要的原因是，灾害发生时，大多数人只是被动依靠政府和非政府组织的救援，公民自身的应灾能力不足。

因此，在今后我国应对海洋灾害体制的改革过程中，应重视提高公民自身的应对海洋灾害的能力，加大宣传教育力度，在基层社区中普及应对海洋灾害的相关知识，增强公民应对海洋灾害的理念，以减小海洋灾害发生时的损失，最大限度地保障公民的生命和财产利益。

4 结 语

综上所述，改革开放以来我国应对海洋灾害的体制变迁的特点总结起来就是：中央政府简政放权，社会化趋势逐渐明显，应灾工作规范化、制度化、法制化建设逐步完善。

尽管我国在应对海洋灾害体制的改革中取得了很大的成绩，应灾工作朝着更加高效、全面、公平、灵活的方向发展，但是我国频发的海洋灾害的基本状况还是给我国的应灾工作以不小的挑战，应对海洋灾害体制的改革工作依旧需要不断深入推进，应灾工作任重而道远。

[1] 国家海洋局.2013年海洋灾害公报[EB/OL].http://www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyzhgb/2013nzghyzhgb/201403/t20140314_3090 0.html

[2] 王振耀.中国自然灾害与对策[J].中国减灾，2004，（13）：41-42.

[3] 蒋纪伟.1978年以来中国救灾减灾工作研究[D].北京：中共中央党校，2009.

[4] 佚名.纪念改革开放30年特别专题 减灾救灾30年[J].中国减灾，2008，（6）：4-27.

[5] 于保华,李宜良，姜丽.21 世纪中国城市海洋灾害防御战略研究[J].华南地震.2006，26（1）：67-75.

[6] 莫知.监测和预警，一个都不能少——我国海洋灾害防御格局[J].海洋世界，2009，（6）：26-30.

[7] 翁予谦.非政府组织参与灾害救助研究—以汶川大地震为例[D].上海：上海交通大学，2011.

[8] 民政部法制办公室.《民政工作文件选编》（1994）[M].北京：中国社会出版社1995.

[9] 韩颖.1978年以来中国救灾捐助研究[D].北京：中共中央党校，2011.

[10] 国家海洋局.2005年海洋灾害公报[EB/OL].http://www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyzhgb/2005nzghyzhgb/201212/t20121207_2115 55.html.

[11] 佚名.中海油向中国红十字会捐赠200 万元救助台风灾区.[EB/OL].http://www.jmnews.com.cn/c/2005/09/09/19/c_709152.shtml.

[12] 徐富海.经常性社会捐助工作呼唤新规则[J].中国减灾.2004，（10）：7-8.

[13] 佚名.我国将进一步完善经常性社会捐助制度[EB/OL]..http://news.xinhuanet.com/newscenter/2003-02/18/content_734301.htm.

[14] 佚名.立法提高海洋灾害防御力[EB/OL].http://news.cntv.cn/20110625/108275.shtml.