探索公益性岗位建设的有效途径

英 明 魏淑艳

（作者分别为东北大学文法学院公共管理专业博士研究生，东北大学文法学院公共管理系教授）

公益性岗位的特征

作为一项事关民生的政府行为，公益性岗位政策能否得以顺利推行取决于各级政府对公益性岗位特征的理解。归结起来，公益性岗位的特征主要表现为以下五个方面。

第一，公益性岗位首先凸显民生性。民生性实际上就是对社会公共利益的体现，主要强调公共利益的实现或对公共性的维护，与个人层面的私人利益相区分。这种民生性在公益性岗位建设中的体现主要包括以下两点。其一，公益性岗位政策服务的对象不仅指社会上占大多数的一般群体，还特指确实存在困难的弱势群体，这些群体的利益在各种劣势因素的影响下无法通过市场机制得以满足，只有靠政府或社会提供相关就业机会维持生计。政府公益性岗位政策服务对象的社会性与大众性特点充分体现了其民生性的特点。其二，公益性岗位涉及到的工作内容绝大多数都是有助于社会公共事业发展的内容，在一定程度上具有民生性的特点。

第二，政府必须是公益性岗位的提供主体但不是唯一实体。早在2002年，由党中央与国务院下发的《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》对我国当时的就业形势进行了分析，认为当时民众就业过程中的主要矛盾主要表现为劳动者的就业需求与劳动力总量过大、素质不相适应之间的矛盾。次年由原劳动保障部在《关于开展下岗失业人员再就业统计的通知》中第一次正式对公益性岗位进行了科学界定，并由各省市逐渐实行。可见，公益性岗位最开始就是政府决策的产物，政府是名副其实的提供主体。同时，政府作为公益性岗位的主体还在于以下两方面原因：其一，如果让私人作为公益性岗位的提供主体，则不能体现出便民、利民的公益性特点，还可能照顾不到社会弱势群体的权益而与公益性岗位的初衷相违。其二，由于公益性岗位的性质多为社会公共性，需要稳定的财政投入，而且大多数项目并非直接以获得经济利益为最终目的，这种无利可图的特点也使许多私人不愿涉足。当然，即便如此，也不应使政府成为公益性岗位的唯一提供者，而可以在政府的积极引导下，鼓励与动员广大社会团体与相关机构参与到公益性岗位事业中来。

第三，公益性岗位的设置具有针对性。这种针对性主要体现在针对社会弱势群体，但公益性岗位设置不能简单实行“一刀切”，对于不同的社会群体应该有所差别。比如，对于城镇下岗失业人员、零就业家庭人员、有就业愿望的残疾人应该多注重公益性岗位设置的资金补偿与社会保障。而对于毕业后暂时没找到工作的大学生来说，应该注重公益性岗位设置的时间年限等问题。对于社区内设立的公益性岗位而言，应该更注重岗位设置的互助性特点，有利于参加者通过互助性活动真正满足自身权益。

第四，公益性岗位政策的有效推行具有互动性。这种互动性主要体现在政府与民众双方的相互合作、共同努力。一方面，政府公务人员应该尊重公益性岗位从业人员，不能摆着高高在上的姿态，颐指气使地对待公益性岗位从业人员，或者直接把公益性人员当成雇佣的“小工”用。另一方面，公益性岗位的从业人员对待公益性岗位也不应消极懈怠，过于讲究工作条件，嫌脏怕苦怕累，应该正确并理性地看待公益性岗位的性质，同时珍视获得的再就业机会。

第五，公益性岗位的设置具有相对性。目前各省市出台的相关公益性岗位的政策与办法多有差异，这正是公益性岗位相对性特点的体现，这主要是因为各地区的生活条件、社会状况、文化氛围均有差异，公益性岗位的设置应该考虑到各个地区的现实特点，真正做到政策的推行有的放矢，切合实际。

目前我国公益性岗位建设的成绩与存在的问题

目前我国公益性岗位的建设得到了从国家到各省市地区的重视，公益性岗位建设过程中取得了许多成绩。其一，我国公益性岗位建设一定程度上缓解了我国公民就业问题。在各省市相关部门的努力下，公益性岗位的建设不仅实现了对大量下岗职工的安置，增加了公益性岗位人员的收入，缓解了其家庭面临的困难，为他们的基本生活提供了基本保障，而且给面临就业的新生社会劳动人员提供了就业机会，使其得到暂时的生活保障，为其找到适合自己的工作岗位提供了必要条件。其二，我国公益性岗位建设极大补充了社会公益服务的需求，缓解了因公益性职能人员不足而对社会造成的压力。从我国各省市公益性岗位建设的实际情况来看，不同程度地增加了各地公益服务的种类与范围，满足了社会发展的需求，对各地区的建设都起到了重要的推动作用。其三，我国公益性岗位建设一定程度上维护了地区的社会稳定，为国家各地区各方面事业的平稳发展提供了良好的政治与社会保障。

但从我国公益性岗位目前的发展情况来看，尚存在一些缺陷有待完善。具体而言，主要体现为以下四个方面。

首先，各级政府应增加并规范管理公益性岗位的资金投入。一方面，各级政府对我国公益性岗位的资金投入有待增强。这主要是由于我国长期受到计划经济体制的影响，政府财政投入主要侧重于经济建设，而在一定程度上忽视了社会建设，这便直接导致了政府因过于关注经济增长指标而使支出过于倾向于经济项目，从而降低了对社会建设的投入。从长远发展来看，这种忽视社会建设而单纯追求经济增长的行为存在着极大的发展隐患，久而久之可能会造成经济的停滞与衰退，进而影响到民众的基本生活。另一方面，各级政府对公益性岗位的资金要加强监管。具体而言，一些政府机构对于我国公益性岗位资金缺乏基本的科学规划，造成了公益性岗位基金的挪用、流失与浪费，进而导致本来投入不足的公益性岗位基金不能充分发挥应有作用。

其次，我国公益性岗位培训理念与培训机制落后。许多公益性岗位接收单位往往选择不开展岗前培训，他们认为，公益性岗位的设置具有暂时性，可以让公益性岗位从业者上岗后再慢慢摸索具体工作事宜，这种认识实际上是错误的。一方面，许多公益性岗位虽然在招录时没有对人员所学专业与工作经历有所要求，但仍需要一定技术水平，如果缺乏岗前培训环节，会降低公益性岗位从业人员的工作效率，浪费政府的行政支出，进而会影响到整个部门的高效运转。另一方面，岗前培训的内容也不仅仅包括上岗工作技术与方法，还包括对从业人员的理念教育，具体包括爱岗敬业的品德教育、公民本位服务理念的素质教育等。而其中，公益性岗位建设中的理念教育比起技术方法教育更重要。因此在缺乏岗前培训环节的情况下，公益性岗位的提供者与从业者往往会存在以下两个方面的理念缺陷。第一，公益性岗位的提供者很容易缺乏公民本位理念。公益性岗位的提供者大多属于政府机构的公务人员，很容易将公益性岗位的从业者当成临时人员看待，缺乏与他们之间的沟通与交流，仅仅将其当成临时雇员来使用，甚至让其做一些“跑腿活”或“体力活”，极大地违背了公益性岗位服务于民、以民为本的初衷。第二，公益性岗位的从业者很容易缺乏爱岗敬业、奋发向上的理念，滋生投机取巧、懒惰松懈的毛病，许多公益性岗位从业者由于缺乏基本的服务理念，在工作时敷衍、糊弄，影响了公益性岗位从业者的形象。还有的从业者将公益性岗位当成“铁饭碗”，不再积极进取谋求自己长久发展。

再次，政府独揽公益性岗位的提供权，公益性岗位建设的投入与开发不足。由于政府是公益性岗位建设的主体，因此给许多政府管理者造成了一种错觉，认为政府应该是而且必须是公益性岗位建设的唯一主体，于是本着政府应尽职责不仅独揽公益性岗位的提供权，而且轻易不去考虑其他社会组织与团体对公益性岗位建设的参与。同时，政府还存在着公益性岗位开发不足的问题。一些部门或者设置一些工作条件极差与工资岗位极低的岗位敷衍了事，或者随意提高公益性岗位人员的准入标准，将真正有困难的社会群体拒之门外。

最后，公益性岗位相关的法律与机制还有待完善。由于我国公益性岗位建设时间不长，因此公益性岗位的立法方面还并不健全，相关机制建构也存在缺陷。其中，公益性岗位的招聘、录入、管理、输出等环节均存在许多不完善之处，造成了一系列问题。比如：许多公益性岗位从业者虽然工作散漫、责任心不强，也没人监管，听之任之；许多公益性岗位从业者自从加入公益性岗位以后，就没再退出过，相关部门也没有登记备案，不能实现对公益性岗位“有进有出、能进能退”机制。公益性岗位的奖惩机制不严明，也对公益性岗位从业者的工作积极性造成了消极影响。

推进我国公益性岗位建设的有效途径

积极推进政府公益性岗位建设，加快政府行政体制改革，进而早日实现全面建成小康社会的目标，要以构建服务型政府为根本切入点，把社会民众利益放在首位，将解决社会民生问题作为突破口。具体而言，在服务型政府构建中推进公益性岗位建设的有效途径应从以下四个方面着手：

第一，不断完善公共财政体制，强化政府对公益性岗位建设资金的规划与监管，尽可能在地区可承受的情况下提高公益性岗位人员的待遇。政府通过公益性岗位政策的制定与执行，为广大社会弱势群体提供就业机会，切实解决其基本生计问题。而公益性岗位建设最为首要与关键的问题就是财政保障问题。政府对公益性岗位所作出的公共财政的投入数额直接决定了政府开发公益性岗位的数量与质量，以及从事公益性岗位人员的待遇水平问题。必须确保政府公共财政对社会建设投入的稳步增长，使政府的财政支出真正遵循公民本位原则。具体而言，要采取以下措施：首先，必须加大对公益性岗位的财政投入。各级政府应继续对各地再就业工作给予必要的财政支持，既做到向经济发展薄弱地区倾斜，又要对取得明显工作成绩的地方进行奖励与补助，同时，地方各级政府要积极调整财政支出，安排专项基金对各地公益性岗位事业加强资金投入。其次，必须加强对公益性岗位财政资金投入的科学规划。要根据地区社会经济发展的实际情况决定增减公益性岗位的资金投入，同时根据社会实际需要情况设岗，避免造成政府设置社会不需要的岗位而造成公共财政的浪费。再次，必须加强对公益性岗位的资金监管。确保专款专用，并着重提高公共财政资金的利用效率。政府相关部门要对公益性岗位资金利用情况进行定期监察，并监督公益性岗位工资与社会保险补贴是否及时发放，对出现问题的人与事要做到及时处理。

第二，推进公益性岗位培训制度建设，着重加强公益性岗位建设中的理念教育。成功的岗前培训能够使从业者尽快熟悉本部门的工作情况，有助于他们更加全身心地投入到工作中去。具体而言，对公益性岗位培训制度的完善可以围绕以下两点加以展开。第一，要遵循公民本位的理念，帮助公益性岗位从业人员尽快熟悉相关工作方法和环节，具体可以采取“老带新”的模式，让部门从事此项工作的业务老手在工作实践中“一对一”地帮助公益性岗位从业人员尽快掌握工作所需技能；也可以采用传统的课程培训的方法，但应考虑到从业者年龄与知识储备的差异，尽可能都有所兼顾。第二，要着重加强公益性岗位建设中的相关理念教育。要培养从业人员的吃苦耐劳、不畏脏累、积极奋进的敬业精神，尤其加强对刚刚走上社会、暂时从事公益性岗位的大学生的素质培养，鼓励他们利用好公益性岗位提供的机会积攒社会经验，丰富社会阅历，早日找到适合自己的工作岗位。当然，对于公益性岗位接收单位的公务员也应该加强其自身公民本位理念教育，平等对待公益性岗位的从业人员，做到人格上不歧视、工作上不轻视，对其提供力所能及的帮助。

第三，积极鼓励并引导社会力量参与到公益性岗位建设中来，增强与补充政府作为公益性岗位供给主体的实力。虽然政府是公益性岗位的提供主体，但目前“小政府、大社会”的发展趋势决定了政府不能成为公益性岗位建设的唯一实体，这在客观上给公益性岗位建设提出了新的要求，即应将社会组织与团体的力量充分调动起来，让其在政府的引导下加入到公益性岗位建设中来。具体而言，应着重做好以下三点。第一，支持社会组织在公益性岗位建设中的发展。我国政府应从资源与制度上努力优化社会组织从事公益性岗位事业的外在环境，积极引导社会组织进入社会服务和发展领域。第二，政府应在直接提供公益性岗位的同时，积极尝试向社会组织购买公益性服务。由于社会组织不具有政府复杂的层级结构与其他负担，因此在提供公共服务时具有效率高、内耗小等优势，而且由于“其以提供公益或互益性的公共物品和公共服务为目的，又由于是居民自愿自发形成，因此，往往能深入到民众需求的最前线，为他们提供及时、具体的服务”①。第三，虽然企事业单位更多关注于经济目的较强的领域，但政府也可以通过制定一些优惠政策，鼓励企事业单位设立相关公益性岗位，将其也引入到公益性岗位建设中来，为社会弱势群体提供更多就业机会。然后，政府再通过对成绩较为突出的企业进行合理而必要的表彰，进而激发全社会参与公益性岗位建设的热情。

第四，加快公益性岗位建设相关法律与政策的制定与完善。在公益性岗位建设的各个环节都需要法律与政策的指导与规范，才能保障公益性岗位政策的顺利推行，因此，制定并不断完善相关公益性岗位的法律政策就显示出极为重要的意义。而且还应该通过积极开展培训，不断提高从业者的求职能力，让其感到将来还可以获得更多的收入，才能真正形成良好的社会驱动机制，真正践行公民本位的服务型政府理念。要不断规范对公益性岗位的管理规章。第一，要不断规范公益性岗位招聘与录用的相关规定，确保由专职人员对公益性岗位申报者的真实身份、家庭条件等个人信息的核实，实现择优选用、量才用人，并与从业人员签订正规就业合同，并相应建立从业人员信息库以备查询。第二，用人单位在合同期满后应当根据实际情况与大部分公益性岗位从业人员解除劳动关系，把更多的机会提供给社会上更需要帮助的人员，特殊困难的社会成员可视具体情况而定。第三，还应不断完善公益性岗位从业人员的奖惩制度。定期实施考核与绩效评比，并确立具体考评标准，对于工作认真努力取得一定成绩者的应给予表彰与奖励，对于“钻政策空子”或违反公益性岗位相关规定者给予批评、处罚甚至辞退的处理。

总而言之，公益性岗位建设任重而道远，应在公民本位理念的指引下，建立起政府主导、社会组织团体与个人积极参与的社会联动机制，加以积极推进。如此，才能进一步推进我国公益性岗位的建设，为弱势群体提供更多福利，使人们安居乐业，实现社会和谐稳定。

【注释】

①中国现代国际关系研究院课题组编著：《外国非政府组织概况》，北京：时事出版社，2010年，第34页。