宪法与行政法的关系及其实施路径

苏蒲霞 杨晓娟

（作者分别为长治学院法律与经济系讲师，长治学院思政部副教授）

宪法的实施就是把宪法的文本形式转化为现实的制度①。宪法的实施是一个庞大的系统工程，需要建立有效的施行机制，明确实施的主体、实施的程序、实施的方法等。宪法的实施的方式是多种多样性的：有立法机关和最高行政机关对宪法的实施，有司法机关适用宪法规范来裁判案件的司法实施，还有一些专门机关对宪法的实施。通过研究宪法实施的方法与途径来认识宪法可以更好地发现我国宪法目前存在的问题，对于从根本上解决宪法实施遇到的问题有很好的推动作用。宪法与行政法二者都涉及到了公民权利和行政权力之间关系的调整还有公民权利的保障。②因此，可以探讨通过行政法的实施来促进宪法的实施。

我国宪法实施的现状分析

宪法实施的主体不明确。在我国，违宪的主体包括中央立法机关和地方立法机关、行政机关及国家领导人。从宪法实施的制度上来看，我国宪法权利救济实施的途径和主体多元化，导致宪法实施缺乏统一性。具体来说，我国的宪法在实施的主体上还存在很大的问题：第一，我国的违宪审查权并不专属最高权力机关，国务院、地方权力机关及各级人民政府都享有一定的违宪审查权，从而形成违宪审查“谁都可以管，但实际上谁都不管”的局面。③可见我国目前违宪审查主体是不明确的，现在建立专门的违宪审查机构已经成为各国的共识。第二，我国的最高国家权力机关不适合做宪法权利救济的实施主体。全国人大及其常委会是对宪法进行监督的机构，有权撤销侵犯宪法权威的法律。但是全国人大及其常委会未能承担起对违宪行为进行审查的职能，因为全国人大每年会期太短暂导致在时间上没有保障，不利于对一些专业性和技术性的问题的讨论，导致其在完成宪法权利救济任务时大打折扣。

宪法实施的方法存在缺陷。我国目前对宪法的实施主要集中在对规范性法律文件的审查中，而对规范性法律文件的审查我国主要采用事前审查和事后审查相结合的监督方法。现行宪法第一百一十六条规定：“自治区的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例须报省或自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。”“批准后生效”和“备案”显然是一种事前审查的监督方法。同时，现行宪法第六十七条规定：“全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。”“撤销”显然是一种事后审查的监督方法。

这种实施方法的缺陷在于：第一，备案工作缺乏法定的实施部门。从我国目前的法律法规中找不到具体负责规范性法律文件备案工作部门的规定，导致备案环节无法可依，起不到监督宪法实施的作用。第二，在审查的环节中，目前我国立法缺乏各级人民代表大会和各级政府对规范性法律文件进行主动审查的制度性规定，导致了审查没有监督。即使是在被动审查中，制度设计也存在缺陷，提起审查的主体得不到审查部门的反馈，也没有给予对审查的规范性法律文件进行质询的权利。同时，在实践中，有权提起法律法规审查权的主体对审查的权利没有积极性，只有涉及到这些国家机关的切身利益时才会提出。所以，这种宪法实施的方法在实践中没有真正起到宪法实施的作用。

宪法实施缺乏程序性规定。宪法实施程序实为违宪审查程序，我国目前缺乏规范的违宪审查程序。我国宪法规定了违宪审查的内容，但违宪审查的程序性规定却很少；简单地把监督宪法实施的权力交给全国人大及其常委会，忽视了宪法的具体适应性和违宪审查的具体程序制度的设置问题。全国人大及其常委会作为专门的立法机构只拥有规范的立法程序而没有制定专门的违宪审查程序。我国目前的违宪审查用的仍旧是立法程序，还没有专门对违宪进行审查的程序，审查的过程无法公开；公民只有对违宪审查的建议权，而没有实质性的对违宪进行审查的权利，也没有可操作的具体步骤。所以违宪审查有待进一步进行制度设计。

有关公民宪法权利诉讼④及宪法权利的落实问题。第一，宪法权利的诉讼主要指公民能否以宪法的名义进行起诉，法院能否直接依据宪法进行判决。在我国现有的制度上关于这两个方面是空白的，我国没有对于公民因为宪法权利受到损害提出诉讼的法律规定，这就导致了实践中一部分人出现“宁肯违宪，不可违法”的心态。

第二，我国的法律明文规定了我国的公民有向全国人大常务委员会对于违宪的规范提出审查的权利，也就是说公民有建议权但是对于违宪审查的建议怎样提出和如何进行受理都没有明确的规定，公民的审查建议权也是没有可操作性，公民在建议以后审查机关在处理以后没有进行回应也就正常了。在实践中，提出违宪审查建议的多是一些法学专家，普通公民或无意识、或无途径，从这一意义上讲，违宪审查制度对于普通公民形同虚设。

宪法与行政法的关系论证

行政法的基本价值是按照宪政的理念进行构建的，现代行政法治的重心就是以制约权力和保障权利的关系开展的，实现行政法治的现代化就是要通过宪法和法律的制度设计，合理地分配公共的权力与个人的权利，保障人权，真正地实现公民的权利，达到社会安稳和谐的目的。

宪法是行政法的基础和前提。行政法作为一个独立的法律部门，其产生是以宪法作为基础和前提的。宪法中所规定的国家最根本的政治经济文化制度为行政法的产生、发展指引着方向；而行政法的实施则落实了宪法的基本原则、传播了宪政的基本理念。

宪法中的人权保护精神是行政法的基础价值观。人权是指一个人作为人所享有的基本的权利，也是每个人进行正常的生活的条件。尊重每一个人的权利与自由是宪法重要的价值追求，也是行政法的基础所在。⑤但是由于各种因素的影响，一个社会里无法彻底消除人与人之间存在的客观差别，我们无法要求社会上的每一个人都公平对待身边的每个人，但是我们可以要求政府平等对待每个公民，所以政府的产生是符合民意的，因此国家制定出的宪法应当履行对每个公民进行保护的职责。⑥

行政法是宪法的实施法。我国宪法主要是纲领性的规定，宪法中各项经济文化制度及公民的各项基本权利和义务都有赖于行政程序法、劳动法、教育法及环境保护法等各项法律法规具体落实。行政法是将宪法所确认的基本制度和基本权利予以具体化的主要途径，是国家实现管理社会和保护人权双重目的的重要手段，保障公共利益与提供服务是行政法的价值所在。

再者，虽然宪法中的人权保护是行政法的价值基础，但宪法中关于人权保障的规定想要落实到实际中就必须依靠行政法对公权力的约束。由于行政法与宪法之间是互动性的关系，行政法对于人权进入宪法的反应是最大的。在我国行政法的建立过程中，以行政救济为中心的行政法的理论是行政法的核心内容，另外，行政法通过监督行政机关的行政行为进而达到保护人权的宪法目的，同时行政参与和行政信息的公开也是保护人权的配套行政法律制度。

行政法的发展是推动宪法修改的重要源动力。社会生活瞬息万变，立法者的主观认识往往存在滞后性。立宪如同立法，概莫如此。而且成文宪法的高度原则性、概括性及预测能力的有限性，也都注定了其往往滞后于复杂多变的社会关系。因而行政法在遵循宪法基本原则、精神的前提下，往往会适应社会生活提前做一些制度上的革新，这些革新对宪法的发展有巨大的推动作用。

对权力进行制约是宪法与行政法的共同使命。宪法的重要任务就是通过公权力之间的相互制约来达到对权力的控制，现代国家的公权力一般是由立法权和行政权以及司法权组成的，宪政就是要靠这三种权力之间的互相制约与平衡关系来实现的。但是随着现代国家的发展，在这三种权力中行政权开始不断扩大化，行政权对公民权利的影响也最直接最频繁，所以对于行政权的控制是十分必要的，要通过设置一些制度实现行政权自身运转的制约，这个制度就是行政法律制度。因此行政法的使命正是约束公权力，保护私权利，这也是宪法的控权价值观在行政法领域的具体体现。

宪法实施的最佳路径选择—行政法

宪法实施的主要媒介是行政法。正如上文所述，宪法具有规范性和原则性的特点，所以它无法直接适用，只有通过其他法律才可以得到实施，而它主要借助的媒介之一就是行政法。因为行政法和宪法都是用来制约政府的权力以及对公民的权利进行保护。宪法最外在的意义就是国家的选择权受到法律的制约，而这种意义也是行政法价值的体现，所以行政法的使命就是宪法实施的目的，行政法的实施关乎到宪法的命运。宪法的基本精神和价值隐藏在行政法的实施过程中，所以可以说行政法在实现自我价值的过程中贯彻了宪法，行政法的使命决定了行政法对宪法实施的重要作用。

近年来，我国公民权利意识不断增强，利益纠纷也增加了许多，公民希望可以通过有效的宪法来保护自身的合法权利，这就要求在诉讼过程中将宪法的规范引入到司法的程序中，让它直接成为法院对案件进行裁判的有效法律依据，要求实现宪法中规定的公民权利。但我国没有建立宪法诉讼制度，公民的很多宪法权利得不到落实。如我国宪法第四十四条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度，退休人员的生活受到国家和社会的保障。”但是随着经济体制改革的不断深入，我国部分破产国有企业退休人员的生活堪忧，他们却没有相应的程序来保障自身的宪法权利。所以我们可以考虑将这些宪法权利转化成公民的具体权利，通过行政途径在行政法领域予以落实。

宪法实施的行政法路径。第一，行政诉讼是宪法实施的重要推动力。首先，行政诉讼首开“民告官”的先河，使得我国宪法中赋予公民的“申诉、控告权”得以落实。现在已经有越来越多的公民懂得通过行政诉讼来捍卫自己的宪法权利。其次，行政诉讼法的发展，使得我国宪法规定的其他公民实体性权利得以实现。例如，我国宪法中载明的受教育权、劳动权、休息权、物质帮助权等，依据宪法通过司法程序这些权利根本无法实现，但这些权利通过行政诉讼却可以得到保护。如2001年的四川大学法学院98级应届毕业生蒋韬诉中国人民银行成都分行“身高歧视”案成为中国宪法平等权第一案，2004年“中国乙肝歧视第一案”判决，使更多的乙肝患者得到了平等就业的机会。再如1998年田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案、2001年“青岛考生诉教育部案”、2008年全国首例“政府信息不公开”行政诉讼案等使我国宪法规定的公民的受教育权、知情权等实体性权利落实。

目前我国的行政诉讼制度尚不完善，无法更好地发挥其宪法实施的功能。学界也正从扩大行政诉讼的受案范围、法院对行政诉讼案件的审查范围、以及法院适用法律时的选择适用等方面进行学理研究，以加大行政诉讼监督宪法实施、增强行政法的宪法实施功能。相信，随着我国行政法与行政诉讼法的发展，宪法实施的行政法路径会更广阔、更扎实。

第二，依法行政是依宪执政的具体制度化。宪政理想是执政者重视宪法权威、宪法至上、依宪执政。而宪法不会自动实施，需要通过普通法律来进行。行政法的核心精神要求制约行政权力、依法行政，这正是对宪法的实施，是依宪执政的具体制度化。随着社会主义法治国家建设进程的推进，执政党以“以人为本”的根本理念，维护“国家尊重和保障人权”的宪法原则，将在行政执法中具体落实和体现。

第三，行政法的发展促进了宪法的发展。行政法推动宪法的发展也是行政法实施宪法的重要方式。新中国成立以来，我国历史上出现了一些“良性违宪”事件。说它是良性违宪，是因为从表面上看这些制度违宪了，但实则它推动了社会经济的发展。例如1988年以前，深圳等经济特区突破1982年宪法关于土地不得买卖、出租的规定，决定将土地使用权出租。这样的“良性违宪”在美国宪法史上不乏其例，如林肯总统平叛释奴的法令。作者认为，这种“良性违宪”实则是对宪法精神的贯彻，而主要的施行者是行政机关。

台湾学者城仲模认为，“行政法系具体之公法，亦为宪法之试金石”⑦宪法具有高度权威性和稳定性，不能朝令夕改。而行政法具有灵活性的特点，能主动适用社会生活的需要。实践中，行政法根据宪法精神超越宪法的规定来适应社会的需要。行政法所确立的制度一旦成熟，就会上升为宪法制度。因此，行政法对宪法也起到了补充、完善、推动其发展的作用。

综上所述，宪法是一个国家的根本大法，其生命力在于实施，保障其权威也要靠实施。行政法和宪法的精神实质都是制约政府的权力以及对公民权利进行保护。通过行政法的运行来实施宪法，主要的途径是行政诉讼、依法行政，以及实践中行政法的自身发展。通过行政法的运行，宪法才可以真正的进入人民的现实生活中来保障人民的权利。但行政诉讼毕竟不是宪法诉讼，不能对所有的违宪行为进行审查，也不能对所有的违宪行为进行纠正，我们可以通过行政法来促进宪法违宪审查机制的尽早建立和发展。

【注释】

①蔡定剑：“宪法实施的概念与宪法施行之道”，《中国法学》，2009年第1期。

②孟鸿志，王秀哲：“论宪法与行政法的统一与互动”，《法学论坛》，2011年第7期。

③王克稳：“我国违宪审查制度建立的主要法律障碍”，《现代法学》，2000年4月第2期。

④胡肖华：“从行政诉讼到宪法诉讼—中国法治建设的瓶颈之治”，《中国法学》，2009年第1期。

⑤张泽想：“论行政法的自由意志理念”，《中国法学》，2011年第2期。

⑥李侠：“论我国行政法治中的人权保护问题”，《山东大学学报》（社会科学版），2009年第2期。

⑦城仲模：《行政法之基础理论》，台北：三民书局股份有限公司，1988年，第1页。