江苏企业职工养老保险参保结构研究

◎ 文/陈汝军

江苏企业职工养老保险参保结构研究

◎ 文/陈汝军

近年来，江苏在基本养老保险覆盖面不断扩大的同时，农民工和灵活就业人员参保占比过高、缴费质量相对偏低、参保结构不合理的现象逐步显现。特别是个体灵活就业人员参保占比过高，必须要采取切实措施加以改善，促进江苏企业职工养老保险制度持续协调发展，提高企业职工养老保险政策的实施效果。

养老保险参保结构概况

1.个体灵活就业参保人员增速不断加快

2008-2012年，江苏基本养老保险参保人数分别为1290．90万人、1386．05万人、1503．36万人、1659．61万人和1796．74万人，年平均增长率为8．6%，其中企业参保人数分别为950．08万人、998．50万人、1075．70万人、1199．65万人和1293．39万人，年平均增长率为8．0%。而同期，个体、灵活就业人员参保人数分别为340．82万人、387．55万人、427．66万人、459．96万人和503．35万人，年平均增长率10．2%，高于企业参保人员增长率2．2个百分点。

2.个体灵活就业参保人员比重不断提高

2008-2012年，江苏省个体、灵活就业人员参保人数占总参保人数比重由26．4%上升至28．0%。2012年末，苏北、苏中、苏南个体灵活就业人员参保占比分别达到 46．5%、31．5%、22．3%。全省65个统筹地区中，有20个地区个体灵活就业人员比重超过50%，其中东海县个体灵活就业参保人员比重甚至超过70%。

3.个体灵活就业参保人员年龄结构不合理

在全省30岁以下的参保人员中，个体灵活就业人员仅占6%；30-40岁参保人员中，个体灵活就业人员比例为17%；而40-60岁参保人员中，个体灵活就业人员却占到了53%。数据说明，受年龄和就业技能限制，大龄人员重新实现正规就业困难较多，只能以灵活就业形式参保。由于收入不稳定，这些人员实际缴费年限较短，未来老年收入水平与正常企业职工相比将明显偏低。此外，大部分灵活就业人员将在今后10-20年退休，未来基金支付将面临较大压力。

4.个体灵活就业参保人员缴费金额比重偏低

从2010-2012年的参保数据看，个体灵活就业人员参保人数分别占到了全省总参保人数的28．4%、27．7%和28．0%，但缴费总额仅占全省的16．3%、15．7%、15．6%。可见，个体灵活就业人员参保人数数量的增长并未带来质量的提升。

参保群体结构形成的原因

1.经济结构调整及就业方式的转变

（1）传统就业方式的变化。随着产业结构调整和经济转型升级，股份制、私营、外资企业等非公经济和个体经济组织所占比重日益上升，从业人员数量不断扩大。将非公有制企业职工、灵活就业人员纳入基本养老保险制度，适应了当前经济结构调整及就业方式转变所带来的新变化，促进了劳动力流动，为不同经济结构组织及其从业人员、灵活就业人员等参加养老保险提供了契机，在一定程度上满足了他们的养老保险需求。

（2）新型用工形式的涌现。随着现代服务业迅猛发展，各类用工形式蓬勃兴起，金融代理、物流运输、产品营销、家政服务等新型用工方式不断出现，这些原在社保制度设计之外的人群只能以灵活就业人员身份参保缴费，进入社会保障体系。

（3）城乡一体化的推进。各地在推进城市化进程中，以工促农，以城带乡，围绕促进农民持续增收，实现共同富裕目标，将大量农村失地农民逐步纳入企业职工养老保险体系，使得灵活就业人员比重不断上升。

2.参保扩面政策和养老金连续上调

（1）国家把提高社会保险覆盖面作为保障和改善民生的重要举措。国务院要求以非公有制企业职工、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围，同时还对灵活就业人员制定了较低的缴费比例、统一了养老金计发办法，并通过落实国家有关社会保险补贴政策，帮助就业困难人员参保缴费。

（2）江苏把人人享有社会保障作为推进“两个率先（率先全面建成小康社会，率先基本实现现代化）”的重要内容。国家和省养老保险相关政策直接推动了个体灵活就业人员踊跃参保。

3.片面追求经济增长及少数企业逃避缴费责任

（1）全省开发区企业职工参保率明显偏低。这主要因为部分地区政府仍单纯将追求经济增长作为政府工作目标，对招商引资企业实行差别化对待，成立开发区软环境治理办公室，直接隶属当地党委政府，造成园区企业参保难、执法难。

（2）违规一次性补缴问题比较突出。个别地方政府为应对基金缺口困难或片面追求扩面任务完成率，采取一次性向前违规补缴方式，将不符合政策规定的人群直接纳入基本养老保险范围。

（3）政策差异性设计诱发了部分企业逃避缴费义务。现行的养老保险政策规定，企业职工养老保险缴费比例为28%，其中职工个人承担8%，企业承担20%；而个体、灵活就业人员养老保险缴费比例为20%，全部由个人承担。部分小企业为了节约成本，让职工以灵活就业人员身份参保，规避企业责任，减少应由企业承担的20%比例的保费支出。

采取切实措施优化参保结构

将个体灵活就业人员纳入企业职工基本养老保险制度，一方面维护了职工的养老保险权益，体现了社会公平。另一方面，也拓宽了政府社会保障资金来源渠道，有效防范了基金支付风险。然而，由于个体灵活就业人员岗位不固定，收入不稳定，极易发生断保现象。截至2012年末，江苏省基本养老保险中断缴费人数为126．51万人，其中，个体灵活人员中断缴费比例明显偏高。中断缴费人数的大幅上升，直接导致江苏省参保缴费率的下降。

此外，个体灵活就业人员缴费比例、缴费基数偏低，缴费年限一般较短，如果一个地区个体灵活就业人员参保比例过高，必将加大基金的长期支付压力，对制度长远发展带来不利影响。同时，这一群体占比的上升，必然拉低养老金平均水平，直接影响退休人员晚年的生活质量。

因此，必须进一步加快转变养老保险事业发展方式，从单纯依靠参保人员数量增长向数量、质量协调并重的发展转变，不断优化参保结构，实现养老保险事业的持续协调发展。

1.加快转变社保事业发展观念，实现社会保险对收入分配的正向调节

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（1）切实改变GDP增长是硬任务，社会事业发展是软任务的传统理念，充分发挥社会保障二次分配作用，使得社会保险成为居民增收的重要渠道。

（2）深入推进开发区企业参保工作，着力解决开发区内劳动者老有所养的切身利益问题。

（3）培育社会诚信风气，特别要营造企业内部劳资之间良好的诚信氛围，构建和谐劳动关系，切实维护职工的合法社会保险权益。

（4）充分发挥社会保险在提高居民收入中的重要作用，按照二次分配更加注重公平的原则，努力将社会财富这个“蛋糕”分好，实现政府、企业、劳动者的合作共赢。

2.深入实施积极的就业政策，充分发挥就业对社会保障的促进作用

（1）把促进就业与扩大社会保险覆盖面相结合，围绕居民收入倍增计划，扩大就业规模，优化就业结构，提高就业质量，不断提升参保人员缴费能力。

（2）进一步加强职业技能培训、强化就业失业调控、健全人力资源市场、优化就业公共服务，帮扶重点人群实现就业，努力实现城镇居民充分就业，为营造良好的参保缴费环境创造有利条件。

（3）要加大对弱势群体实行特殊的就业和社保扶持政策，采取切实可行的优惠政策和措施，要进一步完善现行社会保险补贴办法，扩大享受社保补贴的范围，加大社保补贴力度，鼓励断保人员续保，保障全体人民共享改革发展成果。

3.进一步完善养老保险制度设计，充分发挥政策的杠杆作用

（1）按照《社会保险法》的要求，对江苏省灵活就业等群体参加企业职工养老保险的相关政策作出调整。江苏省的原有政策对个体工商户没有区分有雇工和无雇工的情形，对灵活就业人员参加企业职工养老保险做出强制性规定。因此，要尽快调整省级层面的政策，便于《社会保险法》在江苏的贯彻。

（2）尽快解决目前养老保险缴费比例不一致所引发的矛盾。国家为减轻灵活就业人员缴费负担，采取了与企业职工不同的缴费比例，然而由于这部分群体其缴费资金全部来源于个人，负担成本明显高于城镇正规就业人员，政策实际上是提高了灵活就业人员的缴费门槛。同时，由于存在两种比例，诱发了部分企业规避缴费责任的行为，造成养老保险基金流失。

（3）研究解决因养老保险缴费基数与社会平均工资统计口径挂钩，造成缴费基数上升过快的矛盾，切实减轻参保人员缴费负担。当前，养老保险缴费基数是根据统计部门公布的全省社会平均工资来确定的，由于统计口径差异及地区经济发展的不平衡性，各地普遍反应基数过高、增速过快。特别是苏北经济基础欠发达地区，职工收入普遍偏低，仅养老保险一项的月缴费就达到400元左右，缴费压力很大。

（4）提高最低缴费年限。中国人民大学公共管理学院李珍教授建议由现在的15年调整至25-30年。她认为，如果缴费基数为社平工资的100%，最低缴费年限提高到30年，那么仅基础养老金就可以达到社会平均工资的30%，这样就能提高养老金的替代率。世界各国除美国的最低缴费年限较短外，很多国家的规定都很长，例如法国规定公务员的最低缴费年限为37．5年，私人部门的雇员为40年。

（5）加快城乡居民社会养老保险和企业职工养老保险制度的衔接。目前，国家层面的制度衔接办法已经出台，主要内容有：参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险人员，达到城镇职工养老保险法定退休年龄后，城镇职工养老保险缴费年限满15年的，可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，按照城镇职工养老保险办法计发待遇；城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。这样，适应了市场经济条件下参保人身份在居民和职工之间转换的实际，打通了制度之间的通道，确保参保人的权益不受损失。

4.改进管理方式，提升服务水平

（1）要转变养老保险扩面征缴过程中过分重数量的观念，调整扩面责任管理的办法，不断提高参保缴费质量，实现参保结构相对平衡。相对传统就业方式而言，个体灵活就业是一种非正规、不充分就业，中断缴费比重较大，难以持续缴费。因此，解决好他们的续保问题十分必要。要将断保人员续保工作作为企业养老保险扩面征缴的核心指标，形成从重 “扩数量”向 “提质量”转变的政策导向。

（2）要逐步淡化指标考核，强化预算约束。养老保险工作要从指标管理向预算管理转变，严格基金预算和决算编制流程，建立健全预算管理工作目标考核机制，实现预算工作的规范化、科学化、精细化。

（3）要提高政策的执行力，切实纠正违规一次性补缴行为，防止基金流失。防止部分地方政府为归避自身责任，借解决本地区“民生”问题，简单化地将应由社会福利、社会救济等其它渠道帮扶的社会群体直接纳入企业职工基本养老保险范围，加大基本养老保险基金支付风险。

（4）要建立健全养老保险精算管理体系，为决策提供科学依据。通过建立参保结构、基金平衡、待遇支付等各类数据模型，科学预测未来基金状况，实现参保群体自身的基金收支相对平衡，确保社会保险制度实现全面、协调、可持续发展。

（作者单位：南京大学政府管理学院）

编辑：刘钊