对领导干部实行自然资源资产离任审计的思考

◎ 文/彭巨水

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。”此举一方面拓展了领导干部离任审计的内容，使审计工作在促进生态文明建设中有了更为具体的抓手；另一方面，通过自然资源资产离任审计，给地方官员戴上环境“紧箍咒”，也可以促进领导干部对环境保护尽职尽责，使自然资源的开发利用更加注重经济效益、社会效益和生态效益相统一。

然而，在积极评价领导干部自然资源资产离任审计在强化各级领导干部对生态环境的责任、推动生态文明建设方面发挥重要作用的同时，我们不得不深入思考，作为一项开创性的举措，开展这项审计工作的基础条件是否具备，还需要做好哪些方面的工作。

领导干部自然资源资产离任审计的五个难点

1.自然资源的价值量化评估问题

自然资源资产负债表是领导干部自然资源资产离任审计的基础和依据。只有编制可量化的地方自然资源资产负债表，才能够根据资产负债表的变化情况，评估领导干部任期内的相关履职是否到位。一个地区的自然资源包括土地、森林、矿产、水、大气等多个方面，这些资源有的潜藏在地下，还未勘探明确；有的流动性强，价值不稳定；有的外部性明显，无法估量成本价值；有的缺乏市场交易价格，难以估量核算。在这种情况下，由于缺乏统一、标准的成本、价值核算体系，难以对相关资源开展数量化的价值评估。此外，在现有的会计核算体系中，自然资源及环境损耗是一种外部成本，诸如没有企业或社会组织将水、空气污染成本计入其内部经济成本，一些矿产资源的低价格甚至无成本获取，无法反映出其实际价值，使得一些企业或组织的会计核算中未能完整反映其经济活动的价值和效益，更未意识到开展绿色会计核算的必要性。价值评估在短期内无法实现，表明编制自然资源资产负债表的基础条件还不具备，也决定了开展这项工作目前还只能初步探索，无法大规模、制度化、常态化地推进。

2.评价领导干部承担相应责任的依据

自然资源资产负债表的编制有助于全面揭示政府对各项资源的占有使用情况及负担能力，并明确相应的权利和责任主体，能够反映出一个时期、一定区域的自然资源资产变化情况。然而，如何通过分析资产负债表存量基础上增量和消耗量的变化，判断地方自然资源资产是否消耗超出极限，资产总量增加的原因到底是什么，这就涉及到具体以一种什么标准来衡量领导干部应该承担的自然资源资产保护、利用责任，需要有较为明确的界线，也可以称之为红线。目前，我国尚未严格按照主体功能区定位，划定生态保护红线，建立国土空间开发保护制度，这也使得开展自然资源离任审计失去了评估绩效的标准和依据。根据资产负债表变动不同情况，确定领导干部应该承担的责任，这是评估领导干部责任的关键。

3.审计成果的利用及责任的追究

问责体系的缺失，是造成我国环境破坏问题的关键因素。对领导干部实行自然资源资产离任审计，有助于强化各级领导者对生态文明建设的责任。2013年年底中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（以下简称《通知》），就改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作提出了要求，突出强调完善政绩考核评价指标，将生态文明建设作为考核评价的重要内容，强化资源消耗、环境保护等约束性指标考核。然而，真正要将《通知》中“造成资源严重浪费的，造成生态严重破坏的……要记录在案，视情节轻重，给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要追究责任”等要求落到实处，关键还是要看各级组织部门根据《通知》精神设计的考核方案和权重，以及问责、追责的力度。如果领导干部在自然资源资产相关领域承担的责任在考核中占比过低，越过红线后未能受到严厉惩罚和终身追责，那么开展这项审计工作的意义将大打折扣。

4.明确自然资源资产离任审计的对象和主体

（1）开展领导干部自然资源资产离任审计中的“领导干部”如何界定，审计的对象是地方各级政府主要负责人，还是政府相关部门（如国土资源、环保、水利等部门）的主要负责人。“领导干部”的范围确定了，审计的对象明确了，责任追究的对象也才能明确，才能便于此项工作的开展。

（2）开展领导干部自然资源资产离任审计的主体是谁？是审计部门，还是组织、审计、环保、国土等部门的联合审计组。目前，审计部门开展的领导干部经济责任审计，更多是从经济决策的制定、宏观经济政策的执行等方面开展，而自然资源资产离任审计的范畴必然超出经济范围，还包括更为专业的环境保护、地质修复、矿产开采等方面，这就需要多个专业部门的联合，这一点必须要在开展此项审计前明确。

5.“自然资源资产”评价环境保护责任的局限性

自然资源资产并没有涵盖整个生态环境的全部内容。从领导干部承担的自然资源资产方面的责任出发，评估和考核领导干部在生态环境保护、自然资源有效利用等方面是否尽职尽责，具有明显的局限性。

（1）自然资源资产主要包括土地、森林、矿产、水、大气等领域，只是“局部的”环境资产，其状态好坏并不能反映全部的环境质量状况。

（2）在整个与生态环境保护有关的干部考核标准中，自然资源资产的权重大小，这显然是一个需要研究的问题。对此，如果仅仅以自然资源资产负债为考核内容，后续的离任审计和生态环境损害责任终身追究的范围过小，无法准确考核和合理追踪问责。

开展领导干部自然资源资产离任审计的原则

1.范围合理、便于推进

由于自然资源资产范围太广，登记、量化、评估和入账等存在诸多问题。为了便于工作的开展，首先应从林业、土地、矿产等单个领域入手，根据国家主体功能区的划分，建立能反映上述自然资源领域基本风貌的核算体系，编制重点资源的资产负债表。对于确实难以货币量化的资源，采用报表附注的方式，在自然资源资产负债表的附注中填列其实物变化情况。此外，从审计对象而言，应该选择对地区或全国有重要影响的自然资源资产领域负责人开展离任审计，确保这些自然资源资产得到合理开发利用和有效保护。

2.指标简明、利于问责

对于领导干部在相关自然资源资产保护、开发及利用中的权力及责任，根据已有生态环境保护方面的考核指标，结合实际情况划定红线，制定能反映生态保护、环境改善及资产存量、增量变化的奖惩考核指标。由于环境问题的长期性、隐蔽性、滞后性、复杂性，探索可行的追责机制是解决地方领导干部片面追求GDP，未能树立绿色科学政绩观的关键。从重点指标入手，将其量化考核纳入到领导干部的履职档案中，既可以形成长效追责机制，又可以震慑当前的短期行为。

3.循序渐进、顶层设计

推进领导干部自然资源资产离任审计，是一项系统工程，涉及面广，情况复杂，国内外没有成熟可借鉴的经验，需要各地方政府根据实际情况，不断探索、积累经验，逐步全面推开。同时，国家要有统一部署，加强顶层设计，相关部门应通力配合，具体措施如下：对自然资源资产进行统一确权登记，建立健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。精准划定林地、河湖水系、湿地、国家公园、自然保护区、大气、水环境等生态保护红线，严格保护自然生态空间。探索制定可行的自然资源资产统计、量化、评估、入账标准。制定完善的基于自然资源资产的领导干部生态环境保护绩效考核办法。探索建立自然资源资产离任审计联席会议制度，审计组成员由组织、审计、环保、国土资源等部门人员共同组成。