官员财产公示：从“阵地战”到“持久战”

纪小丽

党的十八大之后，中央重申了反腐的迫切性，各地也都加大了反腐的力度。官员财产公示是国际上通行的反腐利器，也成为近年来国内呼声很高的改革举措。然而，任何一项制度都不是简单的拿来主义，而需要切合实际的具体实施方案。目前我国的官员财产公示出现了“零投诉零异议”的情况，这是试点不成功的表现。为什么推行官员财产公示制度迫在眉睫？如何将这种制度由“阵地战”推广到全国范围内的“持久战”，都是值得我们深思熟虑的问题。

官员财产公示制度的必要性与现实意义

成就贪官污吏“劣绩”的原因，固然是多方面的，譬如制度的缺陷、监督的缺位、管理的乏力等等，但是，官员个人财产暗箱隐匿“不见阳光”，是一个相当重要的原因。

财产申报制度是一种根据国家有关法律规定，要求特定人群对其财产和收入情况进行如实申报的制度。这一被称为“阳光法案”的制度起源于1883年英国的《净化选举、防止腐败法》。官员向社会公开个人财产状况，是世界大多数国家成功实行的政治制度，实践证明它是一项行之有效的预防和遏制腐败的措施。从财产申报制度产生之日起，它对反腐倡廉，树立政府和公务人员的良好形象起到了积极的作用。

多年来，我国许多有识之士一直通过各种渠道呼吁建立官员个人财产申报公开制度，这里面包括各级人大代表、政协委员通过参政议政的方式反映，更多的是常见于众多媒体的相关文章。然而，令人遗憾的是，这样一条好的反腐经验，却在很长一段时期内难于施行。多个有关方面曾明确表态：“官员财产申报，牵涉面很广，操作起来比较复杂，不是短期内就能办到的。”我们整天为不得反腐良策而焦躁，现在面对良策理应采取“拿来”为我所用的措施。

阻碍建立官员财产申报公开制度最具代表性的言论，要数“侵犯官员隐私权”。一直以来，舆论界就有“官员无隐私”的说法。我们国家之所以腐败层出不穷，而得不到有效的遏制，主要是因为对官员监督不力。把官员的家庭财产、婚姻、有无情人、直系亲属就业及资产状况等核实并公布于众，是一种有力有效的监督。在笔者看来，隐私权和知情权的平衡问题固然是官员财产申报制度必然面临的核心问题，但这个问题其实是申报制度被设立和认可之前所应当讨论的话题。当社会已经就官员财产申报制度达成几近一致的赞同性意见时，有关隐私权和知情权矛盾的讨论就应当宣告结束。从这个意义上讲，隐私权的问题已不再应该成为我国官员财产申报、公开制度建立的障碍。

官员财产申报制度对于防范官员隐瞒实情、欺骗公众等损害民众利益的行为应该说具有一定的积极意义，至少是对“官员无隐私”认识深化的表现，官员财产状况对公众公布，能在很大程度上满足公众的知情权，并且能在一定程度上发挥出官员隐私具有公共意义的作用。官员的财产状况、婚姻状况、家庭成员从业状况依照一定的方式向社会公开，从而使得权力寻租的灰色空间减少。

官员财产申报现状及阻力

2010年5月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，规定县处级副职以上（含县处级副职）的领导干部、大中型国企领导每年须上报个人财产及婚姻变化、配偶子女移民状况等。此次新规定，在申报内容上首次提及有价证券、股票、基金等经济投资情况，房产投资情况一年一报；删除了“组织对报告保密”条款，领导干部虚报瞒报可免职。

官员财产公示现状。官员财产公开申报制度规定的内容：申报主体：科级以上官员；申报期间：建议自任职日起到退休，包括期间财产流转；申报范围：个人财产、直系亲属财产；公开方式：完全公开，网上公布可供民众查询质疑；主管机构：专设机构，留取自由网民空缺，网民不固定，投票决定；外在监督机制：社会举报监督；给予豁免期：不宜长，三个月足矣；各级联动机制：特别是金融机构、不动产管理机构应积极配合；责任条款：对申报不实者、主管人员违规者、举报不实者等违反者严惩不贷。

我国的官员财产公开申报制度的第一个试点就在新疆阿勒泰，浙江慈溪也有，但是动静不大。从阿勒泰的试点效果来看，作用是有的，如地区纪检委共收到申报对象上缴款物价值76万余元，其中单笔数额最大上缴款10万余元，单笔财物价值最大的为26万元；但是为人诟病和担忧的地方也不少，如官员财产秘密申报内容、礼金“零”申报、如何检验官员对财产申报真实性等等。据调查显示，5个官员财产公示试点地区中，浙江慈溪、宁夏银川和宁夏青铜峡都是“零投诉零异议”，湖南浏阳谢绝采访，新疆阿勒泰试点停滞。青铜峡市发言人称，没有接到群众举报说明试点“效果很好”。中央党校教授林喆则表示反对，称这是公示方法有问题的表现。“零投诉零异议”从某种意义上讲也许是实情，因为目前官员财产公示不是选择性公布就是对内公布，这种做法使得广大人民群众难以察觉到丝毫问题，更谈不上“投诉”和“异议”了。面对这一形式上的结果，试点地区政府部门却认为“效果很好”，官员财产公示试点的不成功实在令人痛心。

第一，财产公示范围模糊。财产申报的范围起初就划定在政机关县（处）级以上领导干部，这样做最大的缺点就是给了科级以下干部隐瞒个人财产实际情况有了可趁之机，比如这两年来出现的孙锋、李丙春和郝鹏俊等科级领导干部，由于他们不必主动申报财产，利用这一防腐监管的疏漏，最终铤而走险，挪用公款，贪污受贿。而且相关文件对财产公示的范围并没有提及干部家属及其子女的收入，这就为领导干部转移和隐匿个人财产和收入提供了可能性。

第二，财产公示的透明度不高。在一些财产公示的试点城市，官员申报的财产、房产及个人收入、存款情况基本不对外公布，只有受理申请的为数不多几人掌握，只是成为应对上级检查的“一张纸”。而且官员财产申报的真实性无人问津，这就使财产公示制度形同虚设。

第三，官员财产公示流于形式，缺乏问责机制保障。我国目前在政府官员财产申报及公示制度的立法方面仅仅停留在政策层面。随着科技的不断进步和网络的发达，想要摸清相关问题官员的收入、存款、房产等问题其实并不难，只要到银行查存款，结果立刻就会显现。正是由于官员填报财产时缺乏核实和监督机制，只要他填写了“房产一套，月收入几千元”之后，就无人追查其申报内容的真实性了。因此，要建立官员财产申报相关制度保障，对于瞒报、伪报、漏报的官员一经核实应承担相应的责任和后果，不能只流于形式，要具备法律的约束力和威慑力。

第四，处罚力度不够。世界其他许多国家将官员财产申报制度作为反腐的利器，对于净化社会风气、促进政府廉政建设起到了十分重要的作用和意义。比如说美国的财产申报制度，是以1978年的《政府道德法》为法律框架，对立法、行政、司法三大部门在职人员实施，因财产申报而落马的大小官员不在少数。而目前在我国，由于财产申报相关问题而受到处理的官员则为数不多。

官员财产申报制度面临重重阻力的原因分析。主观方面的原因：首先，延续几千年的封建思想束缚，根深蒂固的“官本位”思想观念影响。从董仲舒首倡尊儒开始，兴办太学，培养了中国一代又一代以儒家思想为信仰的文官集团，他们从小熟读儒家经书，讲忠，讲孝，讲仁义，有一整套儒家价值系统，提倡官员应当“重义轻利”、“克已复札”、“去私行公”，官员应该修身养性，克制自己的私欲，多从百姓利益出发，多采取惠民政策，为百姓谋福祉，“民可使由之，不可使知之”。长期以来，在这些思想的影响和束缚下，官员缺乏主动要求被监督的思想意识，人民缺乏主动维权意识，对应该享有的监督权表现淡漠。也就是说，官员财产申报制度的顺利试点以及推广受到几千年来根深蒂固的“官本位”思想的禁锢。

其次，尽管社会大众对于官员申报财产制度的及早推广给予了殷切的希望，国外的反腐成功经验及当代社会发展的需要，都亟待该项制度和政策的出台，但是从财产申报制度的被执行者的角度来看，由于涉及官员的个人利益，因此相关制度和政策在执行上缺乏认同感，尤其是具备政策制定权力的领导干部对该制度及政策存在抵触心理。“调查显示，在阿勒泰和新疆其他一些地区的干部中，反对财产申报者占七成，无所谓者占两成，支持者占一成；另外一项针对官员的调查结果显示，反对财产申报者竟达到97%。”①当然官员财产申报制度的出台受到抵制，除了官员自身利益有可能受到损害这个原因之外，也有一些其他的原因。比如说，宪法赋予每位公民隐私权及保护私有财产的权利，因此官员的个人财产隐私同样在法律保护的范围之内。而且自古以来我国就有“财不外漏”的传统意识，将个人的财产公之于众，有可能因此给官员的生活及家人的生命财产安全带来一定的影响，这也成为政策出台的精神障碍之一。

客观方面的原因：首先，我国在官员财产申报制度上，缺乏正式的法律条文和相关的法律法规相配套，现有的相关官员财产申报在规定性质上多属于政策性文件，不具备法律的约束力和强制性。短时间内想要将官员财产申报制度上升到法律高度还有一定的困难，需要进一步完善法律法规，使执行工作有权威的保证，还要其他各方面不断地磨合与努力。

其次，财产申报的主体及所申报的财产范围、家庭成员的范围如何界定，目前国内并无定论。就目前一些试点的城市及其出台的相关性政策性文件来看，由于各地实际情况不一样，所以涉及到的财产申报主体及申报范围并不一致，想要将此制度统一推广到全国，缺乏统一的标准，存在一定的难度。目前，我国公务员系统庞杂，民众想要通过官员财产申报制度了解官员及其财产状况无可厚非，但怎么样界定官员家庭成员的范围是一个问题。

再次，官员财产申报之后如何核实真假是个难点。财产申报的受理机构是各自单位的组织人事部门、纪检、监察机构报告，同时报上级人事部门、纪检、监察机构备案。也就是说，一个本该受到监督的领导者，却同时又是监督他的同单位组织人事部门、同级纪检、监察机构的顶头上司，其监督的有效性可想而知。由于相关法律制度的不完善及部分官员道德、诚信意识匮乏，在我国想要通过海外开户转移财产是很容易的，这实际上也就增加了官员财产申报制度有效实施的难度。

最后，由于目前缺乏制度和法律上的配套措施，对违反财产申报规定的责任不明确，处罚力度也不够，因此导致财产申报制度的作用不明显。现行《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》中只提出对于官员不申报或者不如实申报财产及收入的，要勒令其改正，并限期报告，并视情节轻重给予批评教育或党纪政纪处分，即使情节严重也不会涉及刑事责任。在目前试点的新疆、浙江等地区的官员财产申报实践过程中，也不曾出现官员因财产申报的不及时、伪报、瞒报而受到处分或者被免职的情况，如此一来，容易使官员产生侥幸心理。

官员财产公示制度要将“阵地战”转为“持久战”

高度重视新提拔官员和新录用公务员的财产公开。一方面，拟从官员房产公开入手逐步推行官员财产公开。最近，网络上频频出现“XX房姐”、“XX房叔”等名词，经相关部门调查核实，他们所持有的几处甚至十几处房产，与他们的职务和正常工资收入不相符，露出了贪污腐败的尾巴。这些例子充分说明官员房产信息已经成为其财产信息的主要内容，因此官员申报房产及房产公开制度势在必行，而且将是官员财产申报及公开的一个切入点。而从技术和实际操作上来看这并不难，比起其他各种隐性收入，房产信息的价值比较高，因为全国已经基本实现联网的房产信息实名登记制度，所以想要查清某位官员及其家属名下的房产信息，从技术手段来说并没有难度。

另一方面，拟从新提拔官员和新录用公务员逐步推行官员财产公开。建议先从新提拔领导干部和新录用公务员做起，把公布家庭财产及子女财产情况，作为提拔领导干部是否合格的条件之一，作为新录用公务员的必备条件之一。新提拔的领导干部和新录用的公务员，按期对家庭财产、子女工作及财产情况进行公示，为全国各地官员带了好头，树立了楷模，从正面是一次积极的鼓动，对自己也是一次阳光洗刷，为全面实现领导干部家庭财产公示铺开了顺利的道路，最终推动官员财产公开制度全面开花结果。

尽快启动官员财产公开立法工作。作为人民公仆，向人民报告或公开个人财产状况，这是现代官员的基本职业道德。有关“官员财产公示”的法律，欧美等许多发达国家几十年前都已经先后立法。同为亚洲国家，日本、韩国早已立法，连越南也已于2007年从立法部门开始实行财产申报和公示制度。以“立法”来解决当前官员财产申报中的问题，的确是一条切实可行的道路。我国现行关于财产申报的规定，在性质上都属于政策性文件，而非法律规范性文件。这就影响了公众对该制度的知晓程度和监督程度，也缺乏相应的法律权威性。党和国家应该痛下决心，果断出击，尽快推动官员财产公示制度进入立法程序，早日出台一部中国版本的防腐倡廉的《官员财产申报法》阳光透明法案。

多渠道、多层次开拓群众监督的途径和方式，保护和奖励合理举报者。在网络盛行的当下，网络在反腐工作中发挥了前所未有、无可替代的作用。公民力量是官员财产公开的主心骨。要提高群众监督的积极性，要充分运用已有的制度监督形式，在宪法和法律的范围内进行监督，积极探索公民监督的新形式。目前，在众多公民参与的形式中，最有效的是网络公民监督，网络监督成本低、速度快、效率高、操作性强，比如某个官员孩子在国外学习，每年的学费多少，官员的工资多少，把学费和工资进行比对，不合理的收入就会被迅速曝光，腐败问题因此立马现形，以网络公民参与倒逼官员财产公开是极为有效的措施。对于举报贪官不为人知财产的公民除了保护之外，还要按照举报财产额度给予举报者一定比例的奖励。

【注释】

①李占乐：“我国官员财产申报制度实施的阻碍因素及解决对策”，《理论月刊》，2012年第2期。