城镇化进程中生态治理困境之破解

高启达 毕于建

当前我国城镇化已进入快速发展阶段，城镇化水平已达52%，城镇人口已达到近7亿人。但是，城镇化在给我国带来经济社会发展巨大利益的同时，也给我国生态环境带来了严峻的挑战。诸如空气污染、水污染、垃圾污染等生态环境问题，可以说是附着在我国城市肌体上的“病灶”和“毒瘤”，严重制约着我国城市的健康发展。①研究表明，我国环境破坏带来的损失几乎抵消了经济增长的贡献，生态问题大大削弱了城镇化发展的动力，甚至威胁到城镇自身的生存与发展。

因此，如何采取措施解决城镇化进程中的生态环境问题已刻不容缓，成为政府和学术界共同关心的问题。笔者认为，地方政府、乡镇企业、公众是城镇化生态治理的主体，只有分析三者的利益关系，并积极开展多部门合作，才能应对当前日益严峻的生态环境问题。

生态问题研究的理论基础—治理理论

治理理论起源于20世纪90年代的西方国家，现在已成为社会管理尤其是公共部门治理的一个重要理念和目标追求。俞可平认为：治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。它强调政府与民间、各个部门与私人部门之间的合作与运动。治理理论强调政治国家与公民社会的合作是政府与非政府之间的合作，与传统的“统治”、“管治”等管理理念截然不同，把原来由政府部门承担的责任越来越多地转移给各种私人部门和公民组织，寻求各种社会力量已达到“善治”的管理体制。

基于治理理论的公私合作制又称为公私伙伴关系，是一个比较新的概念，目前在全世界得到推广应用，并被广泛应用于各国政府实现经济发展目标和提高社会服务水平。萨瓦斯将这一概念归为三个层次：首先，它在广义上是指公共部门和私人部门共同参与生产和提供物品、服务的任何安排；其次，它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目；再次，它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。②

城镇化进程中生态治理的困境及原因

城镇化是一项涉及到政府部门、乡镇企业、民间组织、社会民众等各方利益的复杂系统工程。城镇生态治理能否实现可持续发展，取决于各级政府及其对各种政治和社会力量的利益整合和动员程度，与各治理主体的配合协调密切相关。

地方政府在生态治理工作中的利益分析及存在的问题。地方政府一方面是中央政府地方执行机构，要认真贯彻执行中央政府的各项方针政策，是国家利益的地方代理人；另一方面，地方政府又是地方公众代言人，受公众委托，提供和保护地方公共产品，做好服务工作，是地方公利性的代表，即政府兼具公利性和自利性的特点。政府的公利性理应是主要的，自利性是从属于公利性的，但也存在不少现实问题：

一是唯经济为中心，忽视环境保护治理。城镇化地区往往处于城市边缘或相对落后地区，具有过渡性、市场性、滞后性等特点，为改变现状，地方政府只有千方百计发展经济，增加财政收入。加上“唯经济发展至上论”的政绩考核导向，很多地方都把招商引资、增加经济收入列为首要任务。“如何实现GDP的高速增长和财政收入的相应提高是地方政府政策取向和行为取向的基本着力点，而生态环境却不在地方政府的考量之中，或仅占较小权重。”③特别是一些偏远落后地区，面对巨大的财政缺口，政府往往对一些企业的生态污染行为采取默许或纵容态度。

二是重视短期利益，漠视环境治理长远效益。城镇化地区的转型期特点决定了地方政府在制订地方发展规划和政策时更倾向于短期性、粗放性和扩张性，更加注重当前短期利益，表现为贪求城镇化速度快、规模大、模式化、效果差，结果导致千城一面、急功近利，而对生态环境整治这样关乎地方经济社会长远可持续发展的情况相对漠视。

三是部门条块分割造成环境治理难以发挥整体效应。城镇化生态治理需要政府多个部门的协调与合作，涉及到环保、国土、水利等诸多机构，需要统筹规划、科学调度、通力配合，才能确保治理工作的顺利推进。但由于条块分割问题的存在，各个部门都有其相对的独立性，因此在生态环境治理这项需要各部门通力配合、相互协作的复杂工程上就存在突出的难题，很难发挥整体合力效能。

地方企业在生态治理工作中的利益分析及存在的问题。众所周知，地方企业主要以乡镇企业为主体，乡镇企业是造成地方生态环境污染的主体之一，也是生态治理的重要环节。乡镇企业作为市场活动的主体，必然受到市场经济规律的制约，降低生产成本、利润最大化是其核心的利益表达。乡镇企业在20世纪80、90年代，对活跃地方经济、解决民众就业问题、促进地方经济社会增长起到了积极作用，也是推进农村城镇化进程的主要动力。从其发展的历程来看，乡镇企业具有依附于村镇社区、增加农民收入、支持地方发展、改善社区福利、安排就业、企业主大多来源于优秀农民等社会属性。

这种社会属性要求乡镇企业要为城镇地方性公共物品提供资金和条件支持，为改善地方生态环境作出努力，即乡镇企业不能单单只追逐经济利益，也要兼顾社会效益，要承担公共环境的保护和维护的任务。一方面乡镇企业是地方生态污染的主要源头，也是生态治理的关键环节；另一方面，地方政府可以根据乡镇企业追求利润最大化的本质特征，采取奖罚措施，提高企业参与生态环境整治的积极性。同时，乡镇企业还掌握着地方经济社会发展的重要信息，这些信息对城镇化地区政府进行生态治理制定政策制度具有重要价值。

一是乡镇企业自身不愿参与生态治理问题。受经济社会大环境发展的影响，尤其是受城镇化“合村并居”进程的冲击，乡镇企业远离乡村社区，社会责任淡化，为适应日益激烈的市场竞争，不得不千方百计降低生产成本，提高科技水平，增加企业利润，而不愿再分流有限的资金去投入到经济效益期较长、收益慢的生态治理中去。在当前法律法规不健全、执行力不强和经济理性人在缺乏有效监督下，往往都会追求利润最大化的社会中，乡镇企业无一例外地也会为了追求自身利益最大化而忽视或无视公益事业，主动参与生态治理和自觉树立环保意识是不现实的。

二是乡镇企业与地方政府共同参与生态治理的困境。乡镇企业的自利性还往往容易与地方政府的自利需要结合在一起，出现“打断骨头连着筋”的问题。首先，乡镇企业受其自身发展区域狭小、资金基础差、技术含量底、抵抗风险能力弱等限制，对地方政府的依赖性非常大；其次，乡镇企业的经济贡献是地方政府财政收入的主要来源之一，并且乡镇企业还承担着促进地方经济社会发展、解决就业、提升地方形象和影响力的作用。这样一来，地方政府很容易被乡镇企业所“绑架”，“甚至演变成了追求政绩最大化的地方政府与追求利益最大化的强势资本力量的合谋”，④导致地方政府对企业的污染行为只能“睁一只眼闭一只眼”，对生态环境的治理也就无从谈起，所谓的治理也就演变成了以罚代管、临时整顿的一股风，最后只能是不了了之。

公众在生态治理工作中的利益分析及参与困境。在城镇化进程中，生态环境的保护与治理是一项长期浩繁的工程，每个环节都需要公众的参与，但目前我国公众参与生态治理存在着以下问题：

一是公众参与生态治理程度和深度有限。一方面我国在生态治理领域基本采取自上而下的体制，加上“公民社会”起步较晚，民间组织发展缓慢，公众自发参与治理的程度和深度非常有限；另一方面，城镇化地区的公众基本都是农民，地区往往比较落后，都面临到两个基本利益诉求，那就是生存与发展问题。处于为了发展就要借助于实施城镇化而不可避免的破坏生态环境，为了生存就要保护好地方生态环境的困境。但我们“不能因为生态环境问题而止步于致力发展农村城镇化的努力，也不能因为发展而置愈演愈烈的生态问题于不顾”。对公众而言，最佳结果是能把生存利益与发展利益有机结合起来，相辅相成，相互促进，即既能保证城镇化发展的盲目性、无序性不会导致“自我毁灭”，又能保证生态环境有效整治支撑城镇化的持续快速健康发展。然而，这种理想模式是在公众作为“理性人”前提下才能得以实现，但毕竟这种理性受主客观条件的制约这种理性是非常有限的，也就是说，城镇化地区公众为了获得短期生存利益，加之环保意识欠缺，认识具有局限性，在环境污染没有威胁到眼前生存问题，还不足以引起公众的警觉，公众往往对生态环境的破坏听之任之的态度。

二是公众参与生态治理面临缺乏制度保障和参与途径有限等问题。虽然国家制定了保护生态环境政策法规，但到基层往往缺少监督和相配套的可操作性的制度细则，大多城镇化地区公众处于散沙状态，没有相对发达的民间组织、社会团体等“非政府组织”，而作为代表其利益的村委会、社区管委会等公众自治组织又存在附属政府行为的通病，因此，这就大大降低了公众参与生态治理的积极性和主动性，就是有少数人意识到生态问题的严重性，也因缺乏有效的“发声”途径和组织，最后只能听任环境的破坏。

统筹兼顾，合理安排，采取多元化治理模式

生态环境的治理是促进农村城镇化健康持续发展的必然选择，没有各治理主体的积极参与和通力合作就不可能获得良好的效果。因此，建立和健全多层次、全方位、全员性的生态环境合作治理模式，充分考虑各方利益，并加以协调整合，统筹兼顾，科学规划，合理安排，是保证城镇生态环境有效治理的重点。

政府要树立可持续发展观，正确处理城镇化与生态环境治理的关系。2006年，温家宝在全国第六次环境保护大会上提出“三个转变”：一是从重经济增长轻环境保护变为保护环境与经济增长并重；二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；三是从主要行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。⑤“三个转变”为城镇化与生态治理的关系作出了战略性、方向性和历史性的规划，是深入贯彻落实科学发展观的集中体现。

因此，政府要树立可持续发展观，正确处理好生存与发展大计关系，把经济、社会、生态环境等作为整体，坚持以人为本、科学规划，处理好人与自然、发展与保护之间的关系，处理好长远利益与当前利益的关系，处理好经济规律与生态规律之间的关系。如前所述，政府在城镇生态治理中起着引领作用，要做好“掌舵人”的角色，即编制城镇发展规划与生态保护规划，按照国家政策法规，制定符合地方发展实际的规章制度，发挥其决策规划、宏观调控、监督控制的作用，地方政府的自利行为应该限制在社会公利之内，上级政府应当把“绿色GDP”作为地方政府政绩考核的重要指标，同时地方政府应自觉调整规划好相关职能部门、单位之间的关系，使其各司其职、分工协作，打破条块分割、各自为政的格局，并做好相应的监督工作，加大执行力度，使生态治理真正成为全员参与、共同努力的工作。

乡镇企业要加强企业自律，采取多种方式积极参与生态治理工程。乡镇企业作为地方污染的主要制造者和生态治理的关键环节，应当主动参与生态环境的保护和治理。一是提高生产科技水平，加快技术革新，淘汰落后产能，大力发展循环经济，采取低碳环保的工艺、技术、装备和产品。实践表明，当代企业如果不重视生态环境保护，把环保当作企业负担，不注重社会效益和社会责任，企业不仅不能立足于市场，而且付出的经济和社会代价更大。

二是企业的可持续发展与生态环境的可持续利用息息相关，这不仅仅是一个理念和承诺，更是一个实践过程。乡镇企业有责任有义务积极参与治理污染和保护环境，做得好就是承担了应尽的社会责任。企业自身要意识到，在资源环境问题日趋突出的形势下，承担社会责任，树立良好企业形象，才能顺应时代发展要求。

三是企业不能仅仅是依赖政府，应强调合作双赢。政府与企业可按照不同的情况采取租赁－建设－经营（LBO）、购买－建设－经营（BBO）等公私合作形式，促进城镇化进程中生态环境治理的基础设施、公用事业和公共服务更加及时高效的提供与运行，充分发挥社会和民间资本力量。

社会公众要广泛参与，把生态保护与治理变成全社会的行动。生态环境保护是全民族的事业，城镇化地区更要依靠民众力量，形成全民齐心协力保护生态环境的局面。

首先，城镇政府要积极营造全员参与环境治理的氛围，利用传统和现代的传播手段，积极宣传国家环保法律、法规和政策，广泛开展生态环境保护教育，倡导绿色消费和生活方式，形成全民参与、全员负责，多方位、多层次、多形式参与生态环境治理的局面，提高全民环保的自觉性。

其次，要加强社会监督，定期向社会公众公开城市生态环境质量、企业生产环境，加大对“三高”企业的环评力度，切实维护公众对生态环境的监督权、知情权、话语权和参与权，对一些涉及公众健康环境权益的规划项目和建设情况，要通过听证会、舆情公开制度和论证会等形式，自觉接受社会监督。

最后，要充分发挥公众团体、民间组织等非政府组织等社会力量的作用，形成“政府主导、企业拉动、公众参与”的态势，使城镇生态环境保护形成全民动员、全员参与、全程治理的良好局面。

【注释】

①余晖，秦虹：《公私合作制的中国试验》，上海人民出版社，2005年，第13页。

②［美］E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门伙伴关系》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第105页。

③沈承诚：“生态政治化进程中的生存博弈”，中国改革论坛网，http://www.chinareform.org.cn/gov/system/Forward/201007/t20100702_31961.htm

④何显明：“市场化进程中的地方政府角色及其行为逻辑—基于地方政府自主性的视角”，《浙江大学学报》（人文社会科学版），2007年第6期。

⑤周生贤：《生态文明建设与可持续发展》，北京：人民出版社，2011年，第20页。