自然资源国家所有权及其实现

张一鸣

自然资源国家所有的正当性

自然资源作为天然的财富，与一般财产有所不同。首先，自然资源不是人类的创造而是大自然的慷慨恩赐，其所带来的利益应该被全体人民公平享有；其次，自然资源除了像一般物具有经济价值外，还具有生态价值，其资源属性决定了它在作为一种生产资料的同时还具备了生态服务和提供公众精神享受的功能。

自然资源国家所有的普遍存在。在私人所有权观念盛行的美国，联邦政府是最主要的土地所有者。加拿大联邦政府和省政府也掌握着全国90%的土地和94%的林地。随着水危机的出现，水资源国家所有权也纷纷被确立。矿产资源国家所有的现象更为普遍，美国是世界上为数不多将矿产资源产权授予私人的国家，但在美国享有地表权利者一般也享有地下权，而联邦政府本身就是主要的土地所有权人，所以同样也是主要的矿产资源所有权人。政府也常常在地面、地下、水面、水底的许多资源上确立国家所有权，例如野生生物一般被认为归国家所有。自然资源国家所有是一种普遍而长久的现象，几乎贯穿于一切经济制度形态中，只是在范围、比重和形态等方面存在差异。几个世纪以来，国家所有权的客体已经从空气、阳光等扩展到更多自然资源上，自然资源国家所有的观点并不新颖。

占有与劳动并没有使自然资源私有的能力。在论证财产所有权是一种“独有和专断的支配权”问题上，“占有”和“劳动”是人们最常援引的论据。然而，对于可以为一般财产所有权提供正当理由的原因却无法套用在自然资源所有权上，占有与劳动并没有使自然资源私有、固化的能力。自然财产权理论家们认为财产权来源于占有，但对于自然资源而言，占有的行为并不当然产生排他性的支配权利。因为在现实世界中，自然界所提供的资源无论多么丰富，总存在质量和数量的限制，与人类不断增长的需求相比，自然资源总是稀缺的，一部分人对有价值的自然资源的占有总是会使其他人处于相对不利的地位；同样劳动也并不能固化自然资源的所有权。

洛克在论证财产权的绝对性时，提出了劳动占有论的论据，即因为掺入了劳动而使原来的物质增值，从而产生权利。但劳动这一行为本身不可能带来对生产资料的所有权，渔夫占用水面，农民占用土地，牧人占用草原，人类通过自然资源的使用获得生存发展的物质资料，但是可以获得劳动产品的所有权并不代表可以获得生产工具的所有权。劳动仅仅是占用的实际表现，是人们可察觉到的迹象，它仅仅可以说明对自然资源的占有是正当的，除此之外别无其他，而我们已经知道占有并不等于所有。

公共信托理论—自然资源国家所有的一种解释。自然资源由于其自身的特殊性，并不适合像一般的物那样归为私有财产的目的物，但它不是无主物。它应该是国家的公的支配权下的东西。①自然资源国家所有的理论基础可以追溯至罗马法中自然资源公共信托理论，其核心是不能为了私的利益限制或改变特定自然资源供自由利用的状态。②该理论后来在英美等国发展，但主要用于对可航水域等共同资源的商业保护。直到1970年萨克森教授提出“环境公共信托理论”，复活了古老信托的理念，使得信托理论的基本功能向环境保护转变。新的理论认为环境与自然资源对人类社会的生存发展而言极其重要，应该成为社会成员的“公共财产”。为了对公共财产的保护和管理，国家作为受托人取得普通法上的所有权，拥有对公共信托财产管理的权利，并承担为全体公民及子孙后代利益而管理、保护自然资源的义务。

对于自然资源而言，所有权不仅是满足所有权人独占的和排他的愿望，而且还是激励和保护主体充分利用有限资源的机制③。自然资源国家所有与私人所有相比虽然不是更合法，但却比私人所有权更稳定和更不可变更。国家在接受自然资源所有权的同时并没有剥夺个人财富，反而保证了个人对自然资源的使用，每个人都有平等的权利享受大自然带给人们的福利④总之，自然资源公共信托不仅没有摧毁自然的平等，反而以道德的和法律的平等来代替自然所造成人与人之间的不平等。

自然资源国家所有权性质认定

根据我国《宪法》规定，自然资源国家所有权的主体是国家，国家所有即全民所有。“自然资源全民所有”并非严格意义上的法学概念，这种模糊性的表述必须转化为法律上的所有权，才能获得保护。

宪法上的所有权与民法上所有权的契合与冲突。现代西方民法中的所有权概念均起源罗马法，表达私人的绝对所有的含义。然而“自然资源归国家所有”的规范并不当然等同于民法上的自然资源所有权。所有权的法律概念应该是以一种高度抽象的方式包含了各种类型的所有权，而不是民法上所有权的特指。如罗尔夫·克尼佩尔教授所言，民法和宪法都规定了不同的所有权概念。⑤二者都调整因物的存在和利用而产生的主体之间关系，即人与人之间的关系，但又有本质上的差别。宪法上的所有权作为一种与主体紧密关联的资格，为我们公正地享受某些基本权利提供保障。它并无明确具体的客体，而是提纲挈领式的规定：一个人并不因为暂时没有财产而失去宪法上取得、占有和使用财产的资格和可能性⑥；民法上的所有权更侧重为单个个体所拥有权利的用益和变价创造活动空间，它的客体指向十分明确，对于一个没有财产的人来说不拥有民法上对该物的所有权。

从历史发展进程来看宪法上所有权的概念是从民法中借鉴和援引过来的，是对民法所有权的确认和强化，但就法的位阶而言，当代世界各国中，宪法一般均毫无保留地被置于国家法律体系的最高点，在终极意义上为包括民法在内的其他法律提供法律基础。宪法上所有权作为一种超验价值存在，而民法上的所有权却可以通过一系列规则找到其成立的根据，如先占、契约、劳动、继承等。宪法上的所有权是充满正义精神的权利，奠定政府存在的基础，而民法上的所有权则是一系列技术规则的集合，旨在证明某一具体财产归谁所有。⑦

自然资源“全民所有”在法律上的转化。自然资源全民所有在法律上的转化应体现为宪法上的所有权，具体体现为国家所有权。它保障的对象不是具体的财产权而是客观制度，它所关注的是如何利用国家力量对所有权加以保护，至于私人间所有权如何讨价还价不是宪法上所有权考虑的范围。在宪法层面上，国家与全民并存，并不对立。恰恰是因为全民利益的需要，才有国家存在的必要。⑧不存在超越于全民利益的国家任务，正如自然法以社会契约论来解释国家的存在，因为除此之外没有任何一主体可以代表全民。

同样，在《民法通则》、《物权法》等法律中规定自然资源的国家、集体和私人所有权就本质而言，都是对自然资源宪法上的所有权再次强调，对于具体物权规则的构造并无帮助。正是因为长期以来未能对自然资源宪法上的所有权与民法上的所有权概念厘清，既降低了宪法所有权效力层次，又牺牲了民法所有权固有的立法结构，最终导致自然资源所有权的虚化，无法切实对自然资源占有、利用等行为进行有效调节。

自然资源国家所有权制度发展的理论暗示

笼统地将自然资源所有权归属到全民、国家名下，不利于自然资源国家所有权的实现。将自然资源按照一定标准加以区分并区别调整的思想源远流长，并得到了当代国家的认可。

国家公产与国家私产的区分。罗马法开创性地以自然资源的属性及用途为标准，将国家所有自然资源进行分类调整。这种对自然资源的分类调整对大陆法系国家的公产理论产生了深远影响，其中法国法尤为明显。《法国民法典》以客体能否为私人所有为标准，将自然资源国家所有权分为两类：一类是国家“公产”，即专属于国家所有的自然资源，另一类是国家“私产”，即国家机构为了自己类似于私人的私的需求而对自然资源享有的所有权；⑨依照大陆法系国家公产理论，对于划分为国家公产的自然资源来说，首先要确保每个公民可以平等、自由地按照这些自然资源的公共用途对其加以利用，国家在享有管理自然资源国家公产权利的同时也承担着提供国民使用这类自然资源的义务。而国家私产更注重对所有权权利人的保护，国家私产可以自由进入流通领域，国家可以排他地享有自然资源上的利益。如今，国家公产理论被诸多国家接受并运用在国有自然资源的管理中。

控制所有权与收入所有权的区分。随着所有权理论的不断发展，人们逐渐认识到把所有权看成是人和人关于物的一种简单关系而非复杂关系的观点是肤浅的。克里斯特曼认为，所有权不应被视为一个把人与财产联系在一起的权利和权力的大口袋，而应该被视为两组在对社会经济政策进行任何评价时都必须分开考虑的权利。⑩所有权既涉及对所有物的控制也涉及从交易或出租所有物而获得收入的权利，即所有权包括两组合法的权利成分：一组以所有者对其财产所拥有的“基本功能控制”为标志，另一组以所有者拥有从交易和开发其财产获得“收入的基本权利”为标志。将二者区分开来主要是由于行使收入权的后果是不确定和不可预测的，而对一些参与社会生活的基本资源的控制是必需的，确立最低限度的自主所必需的资源必须由国家直接和普遍予以提供。从自然资源角度来说，国家作为所有权人，对这部分独立出来的、强公共性的资源只享有控制所有权。政府的责任在于确保每个公民可以平等的按照这些自然资源的公共用途对其加以利用。对于其余公共性质相对较弱的资源，国家不仅享有控制所有权，而且享有收入所有权。

自然资源国家所有权制度的分类调整

我国有关自然资源所有权的制度规定都是在宪法所有权层面上设置的，在立法上，《民法通则》、《物权法》对自然资源国家所有权进行规定，在形式上完成了自然资源国家所有权的“物权化”，但仅仅是给自然资源国家所有权披上了私权的外衣，其本质却只是对“自然资源国家所有，即全民所有”宪法原则的重申，而未对其所有和利用等设计专门的规则。对自然资源国家所有权制度进行分类调整，可以破解自然资源国家所有权与传统所有权性质上的背离，又不破坏民法现有的逻辑构建和权利体系。

建立面向公共利益的自然资源国家公产制度。由于我国现行立法只是从宪法所有权角度对自然资源进行一揽子保护，并没有考虑要从自然资源民法上的所有权角度对自然资源保护与管理构建详细的规则，所以导致《物权法》所罗列国家所有的自然资源客体范围事实上涵盖了两个不同类型：一种是公共性极强，关系到每个公民生存必需，不适宜纳入私权调整规则的自然资源；另一种是与公民生存保障关联性没有那么强，可以接受私权规则调整的自然资源。不加以区分而强硬地对全部国家所有的自然资源套用私权调整规则，对自然资源的保护和私法体系纯粹性的保持都是有害的。因此，我国应该建立面向公共利益的自然资源国家公产制度，用来保障社会共同体的全体成员能够平等分享自然资源利益。其本质上是排斥私人所有权的，包括国家私有。国家只能作为公共管理机构而非民事主体对自然资源国家公产享有一定程度的保护和管理职责。

那些与人类生存密不可分的自然资源应划定为国家公产，这些资源的使用不受公民行为能力是否完整、经济是否富裕、人格是否健全等因素影响，是所有公民广泛拥有的基本权利，是直接向公民个人的赋权，是对人性的最基本关怀。对自然资源国家公产的抽象描述往往会产生理解上的分歧，对其范围由法律直接规定，并适时修改调整，这是当代国家的普遍做法。我国在进行自然资源分类调整时也应该明文规定自然资源国家公产的范围，有利于对这种基本权利的保护。

建立公私兼顾的自然资源国家私产制度。自然资源都具有公共物品的属性，只是程度有别。将公共性没有那么强的自然资源划归为国家私产，建立自然资源国家私产制度，它与私人所有权在技术上有最大近似性，可以适用市场化私法的规则。国家私产概念下的自然资源的所有权就像私人所有权一样，享有排他性的民事权利，任何公民和组织使用这部分自然资源都需要获得国家的许可和授权。当国家以自然资源资产的所有者身份出现时，它便是民事法律关系的主体，拥有对所有财产的自主处分权。在意思自治的基础上通过协商一致和彼此竞争实现自然资源资产运作最大化为目标，行使占有、使用、收益和处分等权能。国家对于自然资源国家私产不仅享有控制所有权，而且享有收入所有权。对于自然资源国家私产，国家不管是用于社会公共事业还是商业投资亦或是与个人的交易，只要符合民法的自由意志、公平等价原则，即不存在国有资产流失问题。这是自然资源效益实现与保护的基本路经依赖，这里是以财产价值总量不变作为标准，而不是物的移转或丧失占有作为标准。同时，国家作为所有权人，还可以通过他物权制度，将国有自然资源所有权的部分权能，通过法定方式让渡给公民、法人等民事主体分散利用。这些民事主体依法取得的他物权，属于民事权利，有权获得民法的保护，对抗来自其他公民、法人或国家的侵害。

【注释】

①［日］美浓部达吉：《公法与私法》，黄冯明译，北京：中国政法大学出版社，2003年，第78～79页。

②邱秋：“从公共信托原则的功能变迁看绿色财产权理论的建构”，2009年全国环境资源法学研讨会论文集。

③王利明：《民商法研究》（第2辑），北京：法律出版社，2001年，第56页。

④［法］卢梭：《社会契约论》，李平沤译，北京：商务出版社，2013年，第25～28页。

⑤［德］罗尔夫·尼克佩尔：《法律与历史—论〈德国民法典〉的形成与变迁》，朱岩译，北京：法律出版社，2003年，第271页。

⑥赵世义：“论财产权的宪法保障与制约”，《法学评论》，1993年第3期。

⑦参见张宇飞：“财产权的性质极其保护的两条路径—兼论宪法与物权法的关系”，《山东警察学院学报》，2007年第6期。

⑧单平基：“自然资源国家所有权性质界定”，《求索》，2010年第12期。

⑨邱秋，张晓京：“当代自然资源国家所有权制度发展的新趋势”，《湖北经济学院学报》，2011年第5期。

⑩［美］克里斯特曼：《财产的神话—走向平等主义的所有权理论》，张绍宗译，南宁：广西师范大学出版社，2004年，第9页。