网络舆论监督的现实困境及其破解

颜英利

在网络技术迅速发展、各级各部门主动接受监督、人民群众监督意识不断提升的背景下，网络监督已经成为当下一种非常重要的监督方式，发挥了其特有的功能。网络的发展，给普通人群带来了工作、学习、生活方式的改变，同时也对公共权力的运作方式产生了重大影响。当前，执政者更加注重广大网民的呼声，网络问政已经成为提升执政能力水平的重要方式，满足了网民参政议政的愿望，同时也使政府决策更加贴近民意、顺应民心，增强了公共权力运行的合法性以及政策执行的良好效果。

网络舆论成为监督公权力的重要方式

2013年3月，上海黄浦江松江段水域共打捞死猪5916具，网民对水质表示担忧。上海官方称出厂自来水符合标准，有网民为此出50万元人民币邀请市长下江游泳，认为上海市长不妨一试，既体察了民情，又验证了官方检测的结果，想必结果定会官民皆大欢喜。2013年3月8日，习近平在江苏代表团审议政府工作报告时说“现在网民检验湖泊水质的标准，是市长敢不敢跳下去游泳”①。国家领导人在公开场合引用网民的“建议”，表明了对网络民意的高度关注、对民生民情的高度关注。

舆论监督是对公权力进行监督的重要方式。然而，长期以来的舆论监督主要以报刊、电视、广播等大众传媒作为舆论监督的主要方式，随着网络的迅速发展，网络舆论监督迅速在舆论监督中占据一席之地，目前的网络舆论监督已经成为监督的重要方式。按照宪法的规定，我国公民拥有出版、言论的自由，而大众传媒在其新闻舆论的传播过程中服务于宪法法律规定的公民权利，对国家公权力实施舆论监督。公民对公权力的舆论监督不仅包括对公共服务机构的批评，还包括对公共服务机构相关活动的公开报道和评论。在通常情况下，人们长期以来均将舆论监督的范畴局限于新闻媒介的公开报道，但是在我国现行体制下，新闻媒介大多被政府掌控，导致了媒体不愿监督、不敢监督的情形，或者许多媒体为了发挥新闻舆论监督的功能作用：在无法顺畅监督本地政府及其他公共服务机构的情况下，媒体实施了“易地监督”，南方媒体监督北方公权力机构，西部媒体监督东部地区公共权力结构，本地媒体监督外地公共权力机构。总的来看，报纸、广播、电视等传统媒体的舆论监督仍然受到极大限制，其作用并没有得到充分发挥。

网络的迅速发展，强化了社会公众在舆论监督中的主体地位。网络中巨量的信息存储打破了传统媒体版面、容量的局限性，能够容纳无限容量，方便网民们为政府及其他公共权力机构提供更多的意见建议。网络还由于低门槛和匿名的特点，极大地方便了社会公众之间、社会公众和政府之间平等地进行互动交流，社会公众可以通过网络签名、BBS发帖、新闻跟贴、博客、微博、微信等发表自己对政府及其公共权力机构相关活动、行为的意见建议，网络媒体受行政、政治环境的制约明显减弱，为网民开展舆论监督工作提供了极大便利，使网络舆论监督更加贴近百姓的特点，提高了民众参与监督的积极性，使网络监督迅速成为十分重要的监督形式，发挥了其他传统媒体的舆论监督所不具备的优势。

网络信息的传播具有即时性的特征，其信息传递的速度、传播的范围得到极大拓宽，有利于对特定公共事件或者公共权力机构的行为形成“民声”、“众意”，从而使被监督者感受到相应的压力，促使其迫于压力而及时对自己的行为作出适当调整修正。网络具有强大的信息整合能力，具有交互性的优势，具有更为广泛的群众基础，能够在更大的程度上反映民意民声。在开放的网络平台中，任何公民均可在不违反国家法律规定的前提下，对公共权力机构及其行为开展舆论监督，借助网络平台跨越时空的限制发表观点、看法，为公共权力机构决策提供参考。在网络的影响下，公共权力机构开展工作必须不断增强其透明度，促使公共权力机构在作出具体行为、重大决策之间更加慎重，充分考虑老百姓的感受。

网络舆论监督的发展，直接推动了我国反腐倡廉建设。十八大以后，我国反腐力度得到切实加大，人民群众为此拍手称快，有效提升了执政党和政府公信力。腐败现象历来是影响执政党公信力的重要因素，要巩固执政党以及政府公信力，必须采取切实有效的措施遏制腐败现象的产生。但是，因为受到各种因素的制约，传统媒体对遏制腐败方面的监督显得十分乏力。网络以其特有的优势特点，当前已经成为广大人民群众表达诉求的重要平台、监督公共权力机构的有效载体，网络已经成为维护权益、畅通民意、揭露和反映腐败问题的有效途径。网络监督力度的加大，在官场引起了一场场强烈的震动，一个个“问题官员”、“腐败官员”经不起网络的监督而被问罪、去职甚至被司法机关判处刑罚。党的十八大报告就曾经指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”在十八大之后，我国多地反腐的力度不断加大，许多腐败案件经过网络爆料之后立即引起有关部门的高度重视，及时公开进行了处理。

我国网络舆论监督的现实困境

十八届三中全会上，习近平就《决定》进行说明时，对关于加快完善互联网管理领导体制问题进行了强调。习近平指出，网络和信息安全牵涉到国家安全和社会稳定，是我们面临的新的综合性挑战。从实践的层面来看，面对当前网络技术的快速发展，我国现行的互联网管理体制机制存在职能交叉、多头管理、权责不一、效率不高等弊端。加上当前网络的媒体属性越来越突出，网络上的产业管理、媒体管理还无法跟上形势发展的需要。面对传播快、影响大、覆盖广、社会动员能力强的微博客、微信等即时通信工具和网络用户的快速增加，如何通过加强对网络媒体的管理以更好地发挥舆论引导作用，在网络传播过程中如何确保国家安全、社会稳定、维护信息传播的秩序，已经成为现实中面临的突出问题。②

虽然网络监督具有其他报刊、电视、广播等传统媒体所不具备的优势，然而其毕竟一个新事物。社会公众和公共权力机构对于网络监督均处于探索的阶段，在许多方面还有待进一步健全完善，导致网络监督中不可避免地陷入一些困境之中。

虚假监督现象时有发生。网络信息的发布具有极大随意性、简便性，无须任何核实程序便可在网络上大肆传播，如果网络上发布的信息是虚假的，实际上违背了新闻可信性、真实性、权威性的特点，违背了新闻传播的规范性要求，虚假信息导致的虚假监督扭曲、破坏了舆论监督，还可能导致社会恐慌。如2013年5月，云南省某企业的原负责人对某个案件的判决不满，便以8万元的价码委托网络名人“边民”在网络上进行炒作，希望更多网民关注“不公判决”，以此通过“网络监督”的方式制造舆论给二审法院施加压力；2011年3月，云南省某企业的负责人慕名找到了“边民”并出资9万元，这位企业的负责人委托“边民”对于曾经结下冤仇的黄氏四兄弟在网络上进行恶意的炒作，造成极大负面影响。③又比如，2011年2月17日，网络上出现了一篇题为《内地“皮革奶粉”死灰复燃长期食用可致癌》的文章，说内地疑有不良商家竟将皮革废料的动物毛发等物质加以水解后掺入到奶粉当中，意图以此提高奶粉的蛋白质含量蒙混过关。该文在网络上发布后，引起了轩然大波，导致三元、蒙牛、伊利、光明的股票价格下跌。④后来，该文被证明是虚假网络监督。

网络舆论暴力造成巨大危害。虽然目前网络上的公共舆论已经发挥了监督公权力的重大作用，但是，网络舆论具有的交互式、匿名性等特征，决定了这是一种无序的监督，一切偶然的意见甚至是曲解或者错误的观念、认识和判断均可能通过无机的方式最终形成一种舆论暴力。网络谣言增多、个人隐私频频在网络上被曝光、网络上充斥着各种攻击与谩骂等，均证明了这点。网络舆论暴力可能威胁社会稳定，对国家形象产生巨大危害。某些网络舆论暴力是针对个人进行诽谤、造谣、攻击的，对公民个人合法权益造成了严重侵害，对被侵害个人造成极大的精神困扰，其名誉受到严重损害。而某些网络舆论暴力可能影响社会和谐稳定，给社会秩序造成极大的威胁，甚至对国家形象造成巨大损害。比如，2011年3月，日本发生大地震一星期之后，我国许多地方发生了群众疯狂抢购食盐的事件，而之所以产生这个事件，是源自一则“食盐能抵御核辐射”的错误网络舆论，对市场秩序造成了极大破坏，对人民群众的正常生活造成了很大影响。此外，网络中十分盛行的“人肉搜索”被“网络暴民”频繁应用后，也会对公民个人的隐私权等合法权益造成严重侵害。

“网络审判”干扰司法独立。“网络审判”一词是伴随着互联网的迅速发展而产生的，是指某个案件在网络舆论的影响下，形成了特定的被大多数人所认同的观点主张，对于法院正在审理的案件，无疑产生了极大的影响。如果法院最后没有按照所谓“网民的意见”判决，这家法院以及承办案件的法官可能就会受到众多网民的攻击，但是，如果法院按照所谓的“网民意见”办案，就真成为“网络审判”了，“网络审判”代替了法院审判，损害了司法权威、司法公信。网络舆论监督作为当前我国对公权力进行监督的重要方式，自然也包括对审判机关的监督。不可否认，网络舆论监督确实有利于促进司法公正，有效防止司法腐败行为的产生，其积极作用是不言而喻的。但是，网络舆论对审判活动的监督，也可能导致恶意失实和误导他人，最后导致众多网民对法院正在审判或者即将审判的案件形成“一边倒”的观点，比如对某个刑事案件的被告人“不杀不足以平民愤”等，部分法院可能迫于网络舆论的压力而做出倾向于网民意见的判决。但是，因为司法审判具有其独立性、最高权威性，法官办案只能服从于法律的规定，法官除了服从法律之外不服从任何其他的权威。如果一件案件还未正式进入司法程序或者法官正在办理当中，网络上就出现了“未审先判”的局面，“网络审判”绑架了司法，实际上对司法独立产生了极大负面影响。

我国网络舆论监督现实困境的破解路径

针对上述当前我国网络舆论监督中存在的困境问题，为了更好地发挥网络在舆论监督中的重要作用，必须探寻走出当前我国网络舆论监督困境的路径。

着力构建网络舆情举报机制。网络舆论的形成有其不同于传统媒介舆论的特点，通常会呈现群体性的爆发态势，导致人们对于网络舆论的形成和发展的过程难以进行有效的控制、引导，最终可能朝着人们无法预料、无法控制引导的方向发展，导致无法预测的严重后果。为此，需要我们着力构建网络舆情举报机制，通过举报途径及时跟踪掌握网络舆情的发展态势，正确、科学地引导网络舆情，认真做好网络舆情的监督工作。构建网络舆情举报机制，要从如下几个方面着手：

一是建立健全网络舆情监测体系，及时掌握网络舆情发生、发展的主动权，及时对不良舆情作出合理的处理；及时对网络传播当中的焦点、热点问题进行监视和预测。

二是要建立健全网络舆情举报程序，对举报的受理作出程序性规定，对如何核实消息的真实性进行规定，及时公布对舆情举报的核查结果、处理结果，避免网络舆情举报机制成为某些人打击报复别人的工具。

依法惩戒虚假监督和其他网络违法行为。针对当前虚假监督和其他网络违法行为造成的严重危害性，当前需要我们切实加强新闻媒体立法，既要保障正常的网络舆论监督，充分发挥网络监督对促进我国经济社会发展、监督制约公权机关行为的作用，同时，也必须在监督权和言论自由之间确定明确的边界，明确虚假监督的范围，明确网络监督的合法与非法之间的区分标准。2013年9月9日，最高法、最高检公布了《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确了“网络诽谤”犯罪标准，诽谤信息被转发达到500次可判刑；网络诽谤如果严重危害了社会秩序和国家利益的，可由人民检察院提起公诉；在网络上散布谣言哄闹事的可以追究其寻衅滋事罪；对于发布真实信息勒索他人的，可以认定为敲诈勒索罪；对于违反规定有偿“删帖”、“发帖”的，可以认定为非法经营罪。⑤两高发布的上述“解释”属于司法解释的范畴，需要在今后的司法实践活动中加以认真的总结、修改、完善。条件成熟时，应由全国人大或者全国人大常委会制定法律予以规范对虚假监督和其他网络违法行为的惩戒。

切实提升网民的社会责任意识。当前，我国网络监督中之所以存在诸多困境和问题，在一定的程度上是由于网民的素质、判断是非的能力较低决定的。而在传统广播、电视、报刊媒介背景下，社会公众要在媒介上发布言论需要经过编辑的严格审核，对报刊媒体发布的新闻稿件，新闻编辑也会通过各种渠道予以落实。但是，在当前的网络监督背景下，人们在网络平台上发布信息非常简捷，如果信息失实或者进行虚假监督，必定产生十分严重的危害。为此，网民素养的问题，显得比传统的媒体时代还更加重要。当前，需要我们切实加强对网民的媒介素养教育，提高网民正确认识和判断网络监督的能力水平。一方面，要让网民成为对公权力进行监督的重要力量，对公权力行使中的问题敢于提出不同意见乃至批评意见，主动对公权力机构进行监督。同时，也要注重提升网民的社会责任意识，负责任地发布信息和言论，负责任地进行信息的转载、再传播。

【注释】

①顾志敏：“‘天堂’之美在于太湖美”，《苏州日报》，2013年3月14日。

②“习近平谈关于加快完善互联网管理领导体制”，《人民网》，2013年11月15日。

③张东锋：“云南网络名人‘边民’涉嫌三宗罪被批捕”，《南方都市报》，2013年10月17日。

④“认清网络谣言的社会危害”，《人民日报》，2012年4月16日。

⑤陈菲，华春雨，杨维汉：“解读两高关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件司法解释五大焦点”，《新华每日电讯》，2013年9月10日。