美国如何处理“邻避冲突”

■郭 菲

茂名PX事件让“邻避”这个词再次引起关注，所谓“邻避”，就是在城市化推进和城市建设中，居民反对某些市政设施建设和土地利用的现象。近年来，由于市政设施建造而引发的群体性事件日趋频繁。纵观国外历史，“邻避”现象几乎是伴随着工业化和城市化的进展而同时出现的。可以预计，市政设施类邻避冲突将是我国未来城市建设和发展过程中必须面临的重大挑战。然而，目前我国关于邻避冲突的解决机制非常缺乏。

邻避现象最早出现在美国，20世纪80年代，美国的邻避运动愈演愈烈，被称为“邻避时代”。1990年，美国为此专门召开国家研讨会，许多专家学者通过研究历史上邻避设施设置成功与失败的案例，总结出一套设施建造应遵循的规章制度，这套规章的许多原则一直沿用至今，也使得现在邻避冲突在美国已经比较少见，邻避运动也逐渐趋于冷静和理性。美国在解决邻避冲突的问题上积累了丰富的经验，对我国有重要的参考意义。

公众参与

美国早期在设置诸如垃圾填埋场、化工厂甚至核电厂等邻避性设施时极少发生厂群冲突。但到了20世纪80年代以后情况发生戏剧性变化。1980-1987年间，美国共有81家设施申请建厂，结果仅有6家成功建造和运营，主要原因是人们的公众意识和环保观念有了很大提高，而设场程序中却没有加入公众参与这一要素。公众参与从此才开始受到设施建造者的重视。1990年，美国召开了设施设置国家研讨会，会上总结了过去十年设场失败率高的原因，并就此制定了一套设施设置准则。该准则的第一条就要求设场时要“制定一个基础广泛的参与过程”。

美国学者通过分析成功设场案例发现，促使社区同意接受设场的最重要的两个因素是:公众的广泛参与和社区居民对设施的充分信任。1984年，一家位于亚利桑那州马里科帕县的私有垃圾填埋场面临倒闭。当地居民都同意新建一个填埋场，但分歧是在哪里建造。起初，由马里科帕县选出的每个地点都遭到了公众的反对。后来当局将公众参与纳入到决策程序中，并成立了公民顾问委员会，由市政当局、当地居民、农民团体和其他利益集团共同组成。经过一年的努力，政府与民众在诸多有争议的问题上逐渐达成一致意见，建成了运营至今的西北地区填埋场。

另外一个例子来自明尼苏达州,1981年4月,该州某县决定再建造一个垃圾焚烧发电厂。整个规划过程期间，该县环境部门始终通过新闻、信件和公告等方式与民众保持沟通，在选址过程中还召开了数次公众会议。最终垃圾焚烧发电厂通过选址。

美国历史上曾出现一些因为没有重视公众参与而引发的邻避冲突事件。如1992年，德克尔能源公司准备在密歇根的一个小镇建设废弃物转化能源工厂。当地政府同意了能源公司的建设计划，但是这一项目要建设必须经过公众的检查。在随后的地方议会上，公司代表对这一工程潜在的危害含糊其辞，结果，居民代表中途离开了会议。在接下来的地方议会选举中，舆论指责现任议会在德克尔能源建设项目中处于大财团的控制之下，严重损害了选民的权益。最终，市长和四位支持工程建设的议员因此下马。

经济补偿

补偿是最早用来解决邻避问题的方式。在1989年田纳西州一项关于市政垃圾填埋场的调研中发现，在没有任何经济补偿的情况下，居民的支持率只有30%，但当提供一定经济补偿时，支持率几乎翻了一倍。经济补偿尽管未必能保证居民支持邻避设施的建设，但对居民的态度转变有重要影响。1990年美国的设施设置准则上也明确指出，要想办法“让设场社区变得更好”。

邻避设施的补偿包括现金补偿和非现金补偿，而非现金补偿又可分为五类。一是实物补偿，指以拨款的形式增加社区的医疗、住房、教育等社会福利；二是应急基金，指开发者承诺提供一笔基金来支付未来发生意外灾害或风险所造成的损害；三是财产保险，指为场址周围的不动产提供保险，防止因设施带来房产的贬值；四是效益保障，指建厂及运营阶段直接或间接雇佣地方上的居民；五是经济激励，指计划所带来的消费可提高当地生活的品质。美国历史上有许多案例证明，补偿对于解决邻避冲突都达到了预期的效果。

如冠军国际股份有限公司在建设工业垃圾填埋场时，承诺要保障设施两英里范围内的住房不贬值。公司通过观察十年间县上的住房销售价格变化，提出如果住房价格确实因为填埋场的存在而有所下降，则公司会在业主转卖住房时为居民提供相应的补偿。居民认为这项措施可以保障自己的财产权益，因此没有对项目提出反对。

又如弗吉尼亚州查尔斯市在建造固废填埋场时，向当地居民提供了系列补偿措施，包括每年提供约100万美元的利润用于降低财产税、完善教育系统、为当地免费收取垃圾等，这些措施保证了填埋场的顺利选址和建设。

竞争性选址

在20世纪90年代以前，美国多采用传统的行政命令形式来设置相关市政设施。行政命令设场形式通常由政府部门主导，决策时遵循自上而下的原则，有时甚至不考虑公众参与。后来随着邻避运动的展开，这种形式的设场成功率大为下降，并一直饱受争议。1990年美国制定的设施设置准则不再提倡行政命令形式，而是鼓励“通过志愿程序得出可接受选址”和“考虑竞争选址程序”。这种志愿和竞争选址的程序，是把选址的权力返还给社区民众，由他们自己去衡量设施设置带来的利弊得失，从而决定是否接受设施建造。由于更加民主和平等，因此受到广大民众的欢迎。

志愿和竞争设场程序一般包括三个步骤。首先，根据相关标准，由公众设置机构确定符合技术规范的几个选址，并向民众公开；其次，各地区通过公民投票决定是否参与竞争设场。为了保障整个过程顺利进行，同时鼓励公众参与，开发者还为那些真正感兴趣的社区提供资金来做有关设场的调查、研究以及宣传等；最后，以“乐透—拍卖”的形式决出最终选址。具体而言，设施开发者事先制定一定的补偿标准，然后通过乐透形式从备选地址中选出一个作为暂时的设场地点，如果其他备选地址中有社区愿意接受比事先制定的补偿标准更低的补偿，则愿意接受最低补偿的那个社区获得最终的设场权，否则通过乐透选中的那个社区将拥有最终设场权。

在美国，通过这种程序来设置垃圾处理场的最成功的案例是“社区合作项目”。1990年，布朗宁摩天工业通过社区合作项目向纽约当地的司法机关发送公文，宣布为每个社区提供一个设置固体废弃物填埋场同时获得相应经济回报的机会。从一开始，公司就承诺这是一个完全自愿的项目，因此要求参与的社区必须首先对当地的居民开展意愿调查。1993年，纽约州鹰县一个1300名居民的社区，通过居民投票以压制性优势获得了垃圾填埋场的设置权，而垃圾填埋场也给该社区带来了每年100-200万美元的经济收益。

志愿和竞争设场程序一经提出，就被美国视为“最有前途”的设场方式之一。实际上，美国历史上许多垃圾处理设施和低污染放射性废弃物处理设施的设置也都是通过这种方式完成的。20世纪八九十年代，由于邻避运动的盛行，许多专家学者甚至断言，“除非被邀请，不然没有可能随意选择一个地区去建设大型项目”。

值得注意的是，志愿和竞争设场程序只是作为设场程序上的一种改进，它能够最大限度地实现较为广泛的公众参与，但实际上促使人们接受设施的还是项目自身所带来的利益。这在某种程度上也意味着上述三种手段在实际应用中往往是“你中有我，我中有你”，应该综合利用，多管齐下，从而达到更理想的效果。