中国民间外交的变化与对策研究

黄浩明

黄浩明：中国国际民间组织合作促进会副理事长兼秘书长，研究员。

中国民间外交能否在新的历史时期发挥作用，形成中国国家治理体系之中的重要组成部分，关键是需要研究国际关系格局变化带来的机遇与挑战、民间外交参与主体的变化因素和合作关系复杂化而带来的潜在的风险。基于此，针对性地提出应对的发展策略，明确民间外交工作在新形势下的重点工作与任务，使民间外交真正成为官方外交工作的重要补充。

国际关系格局发生巨大变化

过去的35年，世界政治、经济、文化与国家关系都发生了巨大的变化；尤其是国际关系的变化令人关注，而国际关系变化的主要标志包括，行为主体的变化、国家影响力的下降、民间社会的崛起、信息技术的高速发展和社会媒体体系逐步形成。

首先，行为主体的变化，由单一的国家中心论，已经形成了多中心论并存的局面。因此，进入20世纪70年代，国际关系中的行为主体发生了巨大的变化，主权国家已经不再是国际关系体系中的主要行为主体，各种国际组织、跨国公司、世界政党等跨国社会团体等非国家行为体的影响越来越大。而随着经济全球化和民间组织国际化，而形成了国家、跨国公司、民间组织与个人共同制衡的多行为体的局面。

其次，国家影响力下降。随着跨国公司在经济界的影响力不断增加，国家控制经济发展的能力受到重大的挑战。同时民间组织在社区层面和公益慈善事业的贡献、民间组织也在分享对公众的影响力方面成为第三力量。

再次，民间组织已经成为国际关系的行为主体之一。非政府组织、跨国公司及一些具有国际影响力的个人在国际关系中发挥越来越举足轻重的作用。民间组织的高速发展，尤其关注国际事务的组织越来越多，民间社会的国际交往增多，公众对政府的外交决策和行动关注度也随之增加，民间社会对政府外交提出了新的挑战。

第四，信息技术的高速发展也在改变国际关系的格局变化。网络赋予个人和团体挑战国家的能量，成为影响国际关系的新因素。众所周知，互联网技术的普及和广泛应用，民间社会的各个阶层了解国际事务的机会急剧增多，一方面促进了国际交往的量的增多，另一方面对民间与政府关系发生了改变。例如，民间社会与政府部门成员的互动形式发生了变化，政府与公民之间直接对话的机会也增多，外交事务的决策也受到来自民间社会的影响。

第五，社会化媒体体系的逐步形成，对国际关系格局的变化也在产生新的影响。近10年来，新媒体尤其是社会化媒体体系的出现，对传统媒体产生了新的挑战。社会化媒体体系的冲击力已经形成公民了解世界，了解国际社会争端的新渠道。例如，机构网站逐步变成了个人网站，像个人博客和微博的快速传递；而个人交往的形成发生了根本性的改变，比如西方社会的Facebook、中国的微信等。随着社会化媒体体系的不断进步，社会成员变成了国际新闻传递的主体，他们不仅是读者身份，也是新闻的作者和记者，同时也是监督者。

综上所述，国际关系格局的变化，正在改变传统外交决策、外交事务的治理格局，这对民间外交工作将产生深远的影响。

民间外交参与主体的多元化和合作模式的多样化

民间外交工作的主体经历由传统的人民团体为主逐步转向为社会力量共同参与的多元化的格局。从1949年新中国建立到改革开放的初期，民间外交的参与主体为人民团体为主，包括中国人民对外友好协会，全国妇女联合会、中国科学与技术协会、中国红十字会等机构。但是，随着改革开放进程的发展，中国经济的高速发展，尤其是中国加入世界贸易组织（WTO）之后，中国民间外交主体已经转变成传统的人民团体与民间组织、企业、大学与研究机构一起共同参与的格局。而民间团体又包括社会团体、基金会与民办非企业单位。根据民政部提供的2013年中国社会服务发展统计年报，到2013年底全国共有国际及其他涉外组织类社会团体481个，涉外基金会8个，境外基金会代表机构26个，国际及其他涉外组织类民办非企业单位4个，这一批国际以及涉外组织已经成为新时期民间外交的主体之一。

民间外交的参与模式多样化。民间外交的参与主体发生了重大变化，而民间组织参与模式必然有较大的变化，呈现出多样化的参与模式。首先，民间组织参与联合国系统的组织的国际会议明显增多，据中国科学技术协会的统计表明，中国科协系统的社会组织参与国际会议已经成为民间组织走出去的一个重要途径。其次，民间组织通过申请联合国经济社会理事会非政府组织咨商地位的模式，参与国际事务。在目前中国民间组织获得联合国经社理事会非政府组织咨商地位的数量并不多，截止到2013年9月，中国（包括港澳台）已经有44家非政府组织拥有联合国经济社会理事会咨商地位，其中4家民间组织获得了联合国经济社会理事会非政府组织的全面咨商地位，38家民间组织获得特别咨商地位，还有2家民间组织获得注册咨商地位。这样一批组织也成为中国民间社会走出去的重要途径之一。其次，民间组织通过加入国际组织或者国际民间组织，更加快速地参与国际事务。根据中国科协统计，到2013年为止，中国大陆已经有609家科技类民间组织加入了国际民间组织或者国际组织；根据中国工业经济联合会统计，截至2013年12月，全国性行业协会商会共参加国际组织403个。这对推动民间组织参与国际事务起到了重要的作用。最后，民间组织参与国际重大事件已经成为重要的参与模式之一。例如民间组织参加联合国人权理事会、联合国可持续发展大会、联合国气候变化大会、中非民间论坛等国际关注的重大事件，中国的民间组织已经发挥积极的作用，也成为政府外交的有力补充，为提升中国的软实力起到重要的作用。

民间外交的合作方式多样化

随着民间外交参与方式的多样化，民间外交的合作方式也变得更为复杂化。就总体来讲，民间外交的合作方式包括日常交流与互动、建立合作伙伴关系、相似宗旨机构的项目合作和建立长期战略合作方式以及特别事件的紧急处理与磋商等。

关于民间外交的日常交流与互动。通常是指不同国家的民间组织之间通过国际会议、国际组织运作和倡导、专业的沟通与学术交流、技术服务与双方的互动而逐步了解和相互支持，这是民间外交合作方式的初级阶段，也是基础阶段。

关于民间外交的合作伙伴关系。民间外交的主体是各类不同类型的组织，在实际外交事务处理过程中，民间外交事实的处理需要双方国家之间的民间组织代表不同的利益相关方进行谈判、协商与寻找解决方案，随着互惠体系的建立，双方民间组织也在寻求建立合作关系，这样通过双方的互信和共同努力确定合作机制。

相似宗旨机构的项目合作方式也是民间外交的重要方式。这一类型的项目合作多数都是出现在发达国家与发展中国家民间组织之间进行的，通过项目合作和互动，双方国家民间组织在人员之间建立一个友好伙伴、相互了解与理解等方式。客观上讲，第二、第三类民间外交的合作方式称之为中级阶段。

民间外交的战略合作伙伴关系，是民间外交工作的高级阶段。通常双方将签订长期的合作协议，明确双方的责任和义务，在其他国际事务的场合，双方共同努力，相互支持与合作，达到每一阶段的目标。

关于特别事件的紧急处理与磋商是民间外交工作的特别案例，也是时常出现的一种非确定式合作方式。鉴于一些突发事件是在不确定的条件下出现的，而这样突发的事件有可能影响双方友好与长期合作，成为双方的不利因素，同时也存在成为双方成为新的合作机遇，将危机转变成为机会，形成长期合作的可能。这需要具体问题具体分析，不能够一概而论。

综上所述，新时期中国民间外交工作面临的变化，与民间外交工作的外部环境、民间外交的参与主体，合作模式与国际关系的变化有着密切的关系，研究其中的发展规律，对我们提高民间外交的质量有着重要的意义。

中国民间外交的应对策略

胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告中指出：要加强人大、政协、地方、民间团体的对外交流，夯实国家关系发展社会基础。在2012年5月15日，习近平在十届中国人民对外友好协会召开的第十届全国理事会会议上强调，在新世纪新阶段，民间外交的任务更加繁重、作用更加突出、舞台更加广阔。2013年10月25日，习近平在周边外交工作座谈会上指出：要着力加强对周边国家的宣传工作、公共外交、民间外交、人文交流，巩固和扩大我国同周边国家关系长远发展的社会和民意基础。关系亲不亲，关键在民心。要全方位推进人文交流，深入开展旅游、科教、地方合作等友好交往，广交朋友，广结善缘。中央最高领导层特别重视民间外交工作，这是民间外交发展的重要机遇，同时民间外交工作的责任也势必有所增加。具体而讲，新时期民间外交工作应采取如下主要策略。

第一，民间外交应纳入国家治理体系，形成社会共同治理的发展策略。民间外交工作应该是官方外交的重要补充，因此参与民间外交工作主体人员与组织，无论是民间组织、企业，还是社会人士，在参与国际事务与从事民间外交的实际工作时，应时刻牢记作为公民需要拥有国家意识和国家利益。事实上，官方外交工作并不能够包罗万象，它需要公共外交、民间外交等其他外交方式的补充与支持，在不同的国际场合，民间外交配合官方外交，弥补官方外交工作的不足，形成民间外交与官方外交有机的结合和互补。

第二，发展人民之间的友谊，促进持续的国家关系。民间外交的主要参与者应该是人民，而人民之间的友谊是需要建立在相互了解与理解的基础之上。随着科学技术的高速发展，尤其是网络技术的日新月异，同时日常生活之中公民出国学习、旅游、经商和参与国际会议的计划在不断增多，中国人民与不同国家人民的交往与交流也成倍增加。因此，发展不同国家之间人民之间的友好情谊，将成为中民间外交工作的重要任务之一，如果人民之间的友谊增加了，不同组织之间的交流与合作也必然增加，这必将推进不同国家之间友好关系的持续发展。

第三，建立民间外交的机制，提高务实合作的比重。建立民间外交的有效的运作机制是今后长期的战略任务，尤其是如何提高民间外交的务实合作的比重。随着中国经济实力的不断增强，世界各国对中国的期望也在不断的提高，无论是发展中国家的合理要求，还是部分西方发达国家对中国施加压力，希望中国承担更多的国际义务和责任，因此在建立不同类型的民间外交的运作机制上，需要研究其运作规律。例如，如何加强与发达国家民间组织的交流与合作，我们如何从合作之间获益，如何从合作之中寻求更大的合作共同体。同时在与发展中国家合作的过程中，不仅仅就项目合作谈项目，而应该通过项目合作，如何使双方都能够获益，尤其是加强中国从事民间外交的机构与发展中国家的机构建立其战略合作伙伴关系，扩大合作的成果与社会影响力。

第四，创新民间外交的方法，培养长期的战略合作伙伴。民间外交是在实践中逐步发展起来的一个行之有效重要的外交手段之一，不同时期它采用的方法有着明显的时代的烙印，这与世界政治格局、经济与社会结构有着密切的关系。而创新民间外交的工作方法是来源于实践经验的总结，比如可以建立不同国家民间组织的合作关系，逐步设计成长期战略合作伙伴的关系。民间外交的运作既有双边的互动与合作模式，也有多边的交流与合作模式。民间外交在创新方面需要把握双边与多边参与的核心机制，比如民间外交的合作模式需要根据事件的外部环境与工作的主体内容来决定我们采取什么方式，既对我方有理，同时需要考虑对方的承受能力与对方的需求。通常有三种模式可以选择，即我方主导，对方配合；对方主导，我方配合；双方协商，共同治理。因此不同的合作模式需要提出不同的策略与运作机制，以确保双方合作主体的可持续发展。

第五，加强合作主体的能力建设，形成民间外交新格局。民间外交的参与者、谈判者与合作者是这项工作能否取得成效的关键。而目前从事民间外交工作的专门人才分散在各个部门所属的涉外民间组织、企业、研究机构与大学之中。而民间外交人才的培养工作是一项长期的和战略的任务，首先需要对现有从事民间外交人才进行调查，分析从事民间外交人才的优势，面临的主要问题，以及提出应对的策略。就目前来讲，采用缺什么补什么的原则，对从事民间外交工作的人员进行专业培训。同时，应根据业务发展需要，与国外的合作组织开展人员交流，人员互换的方式，了解国际上不同国家开展民间外交的模式，以建立民间外交的新格局。

总之，民间外交工作需要认清当前的国内外面临变化的形势，提出应对的发展策略，明确民间外交工作在新形势下的重点工作与任务，真正成为官方外交工作的重要补充。