短板与需求：乡镇书记眼中的城镇化

■卢 山

中国城镇化建设进入转型发展的新阶段。实践中，大中小城市面临的任务和难点各不相同。为了解基层乡镇（街道）党（工）委书记对新型城镇化建设的认知，以及面临的难题和政策需求，连云港市委党校课题组对参加培训的82位乡镇书记，进行了问卷调查和随机访谈，共收到有效问卷79份。

城镇化建设目标认知差异大

在调查问卷提出的“城镇化建设理想目标”问题上，乡镇书记的选择分别是：城镇有一定的优势产业和经济活力，占全部调查对象的73.4%：教育社会保障医疗等公共服务完备，占62%；人居生态环境优美健康，占55.7%；城镇的就业机会充足，占49.4%；社会安定和谐，占25.3%；市民享有平等的机会，占17.7%；城镇具备特有的文化传承，占10.1%。

调查结果反映出，当前乡镇书记对于发展产业是城镇化建设重要支撑的深刻认识，对于公共服务和生态环境的迫切需求。但具体来看，对于“城镇化建设理想目标”乡镇和街道存在明显差异，这在一定程度上反映出乡镇党委书记和街道党工委书记的认知差异。

分不同问题来看，“城镇的就业机会充足”在24位街道书记中有10位选择此项，占比41.7%；在55位乡镇书记中有29位选择此项，占比52.7%。“城镇有一定的优势产业和经济活力”，分别占比为66.7%和76.4%。“教育社会保障医疗等公共服务完备”，街道书记和乡镇书记分别占比为50%和67.3%。“人居生态环境优美健康”，分别占比为54.2%和56.4%。“社会安定和谐”，分别占比为33.3%和21.8%。“城镇具备特有的文化传承”，分别占比为4.2%和12.7%。“市民享有平等的机会”，分别占比为20.8%和16.4%。

综合来看，街道党工委书记和乡镇党委书记平均差异水平在4.7%，差异最大的选项是问题三“教育社会保障医疗等公共服务完备”，相差17.3个百分点，这说明当前我国公共服务水平存在较大的城乡差距。

对于“国家政策鼓动加快城镇化建设，以此来加快现代化建设的步伐”这一问题，68.4%的调查对象认为城镇化是实现我国现代化的必要前提，应该大力发展；27.8%的乡镇书记认为不大好说，一切都得看具体措施、真实效果而定；只有3.8%的乡镇书记认为农村应该有农村发展的道路，一味的城镇化只会适得其反。

同时，86.1%的乡镇书记认为城镇化建设是需要的，但必需切合实际，不能本末倒置，只追求经济发展；70.9%的乡镇党委书记认为中国的快速城镇化进程，对城市与农村的发展起到积极的协调沟通作用；消极的脱节作用占7.6%，反映出一些乡镇书记没有正确认知我国的城镇化战略。

调查中，对“新型城镇化建设的核心”也存在较大认知差异。91.1%的乡镇书记认为是城乡一体化建设；7.6%的乡镇书记认为核心是乡镇建设；1.3%的乡镇书记认为核心是城市建设。

以上认知差异的存在原因可能在于，市区街道和乡镇面临的城镇化建设任务有差异。但是也从一定程度上反映出，一些基层领导干部并没有科学、系统、整体上理解我国的新型城镇化战略。

基层城镇化建设短板在哪？

对于“城镇化建设现状”，调查中列举了几个问题。在问及“您所在地区农村人口现在不断向城镇转移吗”，93.7%的乡镇书记选择“是”，6.3%选择“没留意”，同样93.7%的乡镇书记认为所在地区务农人数在减少。

从形式上来讲，会计监督体系可以分为企业内部的会计监督和企业外部的会计监督。为进一步完善现代化企业制度的会计监督体系，需要从以下两个层面入手。

在问及“您所在地区城乡差别大吗”，70.9%的乡镇书记选择“大”，29.1%选择“一般”。在问及“你所在的乡镇（街道）经济情况如何”，仅有5.1%的乡镇书记选择“很好”，41.8%选择“还可以，一般”，53.2%选择“有待改善”。在问及“你所在乡镇（街道）的社会建设是否跟得上经济建设”，22.8%的乡镇书记选择“跟得上”，77.2%选择“跟不上，社会建设落后”。

综合来看，当前影响基层城镇化建设的制约因素因地、因人、因时而异，突出表现在公共服务质量的提升和基础设施建设亟待改善，最大的短板集中表现在乡镇经济的不大、不强。

39.4%的乡镇书记认为财政收入不够，难以满足城镇化建设的资金需求；31.1%的乡镇书记认为城镇人口数量增长过快，城镇基础设施和服务能力压力较大；22.8%的乡镇书记认为政府职能未及时向服务型方向转变；34.7%的乡镇书记认为基础设施建设滞后，是制约城镇公共服务质量提高的重要因素。

调查发现，以上四大因素都不同程度制约了城镇公共服务质量的提高。但是，具体来看，乡镇和街道在“基础设施建设滞后”这一因素上存在较大差异，两者相差20.1个百分点，凸显了乡镇和街道基础设施建设的不平衡。

在“您目前所在的城镇哪些方面是最需要改进的”11个选项中，78.5%的乡镇书记认为最需要改进的是“加强对城乡空间的规划管理”，其次是“以二三产业发展促进城镇自我发育”（67.1%），余下依次是“完善社会福利和救助体系，改善医疗条件”（53.2%），“提高生态环境保护意识，改善居住环境，保证饮用水、空气质量和食品安全”（48.1%），“购物、就医和就学的方便度”（44.3%），“创业、就业培训及帮扶”（32.9%），“社会（社区）文化的建设和改善”（31.6%），“公共交通”（30.4%），“推行户籍改革”（17.7%），“加强廉租房、保障房的建设”（16.5%），“保证城镇安全”（8.9%）。

从最需要改进的前三项来看，反映出当前城镇化建设科学合理规划的重要性，产业发展的支撑性和公共服务体系均等化建设的保障性。而市区街道与乡镇对于城镇化建设的需求存在较大差异，乡镇的城镇化建设难点主要体现在规划（街道58.3%，乡镇87.3%），购物、就医和就学等基础设施（街道33.3%，乡镇49.1%），产业发展支撑（街道50%，乡镇74.5%），公共交通（街道20.8%，乡镇34.5%）。这些结论说明乡镇在城镇化建设中比街道面临更多困难和压力。

乡镇有哪些政策需求？

调查显示，82.3%的乡镇书记在城镇化建设中需要财政倾斜和资金支持。分地区来看，街道对此需求占比75%，乡镇需要财政倾斜和资金支持占比85.5%。为此，需要进一步完善财政转移支付和财政倾斜取向，为城镇化建设提供稳定的资金来源。支持城镇化融资机制创新，建立政府公共投资带动民间投资的新机制，以破解城镇化建设资金难题。

调查中，79位乡镇书记中有61位认为，当前亟待改善干部考核办法，占比77.2%。因此，应加快干部考核的综合评价体系建设，将生态和民生放在首位，为建设生态文明的美丽城镇奠定基础。

排在第三位的，是规划和土地方面的政策需求。调查显示，74.7%的乡镇书记迫切需要提供“符合城镇化建设需求的规划和土地政策”支持。尤其是乡镇需求更强烈，占55位乡镇党委书记的80%。

基层城镇化建设纳入市县统一规划，规划中重要的一环，就是要建立城镇面积扩大与居民增加成比例的平衡机制。同时，提供符合城镇化建设需求的土地政策。乡镇土地政策需要相对独立自主，可以将土地、规划手续办理放权到乡镇政府或国土所、规划建筑站，以破解高度集中的权力与基层权责关系不相适应的时弊。

产业发展是城镇发展和繁荣的重要支撑。调查显示，74.5%的乡镇书记需要提供“城镇产业发展政策”支持。另外，调查中，大部分的乡镇书记认为城镇基础设施需上级配套。基础设施的完备程度是城乡之间差异的重要体现，需要重视乡镇基础设施建设，提高城镇综合承载能力和城镇安全预警体系建设。

调查中，也出现了令人意外的结果。在一般的认知中，推进农业转移人口市民化，一个重要的障碍就是户籍制度。但是，调查显示，仅有17.7%的乡镇书记认为应该尽快改革户籍政策。

这一点值得深入调查研究。或许一些基层干部没有深刻认识到，户籍制度改革对于城镇化建设的羁绊。由于户籍制度的阻碍，进入城市生活的农民工不能享受同市民一样的社会保障、教育、住房等社会资源，形成了制度上的不平等。要有序推进农业转移人口市民化，关键在于以农民工市民化为重点的相关改革到位，才能实现以“人的城镇化”为根本推动城镇化建设。

（作者为中共连云港市委党校经济学教研室主任）