中菲南海争议的几个问题及其变化趋势*

李金明

近几个月来，菲律宾为赶在2014年3月30日最后期限前向国际海洋法法庭呈交其陈情书和诉状，频繁地在黄岩岛及仁爱礁挑起事端，混淆视听;甚至在呈交诉状前夕，还利用所谓“民船”强闯仁爱礁，且安排多家电视台和其他媒体记者随船同行以制造舆论，并把仁爱礁也包括在菲声索的主权领土范围之内。美国为了尽快签署美菲《强化防务合作协议》，以达到更广泛地使用菲律宾军事基地的目的，竟然在仁爱礁问题上发表不负责任的言论。3月31日，美国国务院副发言人哈尔夫宣称，中方试图阻拦菲方前往仁爱礁的补给船，双方对峙近两小时，这是挑衅和导致不稳定的行为。这种无视事实的说法，无疑会助长菲方的挑衅行为、使中菲南海争议不断升温。

一、菲方向国际海洋法法庭呈交诉状

2013年1月22日，菲律宾单方面将中菲南海争议提交给根据联合国《海洋法公约》附件七设立的仲裁法庭，要求进行强制仲裁。菲方故意避开南海争议的根本问题——岛礁主权归属与海域划界问题，而要求仲裁法庭澄清它依据《海洋法公约》在南海的权利和义务，要求宣布中国基于“九段线”所作的海洋权利主张违反《海洋法公约》、是无效的。中方不接受菲律宾所提交的仲裁，坚持应按国际法的有关规定和《南海各方行为宣言》的有关精神，通过双边谈判解决领土和海洋划界争议。中方认为，菲方以其对中国岛礁的非法侵占作为仲裁的基础，歪曲了中菲南海争议的基本事实;菲方企图以此否定中国的领土主权，使其非法侵占中国岛礁的行为披上“合法化”的外衣，是中方绝对不会接受的。

其实，菲律宾提交国际仲裁的真正目的是为了岛礁的主权归属，菲外长罗萨里奥(Albert del Rosario)的声明就表达了这一点。根据《菲律宾星报》2013年4月6日报道，罗萨里奥说:“菲律宾希望通过国际仲裁解决菲中双方争议岛礁的主权归属问题。”①“中国国际法专家称:中国享免相关国际仲裁权，菲律宾南海诉讼将落空”，［菲律宾］《世界日报》，2013年4月24日。但是，联合国《海洋法公约》并不能解决主权争议问题。《海洋法公约》仅有关于划界的条款，例如第15条“领海界限的划定”、第74条“专属经济区界限的划定”和第83条“大陆架界限的划定”，根本没有任何条款提到如何解决主权争议。且公约所提到裁决争议的几个国际机构，如大陆架界限委员会，是裁决200海里外大陆架争议的，没有提到解决主权问题的机构。因此，涉及各种主权争议的解决，仅能通过争议方的双边协议，与《海洋法公约》没有必然的联系。①Robert W.Smith，“Maritime Delimitation in the South China Sea:Potentiality and Challenges”，Ocean Development&International Law，Vol.41，No.3，2010，p.220.然而，菲律宾无视这些事实，还是坚持请求国际海洋法法庭庭长组成仲裁法庭。国际海洋法法庭现任庭长是日本人柳井俊二，他还兼任日本安倍晋三政府近日设立的“有关再度构建安保法律基础的座谈会”秘书长。②“中国明确反对就南海争议提请仲裁”，［菲律宾］《世界日报》，2013年2月21日。国际海洋法法庭竟然无视前述背景，通过了仲裁的正式“程序”，并为审讼程序设定了一个时间表。2013年8月27日，国际仲裁法庭发布声明称:“按照法律程序的第一步，定于2014年3月30日为菲律宾向法庭呈交其诉讼纪要的日期。”

从此时起，菲律宾进入准备诉讼材料的阶段。菲方组织了一个国际精英法律小组，不惜重金聘请华盛顿弗利·霍格(Foley Hoag)律师事务所律师保罗·雷切尔(Paul S.Reichler)领导菲律宾的律师团。据美国媒体称，在雷切尔的律师生涯中，有相当一部分时间都是用于代表小国与大国打官司，例如尼加拉瓜起诉美国、格鲁吉亚起诉俄罗斯、毛里求斯起诉英国、孟加拉起诉印度等等。雷切尔的第一次胜利是在20世纪80年代，当时海牙国际法院裁定，美国支持尼加拉瓜反政府武装左派桑地诺政权的行为违反了国际法。他此次受聘于菲律宾起诉中国，引起国际上的关注。③“美国名律师帮菲律宾告中国”，［菲律宾］《世界日报》，2013年10月17日。菲律宾律师团里还有英国法学教授菲利普·桑德(Philippe Sands QC)、亚兰·博伊尔(Alan Boyle)及美国迈阿密大学法学院教授伯纳德·奥克斯曼(Bernard H.Oxman)。

在寻求国际舆论支持方面，菲律宾亦不遗余力。如菲方诉讼小组的负责人、总检察长弗朗西斯·哈尔雷萨(Francis H.Jardeleza)曾分别与美国哈佛大学、纽约大学及智囊机构——外交关系理事会讨论过将中菲南海争议提交海洋法国际法庭仲裁一事，结果许多学者，如著名中国法律问题专家、纽约大学教授杰罗米·科恩等，均表示赞同。菲外长罗萨里奥在会见美国国务卿克里及日本首相安倍晋三时，据说亦在将中菲南海争议提交联合国仲裁一事上得到了支持。负责东亚事务的美国助理国务卿拉塞尔(Daniel Russel)在2014年2月5日众议院外交委员会亚太小组听证会上更是公开表示赞成菲律宾将南海争议提交国际仲裁，称此举是以“和平、非胁迫”方式解决领土争议的方案之一。④“美再就东海南海偏帮日菲”，(香港)《大公报(菲律宾版)》，2014年2月7日。大概因为如此，菲总检察长哈尔雷萨口出狂言:“我们是一个小国，但我们打算在这件事情上大胜一场。”⑤“中国要求菲方推迟就南海仲裁提诉”，［菲律宾］《世界日报》，2014年3月28日。然而，华盛顿智库新美国安全中心高级研究员卡普兰(Robert D.Kaplan)并不这样认为，他在新作《亚洲锅炉:南中国海与太平洋稳定的终结》(Asia’s Cauldron:The South China Sea and the End of a Stable Pacific)中写道，菲律宾将南海争端提交国际仲裁是“懦弱的根本表现”。他认为，菲律宾“是一个制度不健全、军队极其缺乏战斗力的半失败国家”，美国是在利用其作为马前卒以维持其在亚洲的支配地位和遏制中国成为该地区超级大国。⑥Rigoberto D.Tiglao，“PHL:A Near-Failed State Used by the US”，The Manila Times，April 10，2014.

菲律宾为了将中方的仁爱礁纳入其声索范围，并将之补充进诉讼内容，竟然在呈交诉状最后期限的前夕，导演了一场补给船“强闯”仁爱礁的闹剧。2014年3月29日下午，菲律宾海军一艘载有士兵、补给物资和媒体记者的调查船强行突破中国巡逻船的阻挡，抵达仁爱礁。

仁爱礁为南沙群岛的一座环礁，长15公里，宽约5.6公里，低潮时大部分露出水面。中国南沙综合科考队1987年对南沙群岛进行综合调查时，曾登陆过仁爱礁，并在礁上留下了石碑和标识物。1999年，菲海军将旧军舰“马德雷山(Sierra Madre)”号拖至仁爱礁附近搁浅至今。其间，中国曾多次要求菲方拖走这条破旧军舰，菲方亦承诺照办。2002年中国与东盟签署《南海各方行为宣言》后，菲方仍承诺将拖走该舰，且声言不希望成为第一个破坏《宣言》的东盟国家。但是，2014年3月14日，菲方15年来首次变换口径称:当年是故意将“马德雷山”号搁浅在仁爱礁，作为军事观测站兼宣示主权，以回应中国在1995年对美济礁的侵占。由此推断，之前菲方调查船的“强闯”事件完全是有预谋的行动。有媒体透露，菲方使用的所谓“民船”是菲律宾海军的一艘“调查船”，而美联社在其报道中则称之为“政府公务船”。随船记者主要来自菲律宾媒体及美联社、法新社等，他们拍下了所谓中国公务船在仁爱礁海域“骚扰”菲民船的过程，以之作为呈交国际仲裁的例证。

3月30日，菲外交部如期向国际海洋法法庭呈交了陈情书和诉状。该诉状共10册，近4000页。第一册长270页，内容是菲方根据可用法律和相关证据做出的分析;其余九册约3700页，是支持菲方主张的文件证明和地图。当天，菲外交部召开记者会宣布呈交了诉状;同时出席记者会的菲总检察长哈尔雷萨还宣布，菲方修改了原来的主张，已将仁爱礁纳入菲方声索的范围。①“向海洋法庭递交诉状并修改原主张，菲将仁爱礁纳入声索”，［菲律宾］《世界日报》，2014年3月31日。对菲方执意单方面推进国际仲裁的做法，中方政府表示强烈不满和坚决反对。31日，中方外交部约见菲驻华大使，指出菲方的做法无助于中菲南海争议的解决、不会改变中国对南沙群岛及其附近海域拥有主权的事实、不会动摇中国政府维护国家领土主权和海洋权益的决心和意志、不会影响中方通过直接谈判解决南海争议的做法。中方同时敦促菲方纠正错误，从中菲关系及南海和平稳定大局出发，全面落实《南海各方行为宣言》，重新回到通过双边谈判解决争议的正确轨道上来。

二、美菲签署《强化防务合作协议》

2014年4月28日，美国总统奥巴马按计划抵达菲律宾首都马尼拉进行为期两天的访问。就在此前几个小时，菲国防部长加斯明(Voltaire Gazmin)和美驻菲大使戈德伯格(Philip Goldberg)签署了为期10年的美菲《强化防务合作协议》。美国媒体称这是奥巴马此次亚洲之行最引人注目的事件，是1992年美国放弃它在菲苏比克湾海军基地以来的一件大事，也是美军事力量重返亚洲的重要一步。②“美媒:美菲协议是奥巴马亚洲行亮点”，［菲律宾］《世界日报》，2014年4月23日。

菲律宾具有优越的地理位置，面对南海，扼制着太平洋与印度洋之间的重要海上通道，对美国“再平衡”战略的实施具有重要意义。菲律宾又是美国的重要盟友，美国在那里曾经有过长期使用的军事基地。1947年，美菲曾签署过军事基地协议，美军开始使用苏比克湾海军基地、克拉克空军基地。克拉克基地后来由于皮纳图博火山爆发而报废，苏比克湾基地的美国驻军在1991年菲参议院投票否决基地协议后于次年全部撤出。不过在1998年，菲又与美签署《访问部队协议》，准许美军战舰停靠菲港口以及准许美部队上岸访问等。“9·11事件”后，美以反恐为名向菲增派联合特种部队，其驻军规模不断扩大。如今，美国打出“重返亚太”的旗号，企图遏制中国海上力量的增长。为此，美就必须在南海寻找一个“立足点”，菲律宾正是其理想之地。菲律宾在南海局势愈益紧张的情况下，面对强大的中国军事力量，亦希望能拉美作靠山，增强菲实力。这大概就是美菲双方签署《强化防务合作协议》的目的所在。

美国为了扩大在菲律宾的军事存在，首先考虑的是重返苏比克湾军事基地。该计划早在2012年初就已宣布，被看成美菲在南海抗衡中国的一项战略。据菲媒体报道，菲国防部发言人贾尔维茲称，美国欲在苏比克湾重建军事基地是菲国家安全计划的重要组成部分，也是美国“重返亚洲”战略的重要一步。③“准许美重返苏比克基地，菲方称‘目的不在中国’”，［菲律宾］《世界日报》，2012年10月17日。苏比克湾位于马尼拉以北约100公里处，距离黄岩岛230公里，是一个天然的深水良港，靠近南海的主要航道。它曾是美国第七舰队驻扎的港口，也是美国最大的海外海军基地。由于有所顾忌，美国太平洋司令部司令洛克利尔重申，美国不寻求在菲重建基地;美国没有亲自出面重建该基地，而是由菲方出资重建，预计将耗资100亿比索(约合2.3亿美元)，菲海军已正式向阿基诺总统呈交了该计划。计划重建的部分是苏比克一块面积30公顷的土地。新基地建成之后，可供喷气式战斗机起降，也可驻扎菲最大的战舰(包括两艘从美国获得的“汉密尔顿”级巡逻艇)，以便巡视南海的争议海域。①“菲拟在苏密建新军事基地”，［菲律宾］《世界日报》，2013年6月28日。根据1998年菲美《访问部队协议》，菲方准许美军全面使用菲律宾基地，这意味着新基地也将向美军开放，届时美国舰、机将能够随时发动对南海以及东南亚其他地区的军事行动。据此，美国可以在菲基地驻扎，这就避免了相关的财务问题，驻菲美军面对第三方攻击时也不需要为附带的伤害负责。正如西方舆论所说，美国此举就像租车而不买车，在享有使用权的同时又降低了风险。如在苏比克那样，美国可以使用菲律宾的基地、资源和财产，又无经营基地的任何麻烦。②“美军事轴心加速转向亚太”，(香港)《大公报(菲律宾版)》，2012年11月15日。

此外，美国又以“储存人道主义救援物资”为名，要求提供资金在菲律宾建造设施，以减少从后方(如关岛和夏威夷)运送设备造成的延缓。华盛顿明确将更大限度地使用的在菲民用和军事设施有12个，其中多数濒临南海。在一些民用设施地点，军方也需要建造设施以供安全储存供应品、部件和设备之用。自2012年12月，菲美两国已开始谈判关于预先部署物资和设备问题，包括一些美国部队从伊拉克和阿富汗撤出的装备。美方提出所谓的“人道主义救援”其实是个借口。菲《世界日报》专栏作家华清指出，谁不知道菲律宾台风源绝大多数来自太平洋，受灾严重的地区主要是在东部，但为什么美国选为“人道主义救援”的基地反而是在西部，面向南海呢?③华清:“美国在菲新基地”，［菲律宾］《世界日报》，2013年7月18日。后来经过谈判，据说菲律宾将准许美国部队联合使用在马尼拉、克拉克、巴拉望、宿务、蕊描依丝夏和拉允隆等地一些军事基地的设施，但拒绝了美使用菲民用机场和港口如苏比克自由港湾、佬渥、纳卯国际机场的要求。④“菲美驻军协议谈判进入最后阶段，菲同意美军使用菲基地”，［菲律宾］《世界日报》，2014年3月15日。

2013年8月14日，美菲两国在马尼拉举行双边磋商，讨论扩大美国在菲军事存在的框架协议。据菲外交部长罗萨里奥在记者会上说，菲制定了一项增加美在菲轮换部队规模的政策并与美达成共识，美菲两国在这次磋商中将讨论如何使这项政策制度化。⑤“菲美明就新军事协议谈判”，［菲律宾］《世界日报》，2013年8月13日。该框架协议原称为《增加美军在菲轮流存在协议》，旨在让美方在菲宪法框架内，安排更多官兵到菲轮换，同时准许美军硬件设备进驻菲军事基地，由两军共同使用。协议草案由菲方提出，然后获得美接受，目的是保持菲“最低限度的可靠防卫态势，以加强海洋领域意识和发展一种威慑的能力。”协议的简介称，它将致力于菲武装部队目前的重点，即外部防卫。而“美国一再声明，它将实践其根据互防条约的承诺”。⑥“增加美军轮流存在，协议细节尚在讨论”，［菲律宾］《世界日报》，2014年2月16日。后来经过为期八个月的8轮谈判，协议更名为《强化防务合作协议》，为的是使它更符合作为一个访问部队协议和互防条约的执行协议，而不是一个条约或行政协议，这样一来，就不需要经过菲参议院的批准和两国总统的签署，只需要相关内阁官员或其他外交官员、有关机构首长签署。其实，《强化防务合作协议》与《访问部队协议》有很大差别。在内容上，前者是增加美军在菲领土上的轮流存在，尤其是准许美军进入、使用菲武装部队的基地和设施，且可在这些基地和设施内设置美军自己的设施、存放美军的设备，完全超出了1998年签署的《访问部队协议》的范围。可见，将框架协议改名为《强化防务合作协议》，完全是为了避开菲参议院的审议和批准，以免除延缓生效甚至可能被否决的风险。

美菲《强化防务合作协议》的主要内容，据菲外交部透露，大抵有如下三个方面。一方面，菲方将准许美军在指定的区域兴建军事设施或升级现有的基础设施，美军还可以在菲律宾预先部署武器装备、补给物资和人道主义救援物资等。另一方面，美国“不得在菲律宾拥有永久性的军事存在或军事基地”，只有在受到菲政府邀请后才可使用菲方指定的军事设施，而且这些设施的归属权和管辖权均属菲方所有。此外，美军在菲新建的军事设施归菲律宾所有，菲方对双方共同军事基地的安保工作负主要责任，菲方基地指挥官有权进入基地任何区域。再一方面，在菲美军的规模在协议中并未加以明确规定，而是取决于美菲两国政府批准的军事行动之规模和频率。至于美军在菲部署的武器装备，除核武器受禁外，在生化武器问题上还应遵循相关国际公约的规定。①“菲美签署《强化防务合作协议》”，［菲律宾］《世界日报》，2014年4月29日。

菲律宾通过该协议的签署可获取诸多好处。如菲方首席谈判员、国防部次长巴提诺(Pio Lorenzo Batino)所说，这项协议将为菲军事现代化计划带来关键且及时的支援，帮助菲国达成“最低限度的可靠防御能力”;美军在菲本土采购民生用品和补给品，也将为菲创造就业和其他经济机会。②“菲美续谈防御协定，可能近完成”，［菲律宾］《世界日报》，2014年4月11日。菲驻美大使扶西·魏舍(Jose Cuisia)亦提到，该协议签署后，菲将会得到美国更多的军事援助。2014年美对菲军援为5000万美元，这是10年多来最大的一笔。此外，菲还将从美的全球安全基金获得4000万美元援助，预期这些援助都将用来强化菲海军力量。华盛顿还承诺要协助菲购买远程海洋巡逻飞机，使菲军方有能力在其南海海上疆域巡逻。③“总统府:菲美协议细节仍保密”，［菲律宾］《世界日报》，2014年4月16日。然而，菲民众认为该协议是违反宪法的。利用菲律宾的基地来部署美军的设备，实际上是把菲的基地作为美国的基地来使用。这样的基地名义上属于菲，实际上是美军在使用，且是免费的。此外，该协议只是一个框架，不包括具体内容和细节，它所要求的只是为美增加在菲军事存在和使用菲基地提供一件“合法”外衣、一种法律依据。④华清:“菲美新军事协议”，［菲律宾］《世界日报》，2013年8月16日。

三、礼乐滩油气资源“共同开发”问题

礼乐滩位于南沙群岛东北部，据说蕴藏有极其丰富的油气资源。据菲律宾参议员安加拉(Eduardo Angara)的说法，那里蕴藏有390万立方英尺天然气、3500万桶石油和210亿桶可燃冰，估计价值分别为1990万美元、21亿美元和12亿美元。⑤Clive Schofield and I Made Andi Arsana，“Beyond the Limits:Outer Continental Shelf Opportunities and Challenges in East and Southeast Asia”，Contemporary Southeast Asia，Vol.31，No.1，2009，p.62.菲能源部副部长扶西·拉育更称，据报道礼乐滩蕴藏有3.4万亿立方英尺天然气和4.4亿桶石油，其蕴藏量已超过当前由菲律宾壳牌公司经营的马兰帕亚(Malampaya)气田。⑥“一家能源公司明年将在有争议勒道滩探油”，［菲律宾］《世界日报》，2011年11月25日。菲国家安全委员会副主任委员阿克达马格(Vicente Agdamag)则说，据美国的初步调查，礼乐滩一带蕴藏有280亿桶石油，而中国大陆方面的估计多达2000亿桶。⑦“据菲国安全官员说:菲计划在礼乐滩启动探油”，［菲律宾］《世界日报》，2012年2月14日。

菲律宾是一个贫油国家，其海上石油产量多数来自巴拉望西北海域，勘探目标也就在巴拉望西北海域、礼乐滩和南苏禄海一带。近年来，菲律宾逐渐深入南沙海域进行石油勘探，截至2006年1月已在礼乐滩附近探明了拥有天然气3.9万亿立方英尺的马兰帕亚天然气田。2009年，在菲律宾的能源结构中，石油和天然气所占比重分别为32%和8%，其能源自给率为58.89%。因此，石油和天然气对菲极其重要。菲油气资源的开采是以菲国家石油公司(PNOC)为主导，其触角已伸向礼乐滩。尽管菲在巴拉望西北海域和礼乐滩一带的勘探尚无新突破，但菲方已将这些地区作为勘探热点对外进行招标。⑧“美拒与菲在中国海域联合开采油气”，［菲律宾］《世界日报》，2012年5月9日。2012年7月31日，菲不顾中国反对，对中菲争议海域的3处油气田进行开放性招标。据菲媒体报道，开放招标的3个区块都位于菲巴拉望西北的中国南沙群岛海域，总面积达16万公顷。然而，这次招标会惨淡收场，仅收到菲国内6家企业中的4个投标申请，其中5家为菲本土企业。虽然菲能源部否认外国企业不投标是由于主权争议，但美国彭博社当天引述一位香港能源分析师的话称:“没有一家跨国公司担得起惹恼中国，而被中国市场边缘化的代价”，只有那些“在中国没有机会的公司”才会参与投标。⑨“菲国竞拍南海油气块仅接到4个投标申请”，［菲律宾］《世界日报》，2012年8月2日。

中国与菲律宾有关方面也在探讨合作开发礼乐滩油气资源的问题。2012年6月24日，菲媒体报道，菲律宾菲莱克斯(Philex)石油公司正准备与中国海洋石油公司共同开发南海礼乐滩的石油。菲莱克斯石油公司董事长彭泽仁(Manuel Pangilinan)表示，该公司作为石油公司没有资格、也没有获得授权谈论主权问题，相信与中方在争议区可以制定一个合适的开发模式。同年7月5日有报道称，彭泽仁近期前往北京与中国海洋石油公司磋商联合开采礼乐滩油气资源的可能性。该报道称:“尽管彭泽仁称中海油仅是可能的合作伙伴，菲莱克斯不排除与其他外国公司合作的可能，但中海油至少有一只脚已迈进了这个工程的大门，深海钻探方面的技术专家也会对此有所帮助。同时，这将为在南海其他海域进行联合开发开了一个先例。”①“美国智库研究员称:中菲或在礼乐滩合作开采油气”，［菲律宾］《世界日报》，2012年7月6日。

2013年1月17日，菲莱克斯石油公司董事长彭泽仁表示，希望能与中国海洋石油公司合作开发南海礼乐滩的油气资源。他曾在2012年5月7日提交给阿基诺总统的一份报告中，介绍了他与中海油董事、总经理杨华等人会谈的情况，并列举了他的11点建议，据称这11点建议得到中海油方面的“积极看待”。这11点建议中包括菲莱克斯石油公司与中海油之间一个“关于将被《第72号合同》定义为共同利益地区”的框架协议。该《第72号合同》于2012年签署，菲政府在该合同中授予弗洛姆能源公司(Forum Energy)勘探礼乐滩一块海域的权力。菲莱克斯石油公司拥有弗洛姆公司64.45%的股权，因此弗洛姆公司拥有《第72号合同》中70%的权益。弗洛姆公司设在伦敦的上市公司是以菲律宾的油气资源勘探为主要业务。《第72号合同》中规定了7年的勘探期(可延期3年)以及为期25年的生产期(可延期15年)。彭泽仁称:“框架协议的有效期应从执行之日开始，直到双方确定共同利益区内的油气资源是否具有商业开发价值为止。”他写道:“框架协议将仅仅涉及商业和技术问题，双方在主权问题上均不得采取立场，双方同意主权问题是政府间的问题。”②“在礼乐滩资源开发谈判中，彭泽仁献议中海油进入南沙”，［菲律宾］《世界日报》，2014年3月11日。

彭泽仁在提交给菲总统的报告中还提到，中海油董事、总经理杨华明确表示“中国政府已经赋予中海油对这一片地区的勘探权，这片地区包括了《第72号合同》涵盖的海域。”杨华对他们的会谈做了三点总结:第一，主权问题仍是根本问题，而中海油和菲莱克斯石油公司均没有处理该问题的权力。但是，中海油认为两家公司之间的经济和技术合作不存在任何障碍，因菲中两国政府均同意两公司在潜在共同利益地区进行联合勘探，并同意将主权问题作为政府与政府之间的问题加以区分处理。第二，两家公司均同意研究所有创新性的提议以便继续推动合作。第三，两家公司均同意，中海油的及早参与将有助于确定潜在的共同利益地区中蕴藏何种资源(包括让中海油参与菲莱克斯石油公司和弗洛姆公司的工作方案)。

然而，根据菲律宾资深调查记者组织“VERA Files”2014年3月9日消息称，中海油早在两年前就已拒绝彭泽仁关于签署共同开发礼乐滩油气合同的建议，不过，中海油对彭泽仁在双方如何进行共同开发方面提出的“创新性”建议表示欢迎。这是指彭泽仁在2012年5月7日提交给菲总统的报告中所提建议，即2012年5月2日，在与菲莱克斯石油公司举行的一次会谈中，中海油回绝了签署共同开发礼乐滩油气合同的建议:“由于涉及领土问题，在SC-72中增加联合开垦协议的建议不能被接受。”

所谓SC-72即《第72号合同》，而增加“开垦协议”是指一种由“农场”的拥有者和开发伙伴签署的合同。签署此类协议可以被解读为中海油接受菲律宾是礼乐滩的“拥有者”。在菲看来，位于公主港以西85海里的礼乐滩是巴拉望省的一部分，它坐落在菲200海里专属经济区内，也是联合国《海洋法公约》规定的沿海国家领土的一部分，沿海国家有权对其蕴藏的自然资源进行勘探、开采、保护和管理。③“中海油拒绝彭泽仁提议，不与菲在礼乐滩联合开采”，［菲律宾］《世界日报》，2014年3月10日。这就是说，菲并没有诚意要搞共同开发，而是意欲借此机会迫使中方承认其对礼乐滩拥有主权。这是中方完全不能接受的。礼乐滩在中国的“南海断续线”范围内，中国对之拥有无可争辩的主权，菲律宾不能以200海里专属经济区为由将中国领土窃为己有;在菲的海岸与中国的南沙群岛之间存在划界问题，在未划界之前采取共同开发是合理的，而菲方乘机要挟显然是不能接受的，故中海油拒绝接受签署合同是完成有理由的。

菲莱克斯公司2014年4月7日表示，与中海油共同勘探南海天然气的磋商已经中止，“来自中国方面的联络已经中断”。有报道称，开发南海天然气是菲不可或缺的能源政策，但仅依靠菲民营企业很难筹资，上述天然气开发磋商的中断已对菲政府造成打击。①“抗中国，菲向韩买战机”，［菲律宾］《世界日报》，2014年4月11日。新加坡国立大学国际法中心主任罗伯特·比克曼(Robert Beckman)评论道:“现在完全可以说，中国是以联合国《海洋法公约》和国际法为依据，声称对南沙群岛及其附近海域的油气资源勘探与开发拥有主权与管辖权。根据这一点，中方反对菲律宾可以被看成以法律行动来维护其权利。”②Robert Beckman，“The China-Philippines Dispute in the South China Sea:Does Beijing have a Legitimate Claim?”RSIS Commentaries，No.036/2012，March 7，2012.

四、未来趋势

菲律宾把中菲南海争议提交国际仲裁后，美国国务院在第一时间即发表声明说:“美国重申支持以和平方式解决海事争议，且不畏惧包括恫吓或高压等任何形式报复的做法。”正因为有美国的支持，菲律宾驻美大使魏舍竟然狂妄地宣称:“该仲裁案将成为其他小国面对类似情况时的范例，它们可以考虑利用联合国《海洋法公约》来解决争端。”他甚至说:“仲裁案本身是菲律宾使联合国《海洋法公约》得到进一步强化的贡献，由于菲律宾对中国提出仲裁是史无前例的举动，故其过程和结果将使国际海事法更加充实。”③“菲驻美大使魏舍称:南海仲裁创小国维护海权新模式”，［菲律宾］《世界日报》，2014年4月15日。

对此，美国智库卡托研究所(Cato Institute)国防外交政策研究副主任、《国家利益》杂志特约编辑卡本特(Ted Galen Carpenter)却不认同。在他看来，美国支持在南海问题上与中国对立的菲律宾等声索国是下策。“较小的当事国现在倾向于采取更大胆的立场，有时甚至是不负责任的立场，因为它们相信有一个大国站在它们背后。”他以第一次世界大战的导火线1914年萨拉热窝事件为例，称塞尔维亚“若不是自认为背后有沙俄撑腰，当时(对奥匈帝国)就会采取软得多的态度”。此外，正如俄格(鲁吉亚)战争表明的那样，如果格鲁吉亚人没有错误地认为美国和北约会保护他们，该国政府就不会对俄罗斯保护下的南奥塞梯分裂政权采取军事挑衅行动。而美国似乎没有从格鲁吉亚的事件中汲取教训，因而怂恿菲律宾这个“政治体系脆弱的贫穷小国摆出一副十足的强硬外交架势”，其在南海领土争端中“在没有美国直接支持的情况下，多次不自量力地试图证明自己。马尼拉在过去几年中多次向争议海域派遣船只，这已经激怒中国。华盛顿对一个弱小盟友的盲目支持，到最后恐怕会把自己拖入一场与不断强大的中国之间的对峙”。④林智聪:“美国重返亚太失动力”，［菲律宾］《世界日报》，2013年11月12日。

事实确如卡本特所言，菲律宾在提交国际仲裁前后都表现得特别强硬。除了在向国际海洋法法庭呈交其陈情书和诉状最后期限的前夕导演补给船“强闯”仁爱礁的闹剧、宣称当年破旧军舰搁浅是故意而为以宣示主权外，后又于2014年5月6日，由菲海警人员在南沙群岛半月礁附近海域拦截并抓扣一艘中国渔船和船上的11名中国渔民，并决定以“违反菲律宾野生动物保护法”进行提诉。此外，菲律宾还极力拉拢越南和马来西亚。菲总检察长哈尔雷萨日前在菲律宾大学的一场座谈会上就说道，如果越南和马来西亚也把它们的主权声索诉至国际法庭，将有助于增强菲律宾在国际法庭的仲裁力。⑤“敏乃:菲方拥有越南大马支持”，［菲律宾］《世界日报》，2014年3月7日。同时，菲亦希望与日、美合作来遏制中国。5月16日，菲驻日大使曼纽尔·洛佩斯(Manuel Lopez)接受共同社采访时表示，期待与美国及在钓鱼岛问题上与中国有争议的日本加强合作，以强化对中国的遏制力。⑥“菲驻日大使罗帛斯声称，希与日美合作遏制中国”，［菲律宾］《世界日报》，2014年5月18日。由此可见，菲律宾提交国际仲裁后势必采取更多行动加剧南海问题的国际化、复杂化，从而导致南海局势的更加紧张。正如泰国正大管理学院中国东盟研究中心主任汤之敏所说，菲律宾这一做法不利于构建和平的国际环境，容易制造紧张局势，对未来南海争端的解决以及中菲关系的健康发展将造成非常恶劣的影响。①“国际专家学者批评菲律宾，就南海争议单方面推仲裁”，［菲律宾］《世界日报》，2014年4月3日。

美菲签署《强化防务合作协议》后，菲律宾据协议将向美军开放3-5个军事基地。据菲政府有关人士透露，双方磋商后，有三个地区已作为共同使用区域写入协议。这三个地区分别是:蕊描依丝夏省的墨狮狮堡，该营地为菲最大的军事基地，驻有陆军第7步兵师和特别行动指挥部，美菲两国经常在该地举行联合军事演习，包括“肩并肩”演习;苏比克地区，曾为美国海军基地;巴拉望岛的乌卢甘湾。乌卢甘湾地区和巴拉望岛的海军设施均濒临南海。有分析认为，在这些地区驻扎美军，其目的就在于加强对南海的监视。②“美菲订十年增兵协议”，(香港)《大公报(菲律宾版)》，2014年4月28日。这些基地的开放，意味着将有更多的美国军舰到访菲律宾;菲美联合军演也将继续进行，规模或超过《菲美共同防御协定》的框架。③“美舰造访菲律宾将更频繁”，［菲律宾］《世界日报》，2014年4月1日。

此外，由于奥巴马2014年4月28日访菲时承诺“对菲律宾的同盟坚如铁甲，美国将信守这一承诺，绝不让盟友孤军作战”，菲方以为有了美国的保护，大可对中国发难。例如5月5日在菲律宾武装部队总部亚银那洛军营拉开序幕的一年一度的菲美“肩并肩”联合军演，其本来目的是应对恐怖主义、海盗、走私以及自然灾害等方面的合作，现在由于情况发生变化，特别是奥巴马访菲后，其目的改为应对“敌对邻国”的挑战。菲军方发言人萨加拉表示，军演项目包括实弹射击、海上侦察、登陆训练等等。菲外长罗萨里奥在开幕式上的讲话中表示，此次为期10天的联合军演，对应对试图改变现状的“敌对邻国”的挑战是必要的，它将加强菲律宾的“海上能力”，以应对这些挑战。④“社论:菲美联合军演针对性强”，［菲律宾］《世界日报》，2014年5月6日。这足以说明，美菲《强化防务合作协议》的签署造成了菲律宾的误判，以致其伺机在南海挑起事端，对南海局势造成不利影响。

至于礼乐滩油气资源“共同开发”无法执行的原因，主要是阿基诺三世认为，礼乐滩位于菲律宾专属经济区之内，协议必须符合菲律宾法律。且礼乐滩地区勘探与钻井许可证的颁发权据说因该问题涉及到外交关系，故于2013年从菲能源部移交给菲外交部。因此，有关中菲在礼乐滩共同开发的问题，在阿基诺任期之内不太可能解决。鉴于马尼拉的电费不断飚升，2013年底每度电的“发电费”上涨到破纪录的3.4比索，加上增值税等高达4.15比索，菲能源部长贝蒂诺认为其永久性解决办法是开采更多的石油和天然气，以缓解对巴拉望外海马兰帕亚油气田的过度依赖。他呼吁彭泽仁领导的集团尽快与中海油达成商业协议，为勘探有争议的礼乐滩海域铺平道路。但是，菲外交部、国防部对此并没有做出明确回应。

2014年5月5日，据菲律宾一名资深军官对媒体透露，菲军方已制定了一份四年计划，以加强其在南海的防御设施，保护其在争议海域的油气资源。他所指的蕴藏有丰富资源的地区是:巴拉望东北部地区、巴拉望西南部地区以及南海的礼乐滩。该军官指出，菲军方计划在马欢岛及司令礁分别派驻一艘巡逻艇，以保护礼乐滩及其附近地区的天然气和石油资源;修复中业岛上的机场并建造一座码头，停靠空、海军的战机和战舰。该计划称:“在今年年底前，我们需要在菲律宾控制的马欢岛、中业岛和司令礁取得良好的卫星通讯和雷达监控，建成指挥控制系统和沿海监视站”;“到2016年，西月岛将完成类似建设，费信岛、北子岛和南钥岛的相关建设将于2018年完成”。⑤“菲军方制定防范中国四年方案”，［菲律宾］《世界日报》，2014年5月7日。为了加快油气资源的开发，菲能源部于5月9日又宣布启动第五轮能源合同招标，推出的油气勘探招标区块包括礼乐滩。菲能源部官员为了淡化与中国的领土争议，特建议中国的投资者在礼乐滩第七油气勘探区块竞标，而能源部副部长奥加强调说:“从菲律宾的立场来说，第七油气区块并不是一个有争议的地区，因为它是在菲律宾的专属经济区内。”⑥“菲启动第五轮能源合同招标”，［菲律宾］《世界日报》，2014年5月10日。由此可以了解，只要菲妄持对礼乐滩拥有主权，中菲之间的“共同开发”是不可能进行的。

有鉴于此，中国必须谨慎而有力地做出应对。第一，菲律宾以中国的“九段线”违反联合国《海洋法公约》为由，将中菲南海争议提交国际仲裁，新近又在半月礁海域抓捕中国渔民，并以“非法捕捉海龟”为名进行起诉。这些说明，周边争议国正在使用“国际法”挑战中国，宣示主权，而中国却很少对周边国家越境进入管辖海域的渔民提出起诉。这与中国相关的法制建设长期滞后有关，亦与政府运用法律手段维护主权的意识淡薄有关。因此，中国应该尽快制订《海洋基本法》，以应对在南海面临的法律挑战，维护中国的海洋权益。

第二，在争议海域油气资源的共同开发方面，单纯提出“搁置争议，共同开发”是不够的，因周边国家不与你“搁置争议”，而是以单方面声称的“专属经济区”或“大陆架”来声索其开发权。其实，中国与周边南海主权声索国之间的争议问题主要是岛屿归属与海域划界问题，因此可优先考虑寻找一些比较容易解决的突破点，摸索出一些海域划界的成功经验，以便进行推广。

第三，随着美国“亚太再平衡”战略的不断推进，以及美菲《强化防务合作协议》的签署，中国在南海的外部环境越发恶劣。面对这种态势，中国除了强化自身的军事现代化建设外，也要努力捍卫海洋权益和领土主权，并积极以地缘经济优势击破美国的战略包围，团结周边国家，强化与周边国家的经济合作，以减少它们对美国的依赖程度。