美国在中日钓鱼岛争端上“中立政策”的由来与实质

胡德坤 黄祥云

众所周知，中日之间存在钓鱼岛①全称“钓鱼岛及其附属岛屿(Diaoyu Islands、Diaoyu Islets)”，含钓鱼岛、黄尾屿、赤尾屿、南小岛、北小岛等五个岛屿和三个岩礁，港台地区称“钓鱼台列屿、群岛(Tiaoyutai Islands、Tiaoyutai Islets)”、日本称“尖阁列岛、诸岛、群岛(Senkakus、Senkaku Islands、Senkaku Islets)”等，本文除原文引用部分外，统一简称为“钓鱼岛”。争端问题，争端的焦点在主权归属。国内外学界有学者将该问题定位为中日两国间问题。但日本政府所提出的钓鱼岛主权依据②《旧金山和平条约》(以下简称《旧金山和约》或《和约》)第三条及《日本国与美利坚合众国关于琉球诸岛及大东诸岛的协定》(以下简称《冲绳返还协定》或《协定》)将钓鱼岛包含在内，是日本主张钓鱼岛主权的依据之一。参见日本外务省《外務省:尖閣諸島の領有権についての基本見解》、《外務省:尖閣諸島に関するQ＆A》，http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/senkaku/;《外務省ホームページ》，http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/senkaku/qa_1010.html.(上网时间:2011年12月22日)却存在美国与日本之间私相授受钓鱼岛的事实，这就将美国与中日钓鱼岛主权之争紧密联系在一起。美国在向日本移交钓鱼岛的同时，曾发表关于该问题的中立政策声明。从那时起至今，美国历届政府基本沿袭该政策，并在钓鱼岛问题激化时，常常予以重申。即是说，即便美日有着紧密的同盟关系，但美国在钓鱼岛主权上却持中立立场，从未认为钓鱼岛主权属于日本。美国一再重申的中立政策，可理解为在主权问题上不持立场，安全问题上却旗帜鲜明地站在日本一边。学界对美国与中日钓鱼岛争端的关系已发表了不少论著，本文将通过回顾美国与钓鱼岛历史关系的演变，运用中、美、日三国的档案资料，对美国中立政策的由来进行系统探讨。

一、美国与钓鱼岛历史关系的演变

二战末期，反法西斯盟国在关于对战后世界安排的过程中，逐渐形成了处理战后日本领土问题的若干基本文件，构成了处理战后日本领土问题的基本政策和国际法依据。

1943年11月22-26日，在中美英三国首脑举行的开罗会议上，蒋介石与美国总统罗斯福就对日本领土处置问题达成一致意见:“(一)日本获取于中国之土地，应归还于中国;(二)太平洋上日本所强占之岛屿，应永久予以剥夺;(三)日本溃败以后，应使朝鲜获得自由与独立。”①台湾“国史馆”，《开罗会议(二)》，档案号:002000001245A。其中，“日本获取于中国之土地，应归还于中国”是指日本用战争或其他非法手段从中国窃取的一切土地，应包括中国台湾附属岛屿钓鱼岛在内。同年12月1日发表的中美英三国《开罗宣言》指出:“日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国。日本亦将被逐出于其以暴力或贪欲所攫取之所有土地。”②《国际条约集》(1934-1944)，世界知识出版社，1961年，第407页。其中，“日本亦将被逐出于其以暴力或贪欲所攫取之所有土地”，即是中美认定的“日本获取于中国之土地，应归还于中国”的表达，应是指日本明治维新以后，“其以暴力或贪欲所攫取之所有土地”都必须放弃，自然也包括日本于1895年窃占的中国台湾附属岛屿钓鱼岛。1945年7月26日，中美英三国在《促令日本投降之波茨坦公告》中敦促日本无条件投降，重申“开罗会议之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。”③《国际条约集》(1945-1947)，世界知识出版社，1961年，第77-78页。1946年1月29日，联合国最高司令部训令第667号具体规定了日本版图的范围，即“日本国土是以四个主岛及其邻接之约1000个小岛、对马岛及北纬三十度以北之琉球(南西)诸岛(不含口岛)构成。”④台湾“中央研究院近代史所档案馆”，《外交部档案》，档案号:419/0004。按照联合国最高司令部规定，中国的钓鱼岛不在日本版图范围中。1947年6月19日，盟国远东委员会根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》，在《远东委员会对投降后日本之基本政策的决议》中重申了日本领土主权“限于本州、北海道、九州、四国及可能决定之附近岛屿”。⑤田桓主编:《战后中日关系文献集(1945-1970)》，中国社会科学出版社，1996年，第43页。

上述盟国战时战后对日本领土处置的一系列规定，是由中美英苏四大国及相关盟国共同决定的，它是建立在反法西斯战争基础上的国际法，集中体现了世界反法西斯战争胜利的成果，是战后确定日本领土范围的国际法根据。以上对日本领土的处置明确宣布:处于北纬三十度以南的原日本占领地域，无论是中国的钓鱼岛，还是琉球群岛、小笠原群岛，都不是盟国确定的日本领土。在对日领土政策制订与实施中起主导作用的美国对此十分清楚。但冷战爆发后，美国利用单独占领日本的有利地位，大力扶植日本，将日本变成远东冷战的桥头堡，因而不顾中苏等盟国反对，改变了盟国战时战后对日本领土处置的许多规定。日本在战败投降时也多次承诺接受盟国《波茨坦公告》。1945年8月15日，日本天皇裕仁在《终战诏书》中宣布，“朕已命帝国政府通告美、英、中、苏四国，接受其联合公告。”⑥田桓主编:《战后中日关系文献集(1945-1995)》，中国社会科学出版社，1996年，第7页。9月2日，日本在向中美英苏等盟国投降的《日本投降书》上签字，表示“承约切实履行波茨坦宣言之条款”。⑦田桓主编:《战后中日关系文献集(1945-1970)》，第16页。但当冷战发生及美国对日政策转换之际，日本乘机索取盟国规定其放弃的“以暴力或贪欲所攫取”的土地，由此造成日本与中、俄、韩之间钓鱼岛争端、北方四岛争端和独岛争端。

1946年，盟国划定日本疆界图之后，中国在收复台湾的同时，就一直在争取收复台湾附属岛屿钓鱼岛(时称“尖阁列岛”)。1946至1947年，美国划出了由其占领的琉球疆界范围，将中国钓鱼岛划入其中。⑧台湾“中央研究院近代史所档案馆”，《外交部档案》，档案号:419/0004。国民政府外交部在一份文件中梳理了琉球王国及日本吞并琉球后的历史演变，得出了琉球疆域不包括钓鱼岛的结论。中国驻日代表团并绘制了《琉球原有疆界图》，⑨台湾“中央研究院近代史所档案馆”，《外交部档案》，档案号:419/0004。钓鱼岛不在其中。同时，中国驻日代表团还提出了在中国与琉球划界中将钓鱼岛划归中国的建议。⑩中国第二历史档案馆:《国民政府外交部档案，十二(2)》。这些要求虽未改变美国将钓鱼岛纳入琉球管理范围的决定，但表达了中国要求收复钓鱼岛主权的主张。

在中日渔区范围划分上，中国政府与盟军总司令部(简称“盟总”)之间发生了严重分歧，进行了长时间的外交磋商。1945年11月，盟总第一次划出日本渔区图，①台湾“中央研究院近代史所档案馆”，《外交部档案》，档案号:031.7/0001，中日渔区参考图。远远超出盟国规定的日本领土相连海域，并已靠近钓鱼岛海域。为此，中国政府向盟总提出了“拟限制日本捕鱼区域”的意见，要求修改日本渔区图，使其远离钓鱼岛海域。②台湾“中央研究院近代史研究所档案馆”，《外交部档案》，档案号:031.7/0004，日轮侵渔。1946年，日本政府报告盟总，称由于士兵大量复员，人口激增，国内农产品供不应求，粮食严重缺乏，要求扩大本国渔区。③台湾“中央研究院近代史研究所档案馆”，《外交部档案》，档案号:031.7/0008，日轮侵渔。6月，盟总以“日本粮荒急迫，应增加渔产，俾谋救急”为由，④台湾“中央研究院近代史所档案馆”，《外交部档案》，档案号:031.7/0008。不经中国同意，擅自将钓鱼岛渔区划归日本渔区范围。⑤台湾“中央研究院近代史所档案馆”，《外交部档案》，档案号:031.7/0001，中日渔区参考图。中国对此表示坚决反对，质问盟总，并向盟总提交了修改日本渔区范围，要求将钓鱼岛渔区从日本渔区范围中划出。⑥台湾“中央研究院近代史研究所档案馆”，《外交部档案》，档案号:031.7/0005，日轮侵渔。中国还强烈要求盟总将钓鱼岛渔区划归中国，向盟总提交了包括钓鱼岛在内的中国渔区图。⑦台湾“国史馆”:外交部案卷020-010122-0025，日本渔业——管制日本渔业.。

此后，国民政府多次与盟总交涉，盟总均以日本“粮食严重缺乏”为由加以拒绝。我们知道，渔区是领海的毗邻区，领海是领土的延伸，对钓鱼岛渔区的要求，本质上是对钓鱼岛的主权要求。美国虽强行将钓鱼岛渔区划为日本渔区，但只是因为日本“粮食严重缺乏”，而没有认为钓鱼岛是日本领土。

问题在于美国出于自身利益考虑，无视中国对钓鱼岛的主权要求，强行将钓鱼岛划入其管辖下的琉球疆域范围，又将琉球纳入其远东战略之中，导致美国在处理琉球问题时，也将中国钓鱼岛裹挟其中，为中日钓鱼岛之争埋下了隐患。

1945年4月至1946年2月，美军先后占领冲绳本岛、宫古诸岛、八重山诸岛、奄美诸岛等地，成立了由太平洋舰队司令尼米兹领导的海军军政府。1946年1月29日，驻日盟总发布指令SCAPIN第677号《将若干外廓地区从日本实施政治、行政分离的备忘录》，将北纬30度以南的琉球列岛、伊豆、南方、小笠原、硫磺群岛及太平洋外廓地区的所有岛屿纳入美国军政府管辖之下。⑧南方同胞援护会编:《冲绳问题基本资料集》，南方同胞援护会，1968年，第11页。1946年7月1日，美国军政府权限由海军划归陆军。1950年12月15日，美国琉球军政府改称民政府。

战后初期，美对日本领土问题的处理方案基本遵循盟国政策。冷战发生后，美对日领土处理政策发生了重大变化。1947年8月12日，美国务院政策计划委员会负责人凯南建议，应当在“冷战新国际形势的条件下，重新讨论符合美利益的对日媾和方案”。⑨原贵美惠:『サンフランシスコ平和条約の盲点―アジア太平洋地域の冷戦と「戦後未解決の諸問題」』，渓水社，2005年，第44页。9月1日，驻日盟军司令麦克阿瑟致信国务院顾问杜勒斯指出，“琉球群岛对美西太平洋防卫必不可少，必须由美控制”，“若美不能确保控制，恐造成军事上的悲剧”。⑩原贵美惠:『サンフランシスコ平和条約の盲点―アジア太平洋地域の冷戦と「戦後未解決の諸問題」』，第257页。此书原文为“大西洋”，鉴于该书文字错误较多，参照艾尔徳瑞奇:《冲绳问题的起源》，第122页，应为“西太平洋”。1948年3月25日，凯南结束远东访问后，提交了PPS28号报告《关于美国对日政策的建议》，主张“必须确保日本留在西方资本主义阵营”，并“消极推进对日媾和”。⑪原贵美惠:『サンフランシスコ平和条約の盲点―アジア太平洋地域の冷戦と「戦後未解決の諸問題」』，渓水社，2005年，第46页。

1949年，亚洲局势发生重大变化。在中国，中共在内战中战胜了国民党，建立了新中国。1950年，中苏签署《友好同盟互助条约》，继而朝鲜战争爆发，美便以冷战思维来重建亚洲秩序，这在日本领土问题的安排上也得以体现。⑫原贵美惠:『サンフランシスコ平和条約の盲点―アジア太平洋地域の冷戦と「戦後未解決の諸問題」』，第12、134、249-250页。就琉球问题而言，确保日本留在西方阵营，保证对琉球群岛的控制，是美国决策圈的共识。⑬原贵美惠:『サンフランシスコ平和条約の盲点―アジア太平洋地域の冷戦と「戦後未解決の諸問題」』，第261-262页。1950年9月，杜勒斯主持制定对日媾和草案，最早提出日本对琉球拥有“潜在主权”的想法。⑭ロバート·D·エルドリッヂ:『サンフランシスコ講和条約と沖縄の処理―「潜在主権」をめぐる吉田·ダレスの「交渉」―』，読売新聞調査研究部編『読売論壇新人賞入賞論文集』，1999年，第22、26、27页;原贵美惠:『サンフランシスコ平和条約の盲点―アジア太平洋地域の冷戦と「戦後未解決の諸問題」』，第263-264页。1951年1月31日，日本首相吉田茂向杜勒斯提交备忘录，表示对“美国军事上的任何要求都可以答应”，惟望“国际托管已无必要时，向日本返还。”①ロバート·D·エルドリッヂ:『サンフランシスコ講和条約と沖縄の処理―「潜在主権」をめぐる吉田·ダレスの「交渉」―』，読売新聞調査研究部編『読売論壇新人賞入賞論文集』，1999年，第19页;原贵美惠:『サンフランシスコ平和条約の盲点―アジア太平洋地域の冷戦と「戦後未解決の諸問題」』，第263-264页。杜勒斯答复称，“与日本的交涉并不涉及于(波茨坦)投降条件中已经决定的事项”，“日本已接受对其领土限制在主要四岛及联合国决定的诸小岛的投降条件，不可再讨论此项问题。”杜勒斯也透露，“美可能重新讨论琉球问题”，但只能基于美国“自己的理由”。②ロバート·D·エルドリッヂ:『サンフランシスコ講和条約と沖縄の処理―「潜在主権」をめぐる吉田?ダレスの「交渉」―』，読売新聞調査研究部編『読売論壇新人賞入賞論文集』，1999年，第20页;原贵美惠:『サンフランシスコ平和条約の盲点―アジア太平洋地域の冷戦と「戦後未解決の諸問題」』，第264页。事实上，杜勒斯深知，“如果规定日本放弃主权，则美国失去统治琉球的根据”。然而，杜勒斯也不打算明确日本是否拥有主权，而是维持模糊空间以谋取美最大利益。③原贵美惠:『サンフランシスコ平和条約の盲点―アジア太平洋地域の冷戦と「戦後未解決の諸問題」』，第266页;宮里政玄:『日米関係と沖縄1945-1972』，岩波書店，2000年，第59页。1951年8月13日，美完成对日媾和最终草案。同年9月5日，在旧金山举行的对日媾和会议上，美国总统特使杜勒斯宣布允许日保留对北纬29度以南的琉球群岛等西南诸岛、小笠原群岛等南方诸岛的“潜在主权。”④原贵美惠:《旧金山和平条约的盲点——亚太地区的冷战与“战后未解决的诸问题”》，东京:溪水社，2005年，第270页。

众所周知，《旧金山和约》违背了反法西斯同盟国约定的“不与敌人缔结单独停战协定或和约”和盟国一致原则。1942年1月1日，以中美英苏为首的26个反法西斯国家在华盛顿签署《联合国家宣言》，其中第二条中规定，“每一政府各自保证与本宣言签字国政府合作，并不与敌人缔结单独停战协定或和约”。⑤《国际条约集》(1934-1944)，第343页。此后，“不与敌人缔结单独停战协定或和约”便成为反法西斯盟国共同遵守的国际法规则。从1943年《开罗宣言》到1945年的《波茨坦公告》，反法西斯盟国共同规定“日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内”。⑥《国际条约集》(1945-1947)，第77-78页。无论是中国的钓鱼岛，还是琉球群岛、小笠原群岛，都不是日本领土。但美利用单独占领日本的有利地位，大力扶日，将日本变成远东冷战的桥头堡，从而在《旧金山和约》中突破了盟国的共同决定，在中国没有参加、苏联没有签字的情况下，强行签订了《旧金山和约》，改变了盟国对日本领土的许多规定。为此，中华人民共和国外交部庄严宣布，《旧金山和约》“是非法的，无效的，因而是绝对不能承认的。”⑦田桓主编:《战后中日关系文献集(1945-1970)》，第104页。台湾当局也对美排斥中国，在没有中国参加的情况下签订《旧金山和约》表示愤慨。1951年7月16日，蒋介石在参加“革命实践研究会总理纪念周”活动的讲话中愤怒地指出，《旧金山和约》“是虚伪的，不真实的。”“在盟国中间有各国‘不得单独媾和’的信约”，“(美国)这一次的对日和约草案，在古今中外历史上，实在找不出那样虚伪与非法及不道德的先例。”“这是我们信赖友人(美国)的报应。”⑧台湾“国史馆”:《革命文献—对日和议(二)》，档案号:002000000458A。

尽管两岸都反对《旧金山和约》，但美国为了自身利益却继续沿着错误的道路走下去。美明知道中国要求收复钓鱼岛，却顽固坚持将中国钓鱼岛纳入琉球管理范围。

早在1944年前后，美国便开始着手调查与搜集有关琉球群岛的地理、地图资料，其搜集到的地图都将钓鱼岛包括在琉球群岛中。如1944年10月，美国陆军地图服务索引，就将钓鱼岛包括在其中的“琉球列岛及小笠原群岛地图”内。⑨原贵美惠:『サンフランシスコ平和条約の盲点―アジア太平洋地域の冷戦と「戦後未解決の諸問題」』，第276页;Jean-Marc F.Blanchard，“The U.S.Role in the Sino-Japanese Dispute over the Diaoyu(Senkaku)Islands，1945-1971”，The China Quarterly，No.161，2000，pp.95-123.日本投降后，中国向盟总提出了将钓鱼岛划归中国的要求，但盟总依然我行我素。1946年1月19日，冲绳海军基地司令受命以美军的勘察为基础“拓展军政府的工作，将钓鱼岛包括在先岛诸岛内”。⑩Jean-Marc F.Blanchard，“The U.S.Role in the Sino-Japanese Dispute over the Diaoyu(Senkaku)Islands，1945-1971”，The China Quarterly，No.161，2000，pp.95-123.1946年1月29日，驻日盟总指令SCAPIN第677号《将若干外廓地区从日本实施政治、行政分离的备忘录》时，采用了由日本外务省提供的“南西诸岛观”的南西诸岛一览表，包括“尖阁诸岛”、“黄尾屿”、“赤尾屿”等岛名。①(国立国会図書館)外交防衛課 濱川今日子:『尖閣諸島の領有をめぐる論点―日中両国の見解を中心に―』，『調査と情報』，国立国会図書館，Issue Brief Number 565，Feb.28，2007，第9页。1947年，美军航空地图中的“鱼钓岛”、“黄尾屿”、“赤尾屿”等地图，仍将其标为“尖阁列岛”的一部分。1947年4月，美国国务院出版的地图集和地名索引、12月驻日盟总的地图等，均是如此。②(国立国会図書館)外交防衛課 濱川今日子:『尖閣諸島の領有をめぐる論点―日中両国の見解を中心に―』，『調査と情報』，国立国会図書館，Issue Brief Number 565，Feb.28，2007，第9页。1950年8月4日，美国军政府布令第22号《群岛组织法》，将钓鱼岛包含在八重山群岛内。③浦野起央、刘甦朝、植荣边吉编修:《钓鱼台群岛(尖阁诸岛)问题研究资料汇编》，励志出版社、刀水书房，2001年，第181-182页;(国立国会図書館)外交防衛課濱川今日子:『尖閣諸島の領有をめぐる論点―日中両国の見解を中心に―』，『調査と情報』，国立国会図書館，Issue Brief Number 565，Feb.28，2007，第9页。1952年2月29日，美国琉球民政府布令第68号《琉球政府章典》以经纬度标出了含有钓鱼岛的地理区域。④南方同胞援護会編:『追補版沖縄問題基本資料集』，南方同胞援護会，1972年7月，第185页;(国立国会図書館)外交防衛課濱川今日子:『尖閣諸島の領有をめぐる論点―日中両国の見解を中心に―』，『調査と情報』，国立国会図書館，Issue Brief Number 565，Feb.28，2007，第9页。1953年12月25日，美国琉球民政府发布的第27号布告——“琉球列岛地理的境界”也以经纬度的形式将钓鱼岛包括在内。1955年10月，美国海军将黄尾屿设为演习靶场，1956年4月16日，又增加赤尾屿为海军演习靶场。1958年7月，美国琉球民政府发布高等办事专员布令20号，美军决定征用黄尾屿，与古贺善次签订土地租借契约。⑤南方同胞援護会編:『追補版沖縄問題基本資料集』，第238页;浦野起央、刘甦朝、植荣边吉编修:《钓鱼台群岛(尖阁诸岛)问题研究资料汇编》，第378-379页。1971年6月17日，在美日《冲绳返还协定》的附录中，其所示经纬度范围完全与美军政府布令第22号一致，包括钓鱼岛。⑥南方同胞援護会編:『追補版沖縄問題基本資料集』，第13页。

可见，美国当局从占领琉球伊始，其所搜集到的关于钓鱼岛地理关系的信息，也一直为当局所沿用。然而，这些相关的地理信息，或为日本投降时搜集自日本政府之手，或为抄袭自日本陆地测量部、参谋本部绘制的“尖阁群岛”地图，一定程度可以证明“当年之美军完全不明中国东海地理。自从占领琉球以后直到1951年《旧金山对日和约》签订以前，其所使用的地图，仍是属于日本图系，而没有美国独立自制的地图。”⑦鞠德源:《日本国窃土源流.钓鱼列屿主权辨·下册》，首都师范大学出版社，2001年，第691页。如:《旧金山对日和约》中所用之“南西诸岛”一词，经相关查证，在二战前直到1970年以前，日本绘制的南西诸岛地图中，“一般皆不包括”钓鱼岛的岛屿。“南西诸岛”写入和约用以替代“Liuchiu、Luchu、LooChoo(琉球)”，是日本方面向美国积极争取，以名称来消灭中国命名“琉球”的政治意义，将琉球群岛日本化的结果。⑧王海滨:“琉球名称的演变与冲绳问题的产生”，《日本学刊》，2006年，第2期;ロバート·D·エルドリッヂ:『沖縄問題の起源戦後日米関係における沖縄1945-1952』，名古屋大学出版会，2003年，第85-87页。显然，美国听从了日本的说辞而有意为之。

总之，战后以来，美国出于冷战思维和冷战需要，在琉球建立军事基地，将日本作为在远东对抗中苏的前哨阵地，因而无视中国的要求，强行将钓鱼岛纳入了琉球管控范围，既使中国丧失了收复钓鱼岛的良机，又为日本挑起钓鱼岛争端提供了方便。

二、美日私相授受冲绳时期美国对钓鱼岛政策

美国一手炮制的《旧金山对日和约》第三条规定:“日本对于美国向联合国提出将北纬29度以南之南西诸岛(包括琉球群岛与大东群岛)……置于联合国托管制度之下，而以美国为唯一管理当岛之任何提议，将予同意。”⑨田桓主编:《战后中日关系文献集(1945-1970)》，第105页。于是，美便“名正言顺”地独管琉球群岛，并强行将中国钓鱼岛纳入其管制之下。

1960年，日本与琉球的经济发展水平差距扩大，琉球居民对美国琉球当局的统治日益不满，在日本引发大规模反安保运动，并在日本得到广泛呼应，美日关系受到冲击。美驻日大使认为应适当满足冲绳居民回归日本的呼声。⑩宮里政玄:『日米関係と沖縄1945-1972』，岩波書店，2000年，第201页。美国总统肯尼迪根据赴冲绳调查团的调查结果，认为有必要寻找兼顾美国在冲绳的战略利益和日本国民感情的折衷方式。1962年3月19日，肯尼迪发表关于冲绳的新政策，宣布“我承认琉球是日本本土的一部分，我期待着在自由世界安全利益允许的情况下，将琉球群岛的全部主权重新归还日本。”①于群:《美国对日政策研究》，东北师范大学出版社，1996年，第316页。20世纪60年代后期，美国深陷越南战争，日本国内出现反战运动，要求归还琉球的呼声高涨。美驻日大使赖肖尔向国务院报告，日本对越南战争的猛烈批判波及亲美的保守派，尤其是冲绳问题，已使保守派的民族主义和左翼的反美主义合流，成为美日关系的最大弱点，美日关系在变化的“悬崖边”，提议“日本若同意……保证美军司令官在军事危机之际能够有效管理基地，即使对日归还施政权，或者将‘完全的主权’归还给日本，也能够维持冲绳基地”。②宮里政玄:『日米関係と沖縄1945-1972』，第251页。经过国务院和军方的研究，并与日方协调后，约翰逊总统认为琉球群岛对越南战争十分重要，决定继续由美国管控，对日先返还军事价值较小的小笠原群岛。

1969年尼克松就任美国总统，此时美深陷越南战争难以自拔，在美苏对抗中苏联处于战略优势，西欧与日本随着经济实力的增强而出现摆脱美国控制的倾向，对美国形成极大挑战。尼克松总统“关岛演说”提出新的亚洲政策，企图通过在亚洲的战略收缩，最大程度保存美国的国家实力，维持美国的霸权地位，这意味着美需要日本在亚洲发挥更大作用，在美日安保体制中承担更大责任。③转引自宮里政玄:『日米関係と沖縄1945-1972』，第309页;于群:《美国对日政策研究》，第323页。以美国来看，日本因经济实力的增长使其增加了在美国战略中的分量。日本与琉球的经济差距则不仅增加了琉球对美国的不满，也加剧了冲绳返还运动带给美国的压力。④宮里政玄:『日米関係と沖縄1945-1972』，第302-303、369页。因此，尼克松亲自在国家安全委员会、参谋长联席会议上反复强调返还琉球对于美国全球战略及美日安保体制的重要性和必要性。⑤于群:《美国对日政策研究》，第323页。1971年6月17日，“美国占尽了任何可能获得的有利结果”后，⑥张杨:“试论冲绳返还得以实现的原因”，《社会科学战线》，2004年，第1期。美日两国签署了《冲绳返还协定》，决定在1972年对日返还冲绳。同日，美国国务院发言人布瑞对外界阐明了美国政府关于钓鱼岛问题的立场。他说，“美国政府知道中华民国政府与日本之间就尖阁列岛主权发生了对立。美国相信把这些岛屿的施政权返还于日本不会损害中华民国的根本主张。随着该岛屿施政权的移交，美国既不能对日本一直拥有该岛的法律权利说三道四，也不能削减中华民国的权利。”⑦浦野起央、刘甦朝、植荣边吉编修:《钓鱼台群岛(尖阁诸岛)问题研究资料汇编》，第252页。这表明，美国不惜损害中国的利益将中国钓鱼岛连同冲绳一起私相授受给日本，本质上是为了满足本国私利。

三、中日钓鱼岛主权之争与美国的态度

战后，钓鱼岛受美国琉球民政府实际管控，包括日本、台湾在内的有关各方多有利用、从未发生争议。⑧钓鱼岛海域为渔民传统渔场，台湾渔民长期从事渔业生产、登岛避风等，琉球大学多次开展学术调查等。参考“钓鱼台群岛(尖阁诸岛)问题年表”，浦野起央、刘甦朝、植荣边吉编修:《钓鱼台群岛(尖阁诸岛)问题研究资料汇编》，第371-400页。20世纪60年代以来，联合国亚洲及远东经济委员会等机构的调查表明，东海大陆架尤其是钓鱼岛周边海床，油气开发前景可观。⑨Hiroshi Niino，K.O.Emery，“Sediments of Shallow Portions of East China Sea and South China Sea”，Geological Society of America Bulletin，Vol.72，1961);K.O Emery，Hiroshi Niino，“Stratigraphy and Petroleum PXX Prospects of Korea Strait and the East China Sea”，Geological，Survey of Korea，Report of Geophysical Exploration，Vol.1，No.1，1967;K.O.Emery et al.，“Geological Structure and Some Water Characteristics of East China Sea and Yellow Sea”，UNECAFE/CCOP Technical Bulletin，Vol.2，1969.消息传出，中日两国有关各方开始关注钓鱼岛，纷纷发表声明、采取行动，并逐渐引发钓鱼岛主权争端。

1970年7月，台湾当局授权美国海湾石油公司(Gulf Oil Corporation)对钓鱼岛周边海底实施地质调查。8月7日，海湾公司正式展开勘探活动。⑩浦野起央、刘甦朝、植荣边吉编修:《钓鱼台群岛(尖阁诸岛)问题研究资料汇编》，第379页。同月10日，日本外相爱知揆一在参议院发言，称“尖阁群岛属于日本，中华民国政府任何片面主张对这个群岛及其沿岸浅海区域的权利，依国际法应认为无效”，⑪中国国民党中央委员会第四组编印《钓鱼台列屿问题资料汇编》，兴台印刷厂，1972年，第1页。公开提出对钓鱼岛的主权要求。9月4日，台湾当局“外交部长”魏道明在“立法院”会议上指出，“钓鱼台群岛是中国的领土”，⑫浦野起央、刘甦朝、植荣边吉编修:《钓鱼台群岛(尖阁诸岛)问题研究资料汇编》，第380页;张启雄:“钓鱼台列屿的主权归属问题”，《近代史研究所集刊》，第22期，第113页。在“立法院”外交委员会又表示，“根据国际法原则及一九五八年签订之大陆礁层公约，中华民国政府对于台湾以北大陆礁层之资源，具有探勘与开采之权。”①中国国民党中央委员会第四组编印:《钓鱼台列屿问题资料汇编》，第1页。9月10日，琉球政府发表“尖阁诸岛的领有权与大陆架资源开发主权的主张”，日本外相爱知在众议院外务委员会重申“尖阁诸岛属于冲绳的一部分”。②浦野起央、刘甦朝、植荣边吉编修:《钓鱼台群岛(尖阁诸岛)问题研究资料汇编》，第380页。9月15日，台湾当局“外交部次长”沈昌焕召见美国“驻华大使馆”代办，面交声明:“就历史、地理及条约各方面，说明钓鱼台列屿与我国之关系”，并“否认日本对该列屿之主权主张”。10月23日，沈昌焕召见日本“驻华大使”板垣修，表示“钓鱼台列屿原系台湾附属岛屿之一，绝非日本领土”。③张启雄:“钓鱼台列屿的主权归属问题”，《近代史研究所集刊》，第22期，第113页。10月24日，日本“驻华大使馆”对台湾当局提出照会，“中华民国对于东中国大陆礁层之任何片面权利主张，在国际法上，并非有效，对于日本国对该大陆礁层之权利，不发生任何影响”。④张启雄:“钓鱼台列屿的主权归属问题”，《近代史研究所集刊》，第22期，第113页。12月29日，中国政府通过《人民日报》发表评论员文章，强调“台湾省及其所属岛屿，包括钓鱼岛、黄尾屿、赤尾屿、南小岛、北小岛等岛屿在内，是中国的神圣领土”，“这是任何人也改变不了的历史事实”，并提出对“中国的浅海海底资源”享有“主权”。⑤田桓主编:《战后中日关系文献集(1945-1970)》，第936页。以此为开端，中国大陆、台湾与日本之间围绕钓鱼岛主权问题展开了激烈交锋。

中日钓鱼岛争端公开化后，1971年1月底，全美各地的中国留学生举行了声势浩大的保钓运动，并从两岸留美学生发展到旅美华人华侨，迅速得到北美、欧洲、香港及台湾等地学生的响应，短时间内形成了遍及全球的大规模运动，掀起了全球华人保钓运动的第一次高潮。保钓运动形式多种多样，除了组织向美日示威抗议外，还广泛开展关于主权问题的研究和宣传，多次向台湾当局请愿、向美国政府及舆论说明主权问题，推动海内外华人华侨、美国舆论及政府对钓鱼岛问题的关注和理解，并对台湾当局和美国的现行政策都产生了很大冲击。

1971年2月23日，台湾当局“外交部长”魏道明在“立法院”答复“立委”李文齐质询时，特别重申“中华民国”基于历史、地理和现状等拥有钓鱼岛主权，表示“事关国家主权，即使寸土片石，我们亦据理力争，此项决心绝不改变”。⑥中国国民党中央委员会第四组编印:《钓鱼台列屿问题资料汇编》，兴台印刷厂，1972年，第11页。美日双方都认为，魏道明表态是“中华民国首次正式公开主张钓鱼岛的领土主权”。⑦石井修·我部政明·宮里政玄监修:《アメリカ合衆国対日政策文書集成第19期日米外交防衛問題1972年·日本 防衛問題/沖縄編》，第9巻，柏書房，2006年，第81页。台湾当局也明确回应:“中华民国长期以来一贯坚持中国拥有钓鱼台列屿主权，也通过相关渠道通知过日方，此次声明是中华民国政府首次正式公开表达。”⑧石井修·我部政明·宮里政玄监修:《アメリカ合衆国対日政策文書集成第19期日米外交防衛問題1972年·日本 防衛問題/沖縄編》，第9巻，柏書房，2006年，第81页。1971年3月16日，台湾《中央日报》披露了旅美教育及科学界专家500余人，向蒋介石“总统”上书的事件。据报，旅美学者、科学家言辞恳切，称“钓鱼台群岛为中国领土，法理史实均确定无疑。同人等谨请政府保持坚定立场，抵抗日本新侵略，并在钓鱼台主权问题未解决之前，请坚决拒绝参加所谓‘中日韩联合开发海底资源协议’之签订会议，同人等身居海外，心怀邦国事。关国家大计，不忍缄默，至希垂鉴。”⑨中国国民党中央委员会第四组编印:《钓鱼台列屿问题资料汇编》，第17页。3月18日，《中国时报》发表评论文章，对上书表达支持，并呼吁区别主权与海底石油开发问题，“决不能因对日友好妨碍维护领土主权”，并告诫“政府”要明确立场。⑩石井修·我部政明·宮里政玄监修:《アメリカ合衆国対日政策文書集成第19期日米外交防衛問題1972年·日本 防衛問題/沖縄編》，第9巻，柏書房，2006年，第98页。3月29日，台湾“总统府秘书长”张群代表“蒋总统”对上书做了“坚定答复”。⑪中国国民党中央委员会第四组编印:《钓鱼台列屿问题资料汇编》，第21页。3月15日、17日台湾“驻美大使”周书楷，3月20日“外交部次长”沈昌焕，分别向美国国务卿、助理国务卿、“驻华大使”等展开积极交涉，指出日本政府“所谓主权依据即是侵略罪证”，说明当局“并未默认美国对钓鱼岛的军事占领”，要求美“尊重中华民国对钓鱼台列屿的主权，在美国结束占领之际向中华民国返还”。①石井修·我部政明·宮里政玄监修:《アメリカ合衆国対日政策文書集成第19期日米外交防衛問題1972年·日本 防衛問題/沖縄編》，第9巻，柏書房，2006年，第89页。台湾当局还对从前的“隐忍不表”态度作出说明:“国府”为免伤及与美日友好关系，不曾公开反对美控制钓鱼岛、不曾公开抗议日本筹建钓鱼岛无人气象站计划、一贯约束学生抗议并引导舆论，但美国和香港的中国学生示威活动，仍对“国府”造成压力，请美认真考虑“国府”的要求。②石井修·我部政明·宮里政玄监修:《アメリカ合衆国対日政策文書集成第19期日米外交防衛問題1972年·日本 防衛問題/沖縄編》，第9巻，柏書房，2006年，第89页。美国方面表示希望台湾当局理解，按时“返还琉球无论对于台湾还是美国，都十分重要”，强调“向日本移交钓鱼岛不会对主权问题构成任何影响”。③石井修·我部政明·宮里政玄监修:《アメリカ合衆国対日政策文書集成第19期日米外交防衛問題1972年·日本 防衛問題/沖縄編》，第9巻，柏書房，2006年，第89页。

美国政府深知，台湾当局在安全保障、联合国中国代表权等问题上依赖美日。钓鱼岛问题发生后，台湾当局最初采取“隐忍不表”姿态，造成美方产生认知错觉，后因中国政府表态令美国开始重视，保钓运动进一步促进了包括美方在内各方对钓鱼岛主权的认识，推动着美国政府在对日交涉中更加谨慎，并向着中立政策转换。

钓鱼岛问题出现后，日本政府试图在主权问题上推动美国公开表态，承认日本拥有钓鱼岛“潜在主权”，并希望落实到《协定》的条文中;在安全问题上多次寻求美国政府承认《美日安保条约》适用于钓鱼岛。关于主权问题，美国的初期立场虽然没有直接表示日本拥有钓鱼岛主权，但在很大程度上呼应了日方要求。但美国转向中立立场后，在私下交涉场合，仅表明会修改措辞配合日方的部分要求，但始终强调不改变中立立场;在公开表态上，美多次阐述钓鱼岛主权处于争议的事实，同时强调美在主权问题上保持中立。1970年9月8日，日本曾强烈要求美国政府公开肯定日本拥有“尖阁诸岛”的“潜在主权”。④石井修·我部政明·宮里政玄监修:《アメリカ合衆国対日政策文書集成第19期日米外交防衛問題1972年·日本 防衛問題/沖縄編》，第9巻，柏書房，2006年，第15页。但美没有按照日方要求表态。9月10日，美国务院发言人麦克洛斯基答记者问时说:“根据对日和平条约第3条，美国对“南西诸岛”拥有施政权。该条约的这句话是指，第二次世界大战结束时在日本统治下的、并在该条约中未特别提及的、北纬29度以南的所有岛屿。和平条约中的这句话意为包括尖阁诸岛。”“根据该条约(《旧金山和约》)，美国政府对琉球群岛的一部分尖阁诸岛拥有施政权，但是认为对琉球群岛的潜在主权在于日本。按照1969年11月佐藤总理大臣和尼克松总统之间达成的协议，琉球群岛的施政权将于1972年内返还于日本。”“如果(钓鱼岛主权归属)主张发生对立时，认为上述事项应在当事者之间加以解决。”⑤浦野起央、刘甦朝、植荣边吉编修:《钓鱼台群岛(尖阁诸岛)问题研究资料汇编》，第199-200页。

10月12日，日本外务省原条约局条约科长中岛敏次郎向美方提出，希望在《协定》文本中准确定义领土界限。美方意识到，日方的意图在于钓鱼岛，仅表明美国保持中立的基本态度，认为《协定》不宜牵涉到钓鱼岛，并以国际协议的一般规范等理由，指出日方要求不妥。⑥DNSA，“Okinawa Reversion:General Reversion Agreement”，October 14，1970，Japan and the U.S.，1960-1976，JU01334.

1971年5月11日，日本外相爱知揆一与美国驻日大使迈耶(Armin H.Meyer)会谈，爱知批评美方方案“仅是对协定条文的重复”，日方4月28日的方案更为妥当。迈耶回应，华盛顿方面强烈要求坚持美方方案，变更余地很小。迈耶指出，美国的基本立场是，“美国会向日本返还施政区域，但不愿判断其历史及未来的地位，并希望避免(协定)将来被国际司法法院引证的可能”。⑦外務省アメリカ局北米第一課，「沖縄返還問題(会談(大臣、総理)·愛知大臣·マイヤー大使会談」1971年5月11日(「沖縄返還関係17」，0600-2010-00029，H22-012，外務省外交史料館所蔵)。爱知进一步说，“日本考虑到美国的立场，已不要求写上钓鱼岛，并将协定文本中返还区域的表述放到(附属文件)合意议事录中，与美方并无根本差别，所以日本方案实际上充分体现了美国立场。”⑧外務省アメリカ局北米第一課「沖縄返還問題(会談(大臣、総理)·愛知大臣·マイヤー大使会談」1971年5月11日(「沖縄返還関係17」0600-2010-00029，H22-012，外務省外交史料館所蔵)。双方最后同意由事务当局继续讨论。此后，无论日本政府怎样向美国恳求明确将钓鱼岛主权交给日本，美国始终没有同意。

上述可见，在中日钓鱼岛主权之争问题上，在中国政府和全世界华人保钓运动的推动下，台湾当局积极向美国提交了关于钓鱼岛属于中国的历史与法律依据，使美国在钓鱼岛主权争端中采取并确定了中立立场。

四、美国中立政策的确立

1970-1972年间，尼克松政府在钓鱼岛争端上确立了中立政策。尼克松亚洲战略规定了中立政策的基本方向，在其所能允许的范围内，美国政府钓鱼岛认知的转变推动了对中国、台湾当局及日本政策的小幅调整。在中立政策确立过程中，美国国务院及其驻外单位起了重要作用，尼克松总统及其幕僚则是最终决策者。

美国中立政策的决策依据源自二战末期建立的原始认知。如前所述，1946年，盟国对日本领土范围的规定是“日本国土是以四个主岛及其邻接之约1000个小岛、对马岛及北纬三十度以北之琉球(南西)诸岛(不含口岛)构成。”①台湾“中央研究院近代史所档案馆”:《外交部档案》，档案号:419/0004。按此规定，钓鱼岛不在其中。盟国划定日本疆界图之后，中国在收复台湾的同时，就一直在争取收复台湾附属岛屿钓鱼岛(时称“尖阁列岛”)。尤其是1946年6月，盟总以“日本粮荒急迫，应增加渔产，俾谋救急”为由，不经中国同意，擅自将钓鱼岛渔区划归日本渔区范围，②台湾“中央研究院近代史所档案馆”:《外交部档案》，档案号:031.7/0001，中日渔区参考图。中国表示坚决反对，向盟总提交了修改日本渔区范围，将钓鱼岛渔区从日本渔区范围中划出。③台湾“中央研究院近代史研究所档案馆”:《外交部档案》，档案号:031.7/0005，日轮侵渔。不久，又向盟总提交了包括钓鱼岛在内的中国渔区图。④台湾“国史馆”:《外交部案卷020-010122-0025》，日本渔业——管制日本渔业。这表明，中国对钓鱼岛的主权要求是有案可稽的，美国政府也心知肚明。这应该是美国对钓鱼岛主权归属的最早认知。

钓鱼岛争端发生后，通过中国政府明确表态、保钓运动的开展，及此后台湾当局积极交涉的互动过程，美国当局有关钓鱼岛问题的认知进一步明确，主要表现在其逐渐认识到中国提出的钓鱼岛信息的合理性，表示中日关于钓鱼岛问题的争论涉及美国因《旧金山和约》与钓鱼岛产生管制关系前。⑤DNSA，“Briefing Papers for Mr.Kissinger’s Trip to Japan”，April 6，1972，Japan and the U.S.，1960-1976，JU01523.美国务院内部提出了关于将钓鱼岛返还中国或暂不移交给日本的政策建议。从行动上看，则体现在美国政府推动日本与台湾当局展开协商方面。1971年6月7日，总统国际经济事务助理彼得森(Peter G.Peterson)向尼克松总统转交纺织品贸易谈判代表肯尼迪(David M.Kennedy)提出的有关钓鱼岛问题的建议。肯尼迪建议，美国应保留钓鱼岛的施政权，而不是移交给日本。肯尼迪说明其建议依据，称“虽然我知道政府内部会有反对意见，但此事可以而且必须这么做”，因为“我们二战后接管的这些岛屿(钓鱼岛)，历史上、地理上都不是组成冲绳县的琉球岛链的一部分。”⑥FRUS(Foreign Relations of the United States)，1969–1976，Volume XVII，China，1969–1972，Document 133.他明确反对将钓鱼岛移交日本管理。美国驻台湾“大使”马康卫曾多次向国务院提出类似建议，他认为，“无可置疑”的是“从历史和地理关系而言，钓鱼岛和拟返还的其余区域，在同日本的关系上，都显著不同”。马康卫建议，在台湾当局“承受保钓运动和中共压力的当前”，美国尤其应该支持台湾当局，将钓鱼岛从“美日协商的返还区域中分离”，从而“迫使日本政府同意就主权问题”与台湾当局谈判。⑦石井修·我部政明·宮里政玄监修，《アメリカ合衆国対日政策文書集成第19期日米外交防衛問題1972年·日本 防衛問題/沖縄編》，第9巻，柏書房，2006年，第163-164页。针对这些建议，尼克松及其幕僚经过讨论，虽然决定推动日本政府与台湾当局就主权问题展开谈判，但总体上仍维持向日本移交施政权的既定政策。

美国尼克松政府返还冲绳的目的，主要是为了提升美日关系、确保琉球美军基地，借助日本维护美在东亚的霸权地位。1969年11月，钓鱼岛问题尚未完全浮出水面，美日即已就返还冲绳问题达成一致。简言之，早于钓鱼岛问题发生前，美日已就返还包括钓鱼岛在内的冲绳达成一致，成为既定政策。1971年4-6月，美日两国关于返还冲绳问题的谈判已进入收尾阶段，大的格局已定。此时，美国若采纳上述建议保留钓鱼岛施政权，事实上改变美国返还冲绳的既定政策，将使返还冲绳的谈判前功尽弃，肯定会影响美日关系，这是尼克松政府所不能接受的。

1971年4月中旬，台湾当局“驻美大使”周书楷受蒋介石之命，在华盛顿与尼克松、基辛格等就钓鱼岛问题提出交涉。周书楷表明，钓鱼岛是台湾渔民的传统渔场，即使在日据时代，钓鱼岛也被法院判归台湾管辖。钓鱼岛于台湾而言事关中国国家利益，对日本人则意义不大。周继续分析，众多有影响的学者、科学家、工程师和专业人士关注钓鱼岛问题、自发组织参与保钓运动，将钓鱼岛问题的处理结果视为当局能否保卫国土的试金石，如果“中华民国”处理不力，他们可能转而支持北京当局。周指出，美国国务院的声明，将钓鱼岛表述为“是冲绳的一部分”的立场，造成了极大愤慨。“如果美国政府坚持将钓鱼岛移交日本”，“势必妨碍”台湾当局“与日本政府谈判的前景”，“难免造成全球华人反美、反日的浪潮”，恶化美、日、台关系。周进而要求美方向“中华民国”移交钓鱼岛，不要采取任何可能支持日本主张的言行。①石井修·我部政明·宮里政玄监修，《アメリカ合衆国対日政策文書集成第17期日米外交防衛問題1971年·沖縄編》，第6巻，柏書房，2005 年，第30-35、61-62 页。尼克松赞同周书楷的观点，认为“应当重视海外华人、华侨的政治观点”，但仅对周表示，“重要的是(台湾当局)联合国代表权问题”。②FRUS，1969–1976，Volume XVII，China，1969–1972，Document 113，114.即是说，美国为加强美日同盟关系，在钓鱼岛问题上不得不损害中国的利益，但对两岸在联合国代表权问题上，以支持台湾当局作为补偿。基辛格交代参与会谈的国家安全委员会高级专员何志立(John H.Holdridge)准备参考材料。何志立提交的材料称，“(美国)1945年占领琉球和尖阁诸岛，1972年归还给日本”，“主张(钓鱼岛问题)应为各方自行解决。”基辛格在报告中批注，“既已决定交给日本，(主张各方自行解决)并无意义。我们如何才能采取更为中立的立场?”③FRUS，1969–1976，Volume XVII，China，1969–1972，Document 115.

尼克松、基辛格介入钓鱼岛问题后，在对肯尼迪建议的讨论中，作出最终决断。1971年6月7日，副国务卿约翰逊(Alexis Johnson)告知基辛格，国务院执行的政策原则是美国“从日本获得尖阁诸岛施政权，现在归还给日本，并不对争议者的权利造成伤害”，“在两个政府(中日当局)之间没有立场”。尼克松表示，美国“长期忽视”自身“给台湾造成的极大压力”，继续“坚持(返还钓鱼岛施政权的)既定政策”必然加深台湾当局的严峻局势，但“不得不维持其原有立场”。④FRUS，1969–1976，Volume XVII，China，1969–1972，Document 134.尼克松认为，肯尼迪建议案“走得太远”、“简单说，不可能”，会使“美国在(对日，笔者注)承诺的义务上倒退”，“承担更多的”对台义务，使美国卷入钓鱼岛问题。获悉尼克松政府的最终决定后，蒋经国要求美国政府“必须无条件地在签署《冲绳返还协定》时，声明(钓鱼)诸岛的地位未定，应由当事者解决。”⑤FRUS，1969–1976，Volume XVII，China，1969–1972，Document 134.尼克松政府决定，“向日本移交”施政权按“不改变任何(法律权利)事项”，“既不增强、也不削弱任何(当事方)权利”的思路执行。⑥DNSA，“Okinawa Reversion”，June 9，1971，Kissinger Telephone Conversations，KA05925.

1971年11月4日，美国参议院外交委员会发布关于美日返还冲绳问题的听证报告，该报告建议批准美日签署的《冲绳返还协定》，其中有关钓鱼岛主权问题是这样表述的:“第一条的附录中，⑦对《冲绳返还协定》第一条的附录说明，即下文所述《合意议事录(Agreed Minute)》。双方明定地理上的坐标，限定本条约所包括的领土，这些坐标显示尖阁群岛(钓鱼岛)为所管理的领土的一部分。此外，在尖阁群岛上列有两个美国保留中的军事设施。中华人民共和国、台湾当局及日本，对这些岛屿提出了领土主张。国务院所持的立场是，关于此方面，和约是美国权利的唯一来源，在和约下，美国仅取得行政权，而非主权，因此，美国将行政权移交给日本的行动并不构成基本的主权(美国并无此种主权)之移交，亦不可能影响到任一争论者的基本的领土主张。委员会确认协议中的条款，不影响到任何国家关于尖阁或钓鱼台列屿的任何主权主张。”⑧中国国民党中央委员会第四组编印:《钓鱼台列屿问题资料汇编》，第33页;南方同胞援護会編:『追補版沖縄問題基本資料集』，南方同胞援護会，1972年7月，第290页。这是美国对《冲绳返还协定》关于钓鱼岛立场的最终解释。

获知这一消息后，1972年3月17日和23日，日本政府曾两次指令驻美大使牛场信彦正式向美国表示，对其中立立场不满。牛场指出，美国表示的中立立场与美国要求保留位于钓鱼岛的射击训练场的政策是矛盾的，希望美国政府在公开立场上，避免使用任何显示存在主权争议问题的表述。美国方面表示，会考虑日本的要求修改措辞，但美国“不卷入(non-involvement)”的基本立场不会改变。①DNSA，“Briefing Papers for Mr.Kissinger’s Trip to Japan”，April 6，1972，Japan and the U.S.，1960-1976，JU01523;DNSA，“The Senkaku Islands”，June 1972，Japan and the U.S.，1960-1976，JU01544;DNSA，“Issues and Talking Points:Bilateral Issues”，August 1972，Japan and the U.S.，1960-1976，JU01582;DNSA，Senkakus，August 1972，Japan and the U.S.，1960-1976，JU01589.日本政府借美日协商返还冲绳问题之机，试图在《冲绳返还协定》第一条的表述上，通过规范“返还地域”，体现日本拥有“尖阁列岛”潜在主权。②中島敏次郎著、井上正也·中島琢磨·服部龍二編:『外交証言録日米安保·沖縄返還·天安門事件』，岩波書店，2012年，第246-247頁。美国政府则希望保持中立，不愿在条约中加入足以判断钓鱼岛主权的表述，坚持“不卷入”的方针。至此，美国在钓鱼岛主权争端上最终确立了中立政策。

1996年9月30日，美国会调查报告《尖阁列岛(钓鱼台群岛)争端:美国的法律关系与责任》充分体现了该基本矛盾。根据该报告，关于主权问题，“国务院声明，尽管美国将群岛的管辖权交还日本，但是在中日双方对群岛对抗性的领土主张中，美将采取中立立场”，“美历届政府多次重申在此问题上的中立态度”;有关安全问题，报告明言美“同意将安保条约适用于《冲绳返还协定》中规定的区域，也包括钓鱼台列屿在内”，亦即认为《美日安保条约》适用于钓鱼岛。③浦野起央、刘甦朝、植荣边吉编修:《钓鱼台群岛(尖阁诸岛)问题研究资料汇编》，第334页;Larry A.Niksch，“Senkaku(Diaoyu)Islands Dispute:The U.S.Legal Relationship and Obligations”，http://www.congressionalresearch.com/96-798/document.php?study=Senkaku+Diaoyu+Islands+Dispute+The+U.S.+Legal+Relationship+and+Obligations.(上网时间:2011年10月)2012年，中日钓鱼岛争端再起，8月30日，美国务院新闻发言人维多利亚·纽兰在例行记者会上回答记者关于钓鱼岛问题提问时，几次表示美国“不站队”。9月，美国会调查局出版了一份题为《钓鱼岛纠纷:美国条约的义务》的报告。该报告透露，美国政府委托国会批准1972年与日本签署的《返还冲绳协议》时表示，“将钓鱼岛行政权转交给日本，并不意味着对该岛屿的主权主张有任何倾向。”由此我们可以认为，自1972年至今，美国在中日钓鱼岛争端中仍在沿袭中立政策。

综上所述，美国关于钓鱼岛主权问题的中立政策源于美国单方面非法处理琉球群岛过程中错误地将钓鱼岛包含在其中，给延续至今的中日钓鱼岛争端埋下了伏笔。1970-1972年，尼克松政府明知钓鱼岛属于中国而不属于日本，却为了加强美日同盟，私相授受，将钓鱼岛的“施政权”作为“政治礼品”送给日本，严重损害了中国的领土主权和海洋权益。这是中日钓鱼岛主权争端的重要根源。美国从袒护日本的“一边倒”转向“中立”，其最终确立的中立政策具有两面性:一是与日本私相授受冲绳时，明知钓鱼岛是中国领土也作为“政治礼品”送给日本，使日本处于较为优越的实控者地位，其本质是为了维护本国的战略利益——加强美日同盟，由此造成的中日钓鱼岛争端，为美灵活介入东亚事务提供了充分的空间;二是美也很明白中国对钓鱼岛享有主权是有充分根据的，美虽然没有承认过中国拥有钓鱼岛主权，但也从来没有承认过日本拥有钓鱼岛主权，从而为中国维护钓鱼岛主权留下了余地。

还应指出的是，既然美国在中日钓鱼岛争端上持中立政策，也从来没有认为钓鱼岛是日本领土，但却屡屡宣称《美日安保条约》适用于钓鱼岛，连美国总统奥巴马也于2014年4月24日再次重申了这一看法。可见，美国实际上并未恪守中立，实质上也非真正的中立，而是按照其亚太“再平衡”战略在中日钓鱼岛争端中偏袒日本，施压中国。这表明美国尚未完全抛弃冷战思维，这对中国是不公平的，对维护中日友好和亚洲和平是不利的。

当今世界是和平与发展的时代，人类面临的共同问题越来越多，需要世界上所有国家捐弃前嫌，走向和平、发展、合作。美国也应该进行反思，彻底抛弃冷战思维，做中日友好关系的促进者。○