社区公共服务绩效评估指标体系与政策考量

祁志新 王新来 常震 孙建华

摘 要：推进国家治理体系和治理能力现代化是城市社会治理的重要议题，大庆市通过社区改革在社会治理能力现代化方面开展了有益尝试，在探讨社区治理存在的问题基础上，以经济价值、社会价值、人本价值三个维度为基础设计了大庆市社区公共服务绩效评估体系并提出了相关政策建议。

关键词：社区；绩效评估；指标

中图分类号：C915 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）33-0031-02

一、建立社区公共服务绩效评估指标体系的意义

十八届三中全会指出：“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化；促进城乡社会治理，重点培育优先发展社区服务类社会组织等；推进国家治理体系和治理能力现代化。”这些思想为我国社会治理指明了发展方向。

在建设和谐社会的大背景下，城市如何在经济发展的同时有效维护社会稳定、以人为本推进社会全面发展，是全国各地方城市建设的重要议题。大庆市在2012年推进社区改革，撤销街道办事处，建立区政府直接对接的70个大社区。实现了政社分开、精简机构、依法管理，取得了社会治理的初步成效。课题组实地走访调研了大庆市会战社区、格林小镇社区、新城社区、平安社区、龙凤社区等五个社区，与社区工作站管理人员、社区居委会、社区居民进行了多次座谈，广泛深入了解大庆市社区改革后机构运行、公共服务、绩效评估等各方面情况。本文认为，目前大庆市社区服务评估存在评估结果模糊、主观性大；评估“碎片化”，无法评估社区整体绩效；公众评价缺失；人员培训不足等问题。

绩效评估有助于社区治理能力的现代化，建立社区服务绩效评估体系是提升城市社会治理能力基础和前提。其作用体现在：一是有助于推进城市社区基本服务规范化，绩效指标体系可作为一个基本框架对服务的方向和类别予以规范。二是有利于促使社区服务部门主动听取公众意见，对公众真实需求保持较高水平的敏感度，可有效改善并提升公共服务能力。三是绩效评估结果可成为优化资源的依据。四是能帮助基层社区管理部门明确自身定位，推动政府职能部门和社区服务机构的有效对接和整合。

二、社区公共服务绩效评估指标体系设计

课题组结合大庆市实际，立足大庆社区改革发展实际，借鉴国内其他城市社区改革成果，设计了大庆市社区公共服务绩效评估指标体系，该指标体系主要内容如下：

一级指标为价值指标，包括三类，一是“经济价值”指标，主要评价和衡量社区服务的投入产出情况。二是“社会价值”指标，主要评价服务的社会效益及公众反馈。三是“人本价值”指标，主要评价服务的过程和品质。以上三类指标是整个指标体系的总体框架，三类指标互为依托，从效率、效能、人本三个维度全面评价社区公共服务的品质。

二级指标——指导指标，包括经济、效率、质量、回应、公平、公众满意6个指标（具体见下表）。三级指标是操作指标，根据社区服务内容设置。

该指标体系可根据社区教育、社区文化、社区卫生、社区公共安全、社区社会保障等社区服务的不同内容分别设置（在三级指标中加以区分），分别评价不同的社区服务内容。也可把社区服务看成一个整体（三级指标可包含所有的社区服务内容），进行整体评价。该体系统一了社区公共服务绩效评估的主体逻辑框架，可在不同服务内容之间、不同社区之间进行横向比较，也能够对社区整体工作进行整体评价。

三、社区公共服务绩效评估的政策考量

大庆建市40多年来，在社会治理方面出台了包括成立社会工委、社区改革、“四城联创”等多项举措，开展了积极有效的改革尝试。社区改革后，社区管理体制进一步理顺，市、区、社区管理体系的形成，有效精简了管理层级，提高了效率。但要使新的治理体系形成有效的社会治理能力，有必要在社区范围内通过绩效管理进一步整合各类政策资源。结合大庆市实际，政府在社区绩效评估方面应充分整合行政、学术、社会等各类资源，形成政府主导，政府与社区合作开展社会治理，通过社区绩效管理，建立现代化的社区治理网络的思路。

1.市社科联牵头，整合高校和其他研究机构的智力资源，开展相关研究工作，形成政策建议。对分散于各职能部门的与社区服务有关的各类标准进行整合，建立统一的社区服务绩效评估体系。社会工委在学术研究成果基础上进一步推进绩效评估体系的实验、推广落实工作。通过建立绩效评估体系，进一步规范社区服务，落实《中共大庆市委关于加强社区规范化建设的决定》。

2.立刻开展社区机构改革后政府职能改革的研究工作，尽一步明确社区中各类管理主体的职能，明晰区分政府职能和社区的服务职能，重点明确社区工作站的具体职能。在社区改革的基础上进一步推进城市基层政府职能分类改革。目前的社区改革在机构改革方面已经基本完成，但街道撤销后，街道原来承担的各类职能如何重新分配调整，哪些职能应回归上一级政府，哪些职能要下放给基层社区和社区社会服务组织，新型社区和区一级政府如何形成新的协调机制，目前尚未明确，亟须开展相关研究工作，以推进改革的进一步深化。管理职能的明确（尤其是行政执法权的明确）是使改革后的社区尽快形成社会服务能力的重要前提。

3.出台相关政策，加大力度扶持社区服务型社会组织，通过政府购买、合作等形式承接政府转移的社会职能，进一步深化社区改革，推进社会治理能力的现代化。政府可在这方面给予社区更多的自主权，充分利用社区现有的群团组织资源培育成熟的社会服务组织。

4.加强社区管理人员培训，建立常态化培训制度，提高人员素质，建立现代管理理念。着重引入社会工作专业人才，以保证社区服务工作的专业性和有效性。社区改革后，机构变化了，但如何进一步更新管理和服务人员的理念更重要，这是实现社区改革目标的重要条件。可对社区管理和服务人员进行轮训，培训资源可依托本市的大学和相关有资质的培训机构。

5.以社区治理改革为基础，形成大庆社区治理改革模式。大庆市的社区改革是社会治理改革的一个有机组成部分，社区是社会的基础治理单元，社区改革的成功进行是有效社会治理的重要前提。大庆社区改革整合了深圳一会分两站经验和铜陵撤街并区经验，当在进一步改革中注意避免重复深圳和铜陵改革中出现的问题，在此基础上，结合大庆实际，形成完整的大庆社会治理模式，进而发挥大庆改革经验在黑龙江省甚至在全国的辐射带动作用。

6.加强对数字化社区的建设和研究。“数字化社区”即通过现代信息技术改造社区沟通、协调、运行的规则和模式，提高社区治理和运行的效率。知识经济的发展将使人类社会在形式和结构上发生根本性的变化，而数字化社区把庞大的工业社会打散，突破了地域的限制，在更大范围内重塑人群，从而改变人们的现实交往方式和互动关系。同时，数字化社区的即时性、便捷性有利于收集社区治理的各种数据信息，利于准确、有效衡量社区服务绩效。

7.在推进社区绩效评估工作的基础上延伸两个方面，一是推进城市生活空间布局和社区规划的整合，将城市生活空间结构要素的协调发展和社区系统要素的整合。二是通过绩效评估，进一步形成城市社会治理资本，社会治理资本包括地方精英、社会组织、政府权威、信任等，绩效评估有利于识别并发现这些社会治理资本，从而有效提升社会治理效果。

参考文献：

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（责任编辑：李鹏飞）