中国户籍改革与人口信息化管理

[摘 要] 推进城镇化重要环节在户籍制度，加快户籍制度改革，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。户籍制度改革是一项复杂的系统工程，既要统筹考虑，又要因地制宜、区别对待。中国的人口管理存在诸多严重弊端，人口管理信息化建设的关键是人口信息数据库建设，为户籍改革提供后台数据支撑。

[关键词]户籍改革；城镇化；人口信息化

[中图分类号]C924.2 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2014）12-0057-08

收稿日期：2014-09-13

网络出版网址：http：//www.cnki.net/kcms/doi/10.13253/j.cnki.ddjjgl.2014.12.010.html 网络出版时间：2014-10-30 16：32：59

作者简介：王桥，女，经济学博士，中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员。

城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制，这就意味着进行户籍制度改革，实现人口信息化管理。

一、现行户籍制度的形成与弊病

户籍制度是国家行政管理的重要组成部分，对于证明、确认公民的身份，调控人口城乡、地域的分布，维护社会秩序，促进经济发展具有十分重要的意义。一个国家无论实行何种制度，都要对本国人口的出生、死亡、身份关系、居住处所等事项进行管理登记，建立户籍管理制度。

中国现行的户籍制度是在新中国成立之后，随着政治、经济和社会发展逐步建立和健全的户籍管理体系。1951年7月16日，公安部公布《城市户口管理暂行条例》，规定了对人口出生、死亡、迁入、迁出、“社会变动”（社会身份）等事项的管制办法。这是新中国成立后第一部户口管理条例，基本统一了全国城市的户口登记制度。1958年1月全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，奠定了我国现行户籍管理制度的基本格局。1963年以后，公安部把是否吃国家计划供应的商品粮作为划分户口性质的标准，吃国家商品粮的划为“非农业人口”。1964年8月《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》出台，集中体现了该时期户口迁移的两个“严加限制”基本精神，即：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。1985年7月，《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》的出台标志着城市暂住人口管理制度走向健全，同年9月，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度颁布实施。中国户籍制度形成二元户籍管理结构——城镇户口的“非农业户口”与农村户口的“农业户口”，该制度一直实施至今，存在以下弊病：

1. 二元户籍制度阻碍城镇化发展

现行户籍制度虽然不过是一张纸，但户籍隐含的福利待遇包括了教育、医疗、住房、就业、养老等等。二元结构户籍制度的存在使福利和身份挂钩，使部分人拥有特权，人为地制造了等级制，违背了城镇化的根本要求。目前由于没有城市本地户口，农民工在基本社会保险制度、最低生活保障及其他社会救助项目、子女义务教育、保障性住房等基本公共服务上的覆盖率，大大低于城镇居民和户籍就业人员，其中许多项目甚至在制度上就把农民工排斥在外了。

户籍制度限制了人口流动，阻碍了城镇化的发展，因而进一步加剧了城乡差别，阻碍农业人口城市化顺利进行。即使农民进了城，在城市工作，但人身权利以及财产权利仍然在农村，导致“被城镇化”。与发达国家比较，中国城镇化的速度显得特别缓慢。表1所示，进入城镇化之后的2010年，中国城市人口占全国总人口的比重为45%。而同期发达国家日本达到91%，美国为82%，东欧地区为79%，拉美国家为80%。中国城镇化速度缓慢，阻碍城镇化发展。

十八大报告强调新型城镇化，城镇化的关键是“人的城镇化”，而“人的城镇化”将始于户籍制度改革。中国社科院财贸所发布的《中国财政政策报告2010/2011》认为，受中国城乡分割以及户口制度的约束，这种城镇化尚是一种“伪城镇化”。从2011年开始，中国城镇化率突破50%关口，城镇常住人口首次超过了农村常住人口，这标志着中国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。在这个转折时期，户籍制度改革传递出的是对农民工“市民”身份的认同，是对与市民一样享受平等权利的肯定。户籍制度改革加快，将使城镇化质量获得提升，促进经济增长。

2. 二元户籍制度影响劳动力资源的合理配置

城乡分割的户籍管理制度，以及以此为基础形成的在粮食、副食品、燃料及生产资料供应、住宅、教育、就业、医疗、养老保险、劳动保护、婚姻生育等方面形成的各种二元分割型制度安排，成为区域间阻滞人力资源流动、劳动力市场一体化发展的最大制度障碍。现行户籍制度以“农业”和“非农业”划分了居民户口，把农民和市民固定在农村和城市之中，且不断地强化这种登记制度，把搞活经济带来的劳动力流动潮减弱或使其消失。一方面，阻碍农村劳动力流入城市，农民没有城镇户口，就没有或很少有在城镇生存的机会，甚至被视为盲流，随时有可能被遣送回家。另一方面，城市人为了保住城市户口，也千方百计不离开城市。在20世纪80年代前期，成千上万农村劳动力涌向沿海城市，他们挣到钱，又学了技术也开阔了眼界。到20世纪90年代，外出农民已形成一股巨大潮流。据测算，每年外出做工的农村劳动力超过了5 000万，其中跨省流动的3 000多万人。劳动力净流出的四川、湖北、湖南、安徽等地区，有些县外出的劳动力，占全县劳动力的20%以上，汇回的现金超过了本县的财政收入。劳动力净流入的海南省、广东、福建、京津沪等地区，有的省市外来劳动力已占半数以上，成为当地经济发展的主力军。城镇劳动力流动也在加大，不少人不断寻求更广阔的就业天地，形成城乡劳动力双向交流的现实，户籍制度受到激烈地冲击。

人口流动是市场经济的本质特征，市场经济要根据供求变动，利润趋向来优化资源配置，而劳动力的流动是优化劳动资源配置的有效手段。在市场配置各种资源的过程中，要求包括劳动力在内的各种生产要素，按照经济规律达到最佳配置，配置的过程，也就是包括资本、劳动力在内的生产要素的合理流动的过程。但是，现行的户籍制度阻碍人口的正常迁移，使劳动力资源难以实现最佳配置。现行户籍制度不利于形成全国统一的劳动力市场，为保障城市常住人口就业，许多城市都出台了地方性法规，限制外来人口就业种类，出现“城市关门”现象，抑制了劳动力、人才的自由流动。

3. 二元户籍制度带有歧视色彩

户籍制度使中国公民划分出“农业户口”与“非农业户口”、“常住户口”与“暂住户口”等不同的身份，自然就有了农村人和城市人的区别，而相对应的一系列粮食、副食到教育、医疗等各项福利制度也是不同的。城市人口可以享受国家计划内的较低的商品粮供应价格、导致自建国以来不同的公民待遇长达65年之久。最为明显的是流动人口，他们必须办理名目繁多的证件（如办理暂住证，交纳外来人口管理费等）。例如，一个北京户口包含了买房、教育、就业、医疗、养老等80多项福利，首都北京户口的“黑市”价已经被估算为50多万元。但如果是中小城市户口就不会有如此之高的“含金量”，因为中小城市的户籍人口提供的公共服务和福利相对较少。长期发展下去就影响到社会公民事实上享有的政治、经济、文化方面的平等权利。

近年来的户口改革，使得一些依附于户口的福利、特权已经废除或正在淡化，然而，因户口导致的身份、权利、机会不平等现象，依然存在。一是子女教育问题，有城市户口和没有城市户口上学读书，在经济上的付出有巨大差异，带有附加“管理费”的学费使很多流动人口子女望而却步。二是享受社会保障的差别，对于大多数农业人口而言，他们几乎享受不到社会保障。如，失业保险、医疗保险、养老保险等，即使他们在城市定居，有着固定职业、稳定的收入，已成为事实上的城市居民，因为我们的社会保障是为常住人口设置的。三是户籍制度使城市人有着高于农民的优越感，城市人歧视外来人，特别是外来农民。改变二元户籍制度不仅仅是给农民什么优惠，是还给他们一个社会主人，享受国家平等待遇，参与平等竞争的机会。

4. 二元户籍制度人口户籍管理滞后

户籍管理工作的根本任务之一，就是提供有关人口统计数字，为国家制定国民经济和社会发展计划，为统筹安排人民的物质文化生活提供依据。在计划经济体制下，这种户籍管理模式提供的数字是可靠的、相适应的。随着市场经济下的人口流动，原有的户籍管理制度越来越不适应了，大量的人户分离、空掛户口、双重户口、无户口人员及暂住期长达10年、20年的暂住人口，随身携带式“口袋户口”等现象依然存在，都对原来的户籍制度提出了挑战，对人口统计的真实性、适用性提出了质疑。户口统计数字不准确，不能反映我国全部人口构成及就业人员构成的实际情况。

名目杂乱的地方性户口亟待整合。在城镇投资可迁移户口、在城镇购房建房可迁移户口、在特区经商办企业可迁移户口、有突出贡献人员可迁移户口等形式多样的地方性户口，是改革开放、搞活经济，人口流动下产生的，它突破了原有户籍制度的框框，为人才的合理流动，农村劳动力的转移起到了一定的积极作用。同时，也对改革现有户籍制度进行了有益的探索和尝试。但是给户籍管理工作造成了一定的混乱，一些地方由此走向极端，最终导致了全国范围内公开买卖户口现象的产生。改革现行户籍制度，无论是总体和长远来讲，都势在必行。社会主义市场经济体制目标的确定，以及作为商品经济发展和城市化过程中必然现象的人口流动，都在强烈的呼唤新户籍制度的出台。

二、亟待打破户籍制度的藩篱

近年来各地已经出台了户籍制度的改进办法，已经有10个城市对外来人口实施“居住证”这项制度。2008年，深圳、长春、嘉兴、慈溪等地先后取消外来人口的“暂住证”，进而更换为“居住证”。产生于20世纪80年代中后期的暂住证制度，它一出生就带有歧视性色彩，限制了农民工等流动人口在诸如就业、教育、医疗等方面的权利，不良后果日益显现。诚如专家所言，从“暂住”到“居住”虽然只是一字之差，但这个称谓上的变化，体现出中国对于农民工等外来人口身份的肯定和认同，以及对外来人口生存环境的切实改善，是社会进步的表现。在中国进入改革的新时代，暂住证也该退出历史舞台了。实施居住证，只能说较之前的暂住证制度具有相对合理性；与暂住证一样，居住证是中国户籍改革进程中的一个过渡性措施。户籍改革该如何深化，这无疑将成为中央政府必须面对的问题。

三、国外经验借鉴——日本人口信息化管理

众所周知，20世纪50年代以来，日本经济取得了长足的发展，并跻身于世界发达国家的行列。日本之所以飞速的发展，是在市场经济运营的过程中，进行了国家宏观调节。采取的主要手段是法律手段、经济手段、行政手段。作为法律规范的国家，日本常常用立法条文规定社会经济生活的准则，使社会的“运转”牢牢地控制在政府的巨掌之中。在人口管理方面，日本政府颁布了户籍法，其法既具有持续性和稳定性，又有着权威性，还配套规定了严格的附则制度，因此在人口管理方面起到了准确有效的作用。在法律的制约下，居民可以自由流动，迁移落户。可以说日本的人口信息化管理及其运作是成功的、有特点，值得我们借鉴。

1. 人口信息化管理现状

日本国势调查2010年总人口为1.275亿，位居世界人口顺序的第十位，故称之为人口大国①。日本的人口统计被认为是世界上组织比较好，资料完善及时，数据准确率高的国家之一。1902年12月1日，制定了“关于国势调查的法律”。根据该法，1920年进行了第一次国势调查，同时最初的人口普查也随之开始实施。自1950年起国势调查人口普查定期为5年进行一次。其户籍管理的主要特征就是线条清晰，实现了全国一盘棋。由于数据有准确性和可信性，所以日本人口普查质量的误差还不到1%。日本的人口信息化管理工作分静态统计和动态统计两种，重要的人口统计是由政府部门直接领导负责， 即总理府的统计局和厚生省民生课。

通过总理府统计局和厚生省民生课两大“中心站”，及时地掌握观察人口流动的状况及变化情况，最后汇总出全国的人口动态情况。人口管理的规章制度是在遵守《户籍法》的前提下，让国民拥有一个公平、自由、流动有序的空间，同时确保了政府准确及时地掌握着人口变动信息。呈现出流动自由、严密跟踪掌握的一元化管理方法，即“管而不死”、“松而不散”的管理布局（见图1、图2）。

第二次世界大战结束之前，户籍管理一度成为日本国家征兵的一个工具。迄今为止，日本的户籍管理还在延续档案材料种类多、个别档案用毛笔记载誊写本及抄写件的极为严格的传统方法。在提倡“脱亚入欧”的明治维新之初，当时的日本政府就设立了民部省管理人口。1871年颁布了户籍法，编制户籍，掌握户籍增减状况，从而达到对人口的管理。1872年又增加规定了对出生、死亡的登记。1880年规定了对结婚、离婚的登记。到了1898年制定了户籍法。第二次世界大战之后，其法经过了修改和补充完善，终于在1948年1月1日重新颁布实施日本《户籍法》。日本是世界上少数几个实行户籍管理制度的国家之一，在人口管理实践中户籍管理制度发挥着重要的作用。1985年法务省开始对人口信息化管理进行调查研究，实施计算机处理户口事务，新的户籍管理信息系统即实现户籍管理信息化的计算机系统诞生。从此日本的人口管理告别了纸笔记录的旧时代，进入电磁记录、计算机文件处理繁琐的户籍事务、人口管理信息系统实施的新时代（见图3）。

到2000年，日本全国3 377个市町村中，有476个地方实施了人口管理信息化。日本政府于2001年3月提出了《e-Japan重点计划》及《e-Japan2002项目》，并以此为工作基础，2002年完成人口信息化管理——居民基本台账网络化系统，其内容包括户籍管理事务、年金及政府补贴的支付、儿童抚育补贴的支付、社会保障号码、国民健康保险、工伤保险与雇佣保险的发放。2003年开始广泛实行居民基本台账IC卡，该卡贴付居民照片代替居民身份证的使用，追加了福利卡、印章登记卡、设施利用卡的功能。政府决心经5年之内的努力，成为世界最先进的IT国家。

2. 户籍管理与《户籍法》

日本六法全书包括了宪法、民法、刑法、商法、民事诉讼法、刑事诉讼法。而民事法津制度，主要由以下民事法律构成：《民法》、《民法施行法》、《户籍法》、《企业担保法》、《工厂抵押法》、《汽车抵押法》、《土地租用法》、《房屋租用法》、《信托法》等等。现行的户籍法，是1948年1月1日颁布实施的，这部户籍法共有6章125条，加上附则共计141条。该户籍法共有6章，第一章总则；第二章户籍薄；第三章户籍记载；第四章提出申请；第五章户籍订正及第五章的第2部关于根据电子信息处理组织办理户籍事务的特例；第六章其他规则。特别是第五章的第2部关于根据电子信息处理组织办理户籍事务的特例，将种类繁杂的户籍事务管理建立成为计算机管理系统，并且明确地规定为户籍法的第117条（2）、（3）、（4）款 。迄今为止，日本的户籍法，是世界上最完备的户籍法之一。

3. 经济手段化的户籍管理

对于违反户籍登者给予经济上的制裁——罚款，其罚款额上限在法律中有明确的规定，在上限以内的罚款金额是由裁判所判断执行的。

例如：对市、町、村长一级的罚款，无正当理由不受理呈报申请或拖报户籍登记；无正当理由拒绝查阅览户籍薄、除籍薄、申请书及其他受理文件；无正当理由不交付户籍、除籍誊写本、抄写件者处于5万日元（约合人民币3 000元）以内的罚款。 对申报过期者的处理，无正当理由，在法律规定时间内拖期交付登记者处于3万日元以内的罚款。对通知规定期限内仍未登记者的罚款在接到市、町、村长发出催报登记通知书所规定时间内，无正当理由仍未登记者处于5万日元以下的罚款。

4. 户籍与居民基本台账

（1）户籍。申报种类包括：出生、认领（非婚生子） 、养子关系、结婚、离婚、死亡、失踪、入籍等。申报地点原则上是申报人的原籍或申报人的所在地，出生及死亡申报也可分别是出生地、死亡地，接受申报者为市（区）长、町长、村长，出生申报必须在14日内，死亡申报必须在7日内。

（2）居民基本台账。市（区）、町、村有关居民各种台账的综合记录，可以用来作为处理与居民有关的各种行政事务的依据。

（3）居民卡。当居民住址或家庭构成发生变化时，或基于这种变化而使居民的权利及义务发生变化时，或作为居民的地位发生变化时，为了正确地登记在居民基本台账中，居民有义务提出下列四种申请：①迁居申请（在同一市区町村内移动住址时，必须于14日内提出申请）。②迁入申请（从其他市区町村迁来时， 必须连同迁出证明书并于14日内提出申请）。③迁出申请（欲迁往其他市区町村时， 必须预先向现住地的市区町村长提出迁出申清，并接受迁出证明书）。④家庭变更申请（变更户主或住址不变迁往其他家庭时，必须于14日内提出申请）。上述申请原则上均由本人提出，但也可由户主代替本人提出。

（4）移动自由。在日本，不仅个人，而且各个机关、企业原则上均保证移动自由。几乎完全可以保证个人的出境或旅行等的自由。但是，在户籍或居民基本台账上规定要提出移动的申请，有义务按制度履行手续，对违者有若干惩罚规定。移居海外或从海外迁入则有更严格的手续。外国人有义务携带外国人登记证，若携有此证，则基本可以确保与日本人有同样的移动自由。移动自由有时也有受若干限制的情况。如对于进入特定地区（原子能发电站周围一定地区内）的限制等等。

5. 人口信息化管理

伴随全球向信息化时代发展进程，日本政府自20世纪90年代开始着手逐步实现综合户籍管理的计算机系统化。首先将综合户籍管理启用计算机处理系统成为合法化，再依据法律保证户籍管理档案材料的准确性和安全性。建立户籍管理系统中心，达到了数据的整合性，排除了重复处理，操作管理的整体性。在国家国民双方受益的同时，计算机系统化的户籍管理保证了相关数据的准确性和信赖性，实现线条清晰化的户籍管理。

综合户籍计算机管理系统中心的管理模式，是以国家为中心建立的人口信息管理总数据库一个重要部分。户籍计算机管理系统模式为国家-省—市（区）—町—村逐级联网，覆盖面约占81.80%（含已启动及正在启动）。

综合户籍计算机管理系统包括以下几个部分：

●户籍管理系统（中心系统）

●户籍附票及居民记录，统计表，证明系统（含外国人登记）

●注销系统（画像信息，对被注销的内容数据，管理时限100年）

●人口变动情况系统（人口普查）

●关联信息系统（含民事，刑事部分记录）

●居民信息系统（包括印鉴备案系统，税务系统，医疗保险系统）

综合户籍计算机管理系统的建立，实现了人口信息管理的智能化，具有极强的先进性：

第一，户籍信息计算机系统化管理，由于具有检索、统计、数据维护和恢复等智能，并且又拥有极大的存储容量和极高的处理速度，能够快速、准确地添加、存储、修改大量的人口信息，从而保证了人口信息管理的整体性、动态性。

第二，使系统面向信息源，保证信息的及时更新和补充。促进了政府机关办公业务信息资源的共建共享。

第三，便于实现人口信息应用的广泛性。信息的分类和规范，按国家统一标准，设定统一信息接口以及文件交换标准和传输格式，实现人口信息系统与其它各类系统的互访。

第四，能够完成兼备严肃的法定意义和广泛的社会应用两种要求。系统有与管理权相匹配的保密功能，以保障国家行政的严肃性。

第五，在法律的制约下，管理系统具备广泛的兼容和共享资源的功能，充分发挥社会效益、完成法定任务。

第六，脱离了传统的政府办公形式，实现了历史性的跨越。政府依赖“电子化”运行，不仅有效节减了行政经费，而且大大提高了办事效率。过去一份文件单位内轮流阅读，时间长、效率差，现在则人人可同时在网上阅读，解决了“公文旅行”这个“老大难”。

日本的人口统计被认为是世界上组织比较好，资料完善及时，数据准确率高的国家之一。其主要原因就是户籍管理线条清晰，数据管理线条清晰，实现了全国一盘棋。由于数据有准确性和信赖性，所以日本人口普查质量的误差不到1%。人口信息化管理统计工作分静态统计和动态统计两种，及时掌握观察人口流动的状况及变化情况，最后汇总出全国人口的动态情况（见图4）。

6. 电子政府发展

电子政府——政府通过运用计算机网络技术手段，在管理体制、管理观念、管理方式和管理手段的转变，切实实现政府职能向宏观调控、社会服务、公共管理和市场监督的转换，实现政府政务电子化和网络化。近年来，日本政府在建全了综合户籍计算机管理系统之上，在一些大城市的市政府开设具有部分IC智能卡的使用网络。日本政府正以建立“信息化先进城市”作为发展规划目标，市民卡、IC智能卡、IP网连接（47个都道府县完成与地区的连接）、电子投票选市长的发展趋势，从而达到电子政府工作的速度化、准确化和节省劳力化。

四、户籍制度改革与人口信息化管理的思路

1.《中国户籍法》立法

与国外比较，我国的户籍立法落后脱节，现在户籍管理制度仍在沿用四十多年前计划经济年代出台的《户口登记条例》。在城镇化进程不断加快的格局下，我国户籍制度多次改革，逐步解决户籍管理中群众反映较强烈的问题，但从根本上说，我国户籍制度面临的改革远远不适应国民经济社会发展。因此要借鉴国外人口立法经验，结合中国国情尽快制定一部具有中国特色的户籍法典。户口登记和人口登记是两个性质不同的人口管理制度，户口登记是属于静态管理，人口登记是属于动态管理。实行身份证制度是以户为主到以人为主的决定性转变，是对静态管理之补充。要将户籍管理纳入国家法制规范，形成由户籍登记、户籍迁移、出生证、身份证、户口簿几种证件和常住户口、暂住户口、寄住户口组成的户籍管理系统。

2. 建立人口信息数据库

从本质上讲，户籍制度的最基本功能是代表国家采集并确认涉及每个公民的基本信息。一个国家，一个社会要正常运转，必须对公民的政治、经济、社会活动进行管理。人口信息的基本管理应是国家对人口实施有效行政管理的基础，是人口管理的最基本组成部分，其基本要求是准确、完整和及时。失去了这个基础，对人口实施的实际管理行为也就无从下手，管理效率也就受到制约。为此，国家户籍管理部门要建立人口信息库。其信息来源均以民事人口登记为依据。地方民事登记工作由地方政府的民事登记处具体实施，并随时把注册的人口信息通过网络传递到国家人口信息中心数据库。全国人口登记、变动的所有信息都在信息数据库掌握之中，并能及时将有关信息数据通知有关部门共同使用。随着社会对人口信息的需求不断增多，人口信息服务的范围不断扩大，诸如，税务部门确定税务额；社会福利部门确认享受社会福利的公民对象；养老金的分配；教育、卫生、建筑、邮局、银行、保险业或私营企业等特定用户所需的相关信息；政府公务、警务、军事等部门进行的公民身份登记管理；提供公民住址、查找公民下落、以及公民义务教育、劳动就业；购买房屋需要证明个人身份等等。目前，必须改革人口信息管理处于部门分割，管理分散、重复建设、各自为政的现状。理顺国家信息管理体制，明确、认定国家的主渠道，重点加强国家人口信息中心数据库的建设，共同开发先进的人口信息技术，使人口信息管理融入社会生活的方方面面，为社会主义建设服务。

3. 实现科学合理的全国统一居住证

2014年7月30日国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。意见指出，严格控制特大城市人口规模。改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。提出发展目标，进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。居住证制度形成各地“自行其事”格局，将会影响新一轮户籍制度改革的推进。建议国家尽快主导全国统一居住证门槛，为全面加快户籍制度改革铺路。政策不统一，曾经的户籍藩篱打破之后，便会形成新的藩篱。因此，如何制定科学合理全国统一的居住证政策，可谓当务之急。倘若“户籍福利”不能实现，深化户籍改革恐会再次陷入“雷声大雨点小”的境地。

4. 户籍制度与社会保障

放开户籍的难点在于社会保障在全国不是均一的，其支付是有界的。发达国家的实践证明，建立全社会覆盖的社会保障和公共服务体系，是改善收入分配、解决低收入和弱势群体问题的有效途径。目前有些地区宣布一次性取消农业户口，变为统一的居民户口，但这解决不了城乡之间、地区之间人口自主迁移的问题，而只是户口名称上的变化而已。其结果会在居民面前形成新的国民待遇不平等，甚至是更加有利于对农民财产的平调和侵害。因此第一步必须解决社会保障支付在全国的均一性和全覆盖问题。建议对社保、业保、低保三项，制定全国统一的低标准支付标准。地区差，纳入商业保险和社会救济的范畴综合考虑。不同所属单位的个人账户，建议与商业保险挂钩，脱离统一的社会保障体系。医保和教育问题，单独制定保障的政策。

5. 入籍农民工的社会福利

目前企业负担城镇职工社保缴费的主要部分，相当于工人工资的40%左右。但很多劳动密集型小微企业雇用了大量农民工，如果全额缴费，对它们是一项沉重的负担。发达国家社保缴费通常由政府、企业、个人三方负担。我国虽然财政有社保支出，但没有法律保证。建议在城镇户籍改革中，政府对新入籍居民由企业负担的社保缴费给予一定比例的补贴，以减轻企业负担。以后应完善政府负担部分的法规化。增加的支出可以由国有企业的红利上缴、对资源性和垄断性企业利润的征税以及改革土地出让方式后的土地增值税收入解决；一部分可以从原来的中央对地方的专项转移支付筹措。并通过改革财政体制、改善政府支出结构，为社会保障和公共服务提供更充足的资金来源。只要能够切实改革财税体制和行政体制，实现政府支出合理化，社会保障和公共服务资金不足问题是完全可以在不增税的前提下解决的。

五、全国统一居住证的管理——宁波海曙模式“社区警务e超市”

中国的人口管理存在诸多严重弊端，全国统一居住证实行后人口管理体制创新的一个中心工作就是要建立起全国统一的人口信息管理体系。人口管理信息化建设的关键是人口信息数据库建设，只有集中力量建设好人口信息数据库，全面、准确、动态地掌握辖区内人口基础数据，才能为户籍改革提供后台数据支撑。

宁波市公安局海曙分局自主研发了“社区警务e超市”系统，建立了警务虚拟社区，目前数据库信息来源主要有3个渠道：第一，通过流动人口协管员队伍采集信息。这支队伍是由区人口计生、区公安两部门共同组建而成的，按照“人来登记、人去注销”的要求，对辖区内所有流动人口的信息情况进行动态采集。第二，通过跨部门的共享渠道实现人口信息共享。按照“一次采集，多方利用”的资源共享原则，目前，除了人口计生信息之外，公安的户籍人口和流动人口信息、民政的婚姻登记信息、卫生的免疫接种信息等，以自动导入方式进入人口信息数据库。第三，通过基层人口计生网络体系获取信息来源。除了流动人口协管员信息采集队伍外，社区计生服务员同社区包片联户社工、社区和谐促进员等基层人口计生信息员网络，共同组成了基层人口信息采集网络。

宁波海曙模式“社区警务e超市”特点：第一，“社区警务e超市”提高了工作效率。综合了人口管理、场所行业管理、消防管理、巡防管理、案件管理、社会资源管理、指挥调度管理等七大功能，构筑起了一个信息化高科技载体。搭建了一个综合性的信息共享平台，所有基础信息都能在平台里存储、分类、查询和利用，实现基础工作信息化。第二，“社区警务e超市”是社会管理领域将信息技术与制度创新相结合。通过科学设置操作流程、建设专门警示功能、完善配套工作机制，确保信息达到“全、真、新”要求，加强信息流转自动化建设。该系统与计生、民政、教育、城管、消防、反恐、卫生、防疫等部门合作使用这一平台，相关部门可依据需求，查询相关人口信息数据，避免部门信息的多头采集，数据库重复建设；有助于消除信息孤岛障碍，实现信息统一采集，资源有机整合，促进政府机构办公业务信息资源的共建共享。第三，“社区警务e超市”突出“以静制动，以房管人”、“以房定人”、“以人找房”的工作理念，开辟了我国人口信息化管理的新途径，减少人口流动带来的不确定性，能够及时、快速、准确地存储、更新、补充大量的人口信息，确保对人口信息整体性、静动态性的双向管理。

户籍改革离不开人口信息化的建设，其关键是人口信息数据库建设，只有集中力量建设好人口信息数据库，全面、准确、动态地掌握辖区内人口基础数据，才能为人口信息化建设提供后台数据支撑。按照“以房管人”信息采集思路，以辖区住房为信息采集的基本落脚点，对全区所有住房排摸清楚并上门采集入住人员信息，减少人口流动带来的不确定性。通过人口信息数据库建设，相关部门可以根据需求，查询相关人口信息数据，避免部门信息的多头采集，数据库重复建设，消除信息孤岛障碍，实现信息统一采集，资源有机整合，数据共建共享。宁波市公安局海曙分局的“社区警务e超市”计算机网络管理系统，集结了G.P.S——政府（Government）、警务（Police）、社会（Society）高效率现代化管理优势，适合我国新时代改革——户籍改革的人口信息化管理。

[注 释]

① 世界银行数据库—专题指标—健康，2013年7月。日本总务省，“日本2010年国势调查”，2011年10月26日。

[参考文献]

[1] 张敏才.中国人口管理现代化研究：5章[M]. 北京：科学出版社，2005.

[2] 李亮生.公安行政法[M].北京：中国人民公安大学出版社，2000.

[3] 麦永雄.社会治安控制学[M].北京：中国人民公安大学出版社，2000.

[4] 北京市公安局.北京市公安局警务公开细则[M].北京：群众出版社，1999.

[5] 《户口管理学教程》编写组.户口管理学教程[M].北京：群众出版社，1992.

[6] 公安部人事训练局.户政管理教程[M].北京：群众出版社，2000.

[7] 公安部政治部.户政管理教程[M].北京：中国人民公安大学出版社，1996.

[8] 王井山.户政管理论丛[M].北京：中国人民公安大学出版社，1999.

[9] 周寅.户口管理教程[M].北京：警官教育出版社，1999.

[10] [日]南敏文.户籍法初步[M].日本加除出版株式会社，2000.

[11] [日]判例六法编修委员会.简明六法[M].日本三省堂，1986.

[12] [日]国立社会保障/人口问题研究所.人口动向——日本与世界（人口统计资料2000）[Z].厚生统计协会发行，2000.

[13] 王桥.中国人口管理现代化研究：9章[M]. 北京：科学出版社，2005.

China's Household Registration Reform

and Population Management Informatization

Wang Qiao

（Institute of Population and Labor Economy，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract： One of the important chains of promoting urbanization is the household registration reform. Accelerating the reform is a critical initiative which would involve hundreds of millions of agricultural migrant populations in. The reform is a complicated systematic project，which requires considerations concerning both overall and local conditions，and treatments with differentiation. Currently，there are a lot of malpractices in China's population management. The Construction of the population information database should be the key of the informatization construction of China's population management，which could supply backstage data support for China's household registration reform.

Key words： household registration reform；urbanization；informatization of population

（责任编辑：李 萌）

[7] 公安部政治部.户政管理教程[M].北京：中国人民公安大学出版社，1996.

[8] 王井山.户政管理论丛[M].北京：中国人民公安大学出版社，1999.

[9] 周寅.户口管理教程[M].北京：警官教育出版社，1999.

[10] [日]南敏文.户籍法初步[M].日本加除出版株式会社，2000.

[11] [日]判例六法编修委员会.简明六法[M].日本三省堂，1986.

[12] [日]国立社会保障/人口问题研究所.人口动向——日本与世界（人口统计资料2000）[Z].厚生统计协会发行，2000.

[13] 王桥.中国人口管理现代化研究：9章[M]. 北京：科学出版社，2005.

China's Household Registration Reform

and Population Management Informatization

Wang Qiao

（Institute of Population and Labor Economy，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract： One of the important chains of promoting urbanization is the household registration reform. Accelerating the reform is a critical initiative which would involve hundreds of millions of agricultural migrant populations in. The reform is a complicated systematic project，which requires considerations concerning both overall and local conditions，and treatments with differentiation. Currently，there are a lot of malpractices in China's population management. The Construction of the population information database should be the key of the informatization construction of China's population management，which could supply backstage data support for China's household registration reform.

Key words： household registration reform；urbanization；informatization of population

（责任编辑：李 萌）

[7] 公安部政治部.户政管理教程[M].北京：中国人民公安大学出版社，1996.

[8] 王井山.户政管理论丛[M].北京：中国人民公安大学出版社，1999.

[9] 周寅.户口管理教程[M].北京：警官教育出版社，1999.

[10] [日]南敏文.户籍法初步[M].日本加除出版株式会社，2000.

[11] [日]判例六法编修委员会.简明六法[M].日本三省堂，1986.

[12] [日]国立社会保障/人口问题研究所.人口动向——日本与世界（人口统计资料2000）[Z].厚生统计协会发行，2000.

[13] 王桥.中国人口管理现代化研究：9章[M]. 北京：科学出版社，2005.

China's Household Registration Reform

and Population Management Informatization

Wang Qiao

（Institute of Population and Labor Economy，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract： One of the important chains of promoting urbanization is the household registration reform. Accelerating the reform is a critical initiative which would involve hundreds of millions of agricultural migrant populations in. The reform is a complicated systematic project，which requires considerations concerning both overall and local conditions，and treatments with differentiation. Currently，there are a lot of malpractices in China's population management. The Construction of the population information database should be the key of the informatization construction of China's population management，which could supply backstage data support for China's household registration reform.

Key words： household registration reform；urbanization；informatization of population

（责任编辑：李 萌）