新城镇化视域下加强与改进农民工权益法律保障问题探讨

[摘 要]以新城镇化的基本内涵为论述基点，在总结当前农民工权益法律保障缺乏的现实表现与分析其主要原因的基础上，提出了新城镇化视域下加强与改进农民工权益法律保障的基本对策。

[关键词]新城镇化；农民工；权益；法律保障

[中图分类号]D922.5 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）12-0052-05

收稿日期：2014-04-15

网络出版网址：http：//www.cnki.net/kcms/doi/10.13253/j.cnki.ddjjgl.2014.12.009.html 网络出版时间：2014-10-30 16：32：59

作者简介：李宏昌（1977-），男，吉林前郭人，教育学博士，贵州轻工职业技术学院副教授，吉林大学马克思主义理论博士后流动站博士后，主要研究方向：毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系。

近年来，我国农民工权益法律保障问题日益成为社会热点与难点问题，引起了党和国家的高度重视。正是在这样的背景下，本文以新城镇化的基本内容为论述基点，在总结当前农民工权益法律保障缺乏的现实表现与分析其主要原因的基础上，提出了新城镇化视域下加强与改进农民工权益法律保障的基本对策，试图为新时期构建农民工权益法律保障机制提出具有现实性的、可操作性的意见和建议。

一、新城镇化的基本内涵

2012 年中央经济工作把“积极稳妥推进城镇化”作为 2013 年国民经济和社会发展的重要战略任务，强调牢固树立与坚决落实以人为本的科学发展观，有效推进城乡统筹发展，实现全体社会成员共享改革发展成果，新城镇化要走出一条“集约、智能、绿色、低碳”的新道路。其实质就是以科学发展观统领新时期城镇化建设全局，“坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设新路。”新城镇化之所以“新”，主要体现在它坚持“以人为本”、推崇社会公正、强调城乡和谐发展和促进人的全面发展。

1. 新城镇化坚持“以人为本”

人是新城镇化的对象和主体，尤其是包括农民工在内的广大农民。坚持以“以人为本”，就是维护和强化包括农民工在内的广大农民在新城镇化进程中的主体地位，要不断维护、保障与增进他们的合法权益，要不断激活、保持与提升他们的积极性、主动性与创造性，要不断提高他们的物质文化生活水平、健康水平，与从而使他们生活的更幸福，生存的环境更美丽，发展的质量更高，从而在推进城镇化进程中真正实现以人为本、经济发展、生产有序、生态良好、社会和谐。

2. 新城镇化推崇社会公正

社会公正是社会稳定运行与和谐发展的重要标志，是实现全体社会成员根本利益与价值诉求的根本保障。因此，新城镇化建设中特别推崇社会公正，就要通过新城镇化建设，推进与新城镇化相关的经济社会各项体制与机制的改革，要逐步实现由偏重经济增长数量向注重经济社会和谐发展质量的根本性转变，使包括农民工在内的广大农民在公共卫生、子女教育、社会保障、权益维护等领域实现基本公共服务均等化，从而使全体社会成员共享改革与发展成果。

3. 新城镇化强调城乡和谐发展和促进人的全面发展

一方面，新城镇化强调的是要实现城乡经济社会的全面、协调、可持续、和谐发展；另一方面，新城镇化又强调要促进人的充分、全面、自由、和谐发展。在这里，促进人的充分、全面、自由、和谐发展，强调要把保障城乡居民合法权益和改善城乡居民生活水平作为新城镇化的根本出发点和落脚点，要通过改革积极推进各项社会事业发展，充分保障包括农民工在内的广大城乡居民的劳动就业权、受教育权、政治权利、社会保障权等，从而切实保障和促进城乡居民的全面、和谐发展。

二、农民工权益法律保障缺失的现实表现

在我国现阶段，农民工主要是指户籍在农村， 达到法定劳动年龄，依法享有劳动权利、履行劳动义务，具备一定劳动技能，并受《劳动法》等相关法律法规保护和调整的劳动者。农民工的数量伴随我国经济高速发展而不断增强，2008年为14 041万人，2009年为22 978万人，2010年为24 223 万人，2011年为25 278万人，2012年达到26 261万人。面对数量不断增长的农民工群体，“必须坚持统筹城乡就业，以创业促进就业，把以人为本、公平对待、一视同仁作为解决好农民工问题的根本要求，以扩大农民工转移就业、保障农民工合法权益、完善农民工公共服务和促进农民工进城定居为重点，稳步推进农民工市民化，扎实提高人口城镇化水平，促进农民工共享改革发展成果。”事实上，作为中国特色社会主义事业的建设者，农民工业已成为我国经济社会发展的生力军，也是推进新城镇化的重要力量。农民工理应和城镇居民平等地享有国家法律、法规依法赋予的劳动就业、社会保障、社会福利、政治参与等各种合法权益，主要包括“劳动报酬权、自由择业权、劳动休息权、职业培训权和社会保障权等劳动权益；文化教育权、子女受教育权等教育权益；还包括生命权、健康权、人身自由权以及人格尊严权等人身权益和民主政治权等政治权益。”然而，现实生活中，农民工上述权益却经常性的遭受损害，集中表现为农民工权益法律保障的缺失上：

1. 农民工在就业与劳动中经常受到歧视

由于农民工来自农村， 受传统观念影响，他们一般从事的都是“脏、累、苦、差”的职业。这种就业过程中存在的歧视现象一方面造成和加剧了农民工的就业难度；另一方面，使农民工丧失了与城镇居民在劳动就业权上的平等性与公正性，直接导致了他们的合法权益受损。与此同时，农民工在劳动过程中也遭遇到不同程度的歧视现象，他们从事的工作不仅劳动时间长，而且劳动强度大；不仅劳动待遇低，而且生产安全保障差；还经常出现用人单位随意克扣与恶意欠薪的问题。

2. 农民工缺乏有效的社会保障

依法享有社会保险、社会福利等社会保障是我国宪法赋予每个公民的权利。然而，由于户籍制度导致的城乡二元社会结构， 使我国城镇居民与农村居民生活在完全不同类型、不同内容、不同性质的社会保障体系之中。目前，广大农民工尽管已经生活、工作在城镇多年，但由于户籍所在地是农村，因此，他们还不可能享受与所在城镇居民平等的养老、生育、工伤保险、住房等方面的优惠政策与待遇。

3. 农民工劳动技能培训与子女受教育方面的不公正现象

在劳动技能培训上， 广大农民工还很难享受与所在城镇职工所享受的定期、廉价、优质的劳动技能培训和再就业培训。其实，与城镇职工相比较，广大农民工更需要通过相关培训来不断提高自身的劳动技能、文化素质，而现实生活中，能够为农民工提供这样培训机会的用人单位却极为少见。除此之外，农民工子女受教育方面也遭遇着诸多不公正。现在进城的农民工，已经有相当数量的把子女带在身边，但由于户籍、学校准入条件、流动人口管理等方面诸多限制使得他们的子女既不能就近入学，也不能在本地参加中考、高考等升学考试。

4. 农民工的政治权益无有效的法律保障

众所周知，广大农民工处于社会的最底层，属于新兴社会弱势群体，由于他们法律意识淡薄、受教育程度普遍不高、社会地位比较低下，再加上户籍等制度性羁绊，从而导致他们缺乏政治参与的积极性、主动性与有序性，其政治参与的机会、权利也经常性的被忽视、被剥夺。其实，农民工政治参与权利被忽视，或是被剥夺还会对其子女受教育权、劳动就业权、安全保障等权利产生诸多不利影响。

5. 农民工人身自由和财产权利法律保障缺乏

由于农民工的特殊身份没有得到法律的认可与全社会的普遍性认同，他们在城镇生活中往往处于非常尴尬的境地：虽然户籍一直在农村，却已脱离农村生活多年；虽然在城里工作，但一真无法获得城镇户口而被排斥在城市管理体制之外，正日益处于一种既向往城镇生活又无法真正融入城镇生活的现实困境。正是在这样的特殊背景下，在城镇生活中的农民工，其人身自由权利往往受到城市管理者的随意侵犯，媒体上爆光的城管人员驱赶、殴打或者非法限制农民工人身自由的事件屡见不鲜。与此同时，每个城市政府相关管理部门从社会管理与部门利益出发， 对农民工收取的费用五花八门， 如暂住费、卫生费和治安费等，有的甚至是非法收取的，所有这些都对农民工财产权益构成了严重的侵害。

三、当前农民工权益法律保障缺失的主要原因

从社会公正的角度而言，农民工理应与城镇居民平等地享有我国《宪法》和其他法律赋予公民的权利、社会保障、社会福利，但现实生活中，广大农民工的无论是劳动就业、人身健康、受教育、政治参与、人身自由、财产保护等权益都经常性的受到不同程度地侵犯与损害，已经严重危及到我国新城镇化进程的顺利推进和社会主义和谐社会的有力构建。事实上，农民的上述权益之所以会受到不同程度的非法侵犯和损害主要有如下几方面的原因：

1. 传统户籍制度导致城乡二元社会结构的存在

建国以来，我国以国家强制力为保障实施的户籍制度日益促成了今天城乡二元社会结构，这一社会结构的存在，使同为中华人民共和国公民的农民工和城市职工却因为农村户口与城镇户口的差异而导致在劳动就业、公共卫生、医疗、自身受教育与子女受教育、养老、失业、工伤、住房、社会保障与社会福利等方面存在天壤之别。与此同时，这种传统户籍严重阻碍了农村剩余劳动力的合理流动与社会阶层之间的有序变动。

2. 现行有关农民工权益保障的法律法规不健全、不完善

一是缺乏一部专门维护和保障农民工合法权益的法律。与农民工同属弱势群体的妇女、未成人、老年人，我国都有相应的、专门的法律法规为其合法权益的维护与保障提供有力的法律支持与有效的制度安排。而农民工却缺乏这样一部专门的法律或法规，这与我国建设社会法治国家中要通过立法以着重保护社会弱势群体的立法精神与立法实践相违背。二是有关农民工的劳动、就业、失业等劳动权益保障的法律、法规不健全。虽然我国现行《劳动法》和《工伤保险条例》都对农民工权益保障有着相应规定与条款，但是实践中这些规定与条款因内容笼统、缺乏实施细则而操作性不强。三有关用人单位的法定责任规定不完善。如，我国现行的《劳动合同法》对用人单位与劳动者不签订劳动合同的法定责任中，只规定了用人单位要承担的经济责任，却没有追究用人单位的行政责任， 且处罚力度不够、惩戒程度过轻，这样的规定根本不利于对象农民工这样的普通的、底层的劳动者合法权益的保护。

3. 劳动监察部门对农民工权益保障的执法不力和工会组织对农民工权益保障维护的职责失位

各地劳动监察部门对农民工权益保障的执法不力主要表现在，一由于人员执法理念滞后、队伍结构不合理和整体配置严重不足，导致在保障农民工权益的过程中执法监察难以到位；二由于办公经费不足、执法方式简单粗暴、调查方式僵化刻板， 导致在保障农民工权益的过程中执法监察力度不够。正是以上原因的存在，造成了各地方劳动监察部门执法能力不足、执法素质不高、执法力度不强，这也成为用人单位与农民工不签订劳动合同，不给农民工足额缴纳“五险一金”，不及时赔付农民工工伤等侵犯农民工合法权益的重要原因之一。

4. 对农民工的权益救济程序不当和法律援助制度缺失

按照我的现行《劳动法》等相关法律法规，一般对于农民工与用人单位之间发生的劳动争议与纠纷采取的是一裁二审、仲裁前置的劳动争议处理制度。确立这一制度旨在通过具有相对独立性与专业性的劳动争议仲裁机构来及时、有效地解决双方的劳动争议，而在实践中，由于农民工在面对劳动争议与纠纷解决中在寻求救济的周期过长和费用过高等原因， 原本为降低双方诉讼成本、提高解决争议与纠纷的效率的这种制度反而成为科学、有效解决农民工与用人单位劳动争议与纠纷的一大障碍。与此同时，对保障农民工权益的社会法律援助制度也相应缺乏，不仅专业律师很少有人愿意承办和帮助农民工维权，而且国家也在对农民工权益保障的社会法律援助上缺乏行业指导与政策安排，导致农民工因维权成本不断提高而被迫选择极端手段维权，从而产生了诸多影响社会稳定与破坏社会和谐的群体性事件的发生。

5. 农民工法治观念淡薄和工会对农民工权益保护缺位

从整体而言，农民工文化素质普遍偏低，法律知识比较贫乏，法治观念比较淡薄。“很多农民工在自己合法权益受侵犯时，不懂得通过法律手段保护自己。要想彻底改变农民工权益缺失的状况，提高农民工的文化素质和法律意识应是当务之急。”现实生活中，农民工不仅整体法治观念淡薄，而且也缺乏组织性，导致自我维权素质低下。另外，由于传统户籍制度影响，农民工还是“农民”而不是“工人”，各用人单位的工会也不关心与切实维护与保障他们的合法权益问题。

四、新城镇化视域下加强与改进农民工权益法律保障的基本对策

无论是从保护劳动者合法权益，还是从维护社会和谐发展来说，在推进新城镇化进程中，我们都应维护、实现与增进农民工权益。针对当前农民工权益缺乏法律保障的现实表现及其主要原因，在新城镇化视域下加强与改进农民工权益法律保障要实施以下基本对策：

1. 健全农民工权益保障的法律体系

一是通过户籍立法，实现户籍管理制度化与法律化。要进一步改革我国现行户籍制度，从而建立起城乡统一的户籍管理制度，为农民工的自由流动，社会成员的自由迁徙，农民工与城镇居民享有平等的政治权利、劳动就业权、受教育权利、社会保障权利等提供有力的制度保障。二是抓紧制定《农民工权益保护法》，以专门法律切实保障农民合法权益不受非法侵犯。 尤其是在农民工的劳动就业技能培训、劳动条件与环境、住房、养老、政治权利、子女受教育权等方面做出原则性规定，真正实现农民工与城镇居民享有平等的国民权利与社会待遇。三是完善现行《劳动法》。要规范与扩大《劳动法》调整范围，为维护与保障农民工权益提供切实的法律依据；要确立农民工平等的劳动地位、公平的就业原则；要明确规定用人单位在招聘农民工时的法定义务，用工单位必须在聘用农民工时签订合法、规范的劳动合同；要明确农民工最低工资标准，要给农民工及时、足额缴纳“五险一金”，要建立科学、合理、有效的劳动争议诉讼与劳动仲裁费用减免制度，等等。

2. 规范对农民工权益保障的执法行为和完善对农民工权益保障的监督制度

事实上，对农民工权益的法律保障，相关法律法规的制定与完善是前提，法律法规的严格执行与有效落实才是关键。这在客观上要求在保障农民工权益的过程中，应进一步规范劳动监察部门及其工作人员执法行为，坚决杜绝在农民工权益法律保障方面出现“缺位”、“失位”、“越位”等违法、违规现象。要进一步完善“农民工权益保障监督制度。首先健全事前管理与干预机制。明令用人单位在建立劳动关系时，必须与农民工订立书面用工合同，劳动合同必须报劳动行政主管部门备案。其次，加强事中监督机制。在劳动过程中，劳动行政执法部门应加大劳动监督力度，加强市场管理，建立农民工工资监控制度和监控网络。再次，加强事后惩戒机制。有关部门要严厉惩戒用人单位的违法行为。在处罚时，不能只对违法企业以小额罚款了事，必要时可暂时吊销其营业执照，严重侵害农民工权益的可以直接吊销其营业执照。特别是对拖欠和克扣农民工工资的用人单位，要责令限期补发，对于故意拖欠者，依法严惩不怠。”

3. 完善农民工权益保障的司法救济制度和司法调解机制

针对因法律适用程序问题而导致农民工权益保障乏力的现象，应进一步完善农民权益保障的司法救济与司法调解机制。一要进一步简化农民工与用人单位的劳动争议处理程序，改革现行劳动争议与纠纷仲裁中的诉讼前置程序的规定，将涉及农民工与用人单位劳动争议与纠纷的处理纳入现行司法救济途径，发挥人民法院独立审判的作用以更科学、及时、有效地解决农民工与用人单位之间的劳动争议与纠纷。二要进一步发挥司法调解机制的功能，及时、有效、全面地维护农民工权益。由于诸如农民工与用人单位之间劳动争议与纠纷等涉及农民工权益保障的法律关系中主体的特殊性、内容的复杂性、影响的多重性，除了依靠劳动监察部门行政执法行为与人民法院审判外，还有必要在劳动仲裁、法庭审判中广泛引入司法调解，劳动监察部门和人民法院要积极鼓励、引导和支持劳动争议与纠纷双方当事人庭前、庭审、庭后各环节中适用和解制度，要主动构建多主体、多元化、多层次的司法调解组织结构，要充分发挥用人单位调解委员会、人民调解委员会和城镇社区组织的调解功能，力争通过科学、有效的司法调解以实现劳动争议与纠纷双方当事人之间的和解。

4. 强化对农民工的普法教育和法律援助

政府劳动行政主管部门、人民法院、司法部门、律师协会，要通过各种形式的讲座、座谈等方式专门面向农民工提供各种法律咨询、法律服务，为此，各有关部门及其工作人员要深入农民工所在社区、农民工所在单位、人力资源市场等农民工比较聚集的地方向他们宣传我国现行《劳动法》、《劳动合同法》、《工伤保险条例》等相关法律法规的立法宗旨、主要内容。要进一步建立健全对农民工权益保障的法律援助机制。针对农民工权益保障的各类法律援助机构要进一步简化办事手续，及时受理农民工的申请，有效提供相应法律帮助。地方各级人民政府要设立专门的农民工工资准备金制度，在特殊情况下，由政府劳动监察部门通过各种制度先替用人单位垫付拖欠农民工的工资，再由政府劳动监察部门向用人单位追偿，从而为农民工提供基本的生活保障。通过这种法律援助制度既能够对生活困难的农民工提供及时有效的法律援助，又能促进农民工与用人单位劳动争议与纠纷的及时解决，实现法律正义与社会公义，维护社会稳定与和谐发展。

5.培育农民工法治理念，加强农民工工会组织建设

现实生活中，劳动争议与纠纷的出现与解决过程中出现的一系列问题，与绝大多数农民工法治理念的缺乏有直接关系。因此，在城镇化视域下加强与改进农民工法律保障过程中，要通过普法宣传、教育等方式丰富农民工的法律知识、开拓农民工的法律视野、增强农民工依法维权的意识与能力。与此同时，要积极引导和鼓励农民工加入所在单位的工会组织，要不断加强所在单位的工会组织建设。其实，无论农民工户籍在何地，他们在所工作的单位都依法享有参加工会的权利，都依法享有通过工会维护自己合法权益的权利。农民工加入所在单位工会组织后，工会组织就可以代表农民工参加到诸如与用人单位间劳动争议与纠纷的解决之中，从而进一步规范用人单位的日常管理行为，进一步协调农民工与用人单位之间的劳动关系，进一步改善农民工的劳动生产环境。