司法职业化改革：集权须与放权并行

张千帆

在经历长达五年的停滞乃至逆转之后，中国司法改革的步伐近日骤然加速。7月9日，最高法院发布了《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，针对八个重点领域，提出了45项改革举措，其核心主要体现在四个方面：完善司法人员分类管理、建立司法责任制、落实司法人员职业保障、实现省以下法院、检察院人财物的统一管理。12日，上海市正式启动了司法改革试点方案。“上海方案”旨在明确法官、检察官的人员构成，削减院长和庭长的行政性权力，调整审判委员会的地位与功能，加大司法专业活动的权重。这些改革切中长期困扰中国司法的顽症，为其成为真正意义的司法初步奠定了基础。

长期以来，中国司法受制于四大“综合症”：人员太多、太杂，人均待遇和专业素质低下；司法资源匮缺，在人财物上完全倚赖地方，造成严重的司法地方保护主义；外部与内部权力干预无处不在，严重抑制了法官人格独立与责任担当；审判不透明、不公开，判决书如千篇一律的“八股文”，说理严重欠缺，进而为相当普遍的司法腐败提供了便利温床。

反观法治国家的司法，其核心即在于少而精的司法队伍和去行政化的司法结构。法官只有一个任务——依法判案，只接受一种指示——法律的命令，其余一切“管理”都是多余的障碍和干扰。但受制于旷日持久的政治化、行政化影响，中国司法队伍人员庞杂，法官超过20万，检察官也有15万之多，但许多“法官”常年不判一个案件，院长、庭长更是忙于种种“管理”和“领导”事务，无暇亲自判案。对于法治而言，这些人其实都是“不务正业”的冗员，本来就不应被冠以“法官”头衔。此次“上海方案”精简了司法队伍，明确法官、检察官占1/3、司法辅助人员超过一半、行政管理人员约占1/6的合理司法结构。这是司法职业化的基本要求。

精简了司法队伍，却不能保证司法人员的独立性，则法官仍然不是真正的法官，检察官也不是真正的检察官。以法官为例，中国法院长期以来受制于内部和外部行政化的双重管制，法官独立性严重欠缺，往往造成司法判决成为领导意志而非法律推理的产物。只要院长、地方党政或上级领导想干预某个判决，法官根本无力抵制。加上司法人员的待遇和办案经费均控制于地方政府之手，一些法院的首要任务成了保护地方利益而非执行中央立法。

此次改革的重点在于司法去行政化及省以下司法人财物的上收，体现了司法改革集权与放权同时并行的趋向。法院与检察院人财物上收省一级统一管理，有助于加强地方法院的资源保障，削弱司法的地方依附与地方保护主义倾向。但是如果只有集权而没有放权，司法权不能落实到法官和检察官个人，那么中国司法仍然不可能摆脱长官意志的掌控，不能成为真正意义的司法。只有打破司法内部的权力控制结构，把权力下放到法官和检察官，让他们真正对自己承办的案件负责，才能建立合格称职的司法队伍。只有当中国法官成为真正的法官，中国法院才能成为真正意义的法院。

增强法官个人独立性会不会削弱司法监督，加剧司法腐败？这种担忧不无道理，但是解决之道不在于回到司法行政化的集权老路，而在于把放权进行到底，强化审判公开和判决书说理，让全社会监督司法权力的运行。这些要求在司法改革方案中亦均有体现。

虽然“四五纲要”和“上海方案”赢得了不少喝彩声，但社会对改革成效的隐忧仍然若隐若现。这不仅因为司法改革涉及方方面面的既得利益，方案良好、落实不力早已司空见惯。即便现行方案得到基本落实，其效果仍不好预测。即便司法人员的分流和精简得以顺利进行，“上海方案”仍然留了一个“行政管理人员”的尾巴。在法治国家，法院的构成只有法官以及秘书、书记员、法警等辅助人员；法院并不需要多么复杂的管理，因而也不存在“行政管理人员”这一类别。在目前的改革方案中，这一类别仍然占1/6之多，而并未具体说明他们的权力和职责。“管理”会不会成为行政权力的据点？

另一方面，现行改革方案也要提高司法人员待遇，但是在司法绩效明显改善之前，显著提高待遇的正当性与可行性不大。司法责任加强，而待遇得不到显著提高，可能会造成法院、检察院留不住高素质人才。这是否会成为一个制约改革的现实问题，一时也不得而知。

最后，人财物上收于省一级固然有助于减少省以下的地方保护主义，却不仅对来自省级的行政干预未必有所助益，反而可能为上级对下级司法的干预提供便利。诸如此类的种种问题，只能在具体的改革过程中，按法治的要求和规律逐一破解。