进一步提高依法履职水平——完善地方人大重大事项决定权行使机制的调研报告

□黄顺祥 梁云峰

重大事项决定权作为《宪法》和《地方组织法》赋予县级以上地方各级人大及其常委会的一项重要职权，是我国实行社会主义民主政治，人民当家作主的重要体现。十八届三中全会提出：“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”贯彻党中央对完善人大讨论、决定重大事项制度的精神，更好地服务保障海南国际旅游岛建设，是我们当前亟需深入研究的课题。

海南省地方人大行使重大事项决定权的实践和探索

海南省人民代表大会成立以来，全省各级人大及其常委会围绕中心、服务大局，抓住本行政区域内具有根本性、长期性、普遍性的重大事项，认真行使宪法、法律赋予的讨论、决定重大事项的职权，把党的主张、人民的意愿通过法定程序转化为国家意志，有力促进和保障了我省经济发展、社会进步和民主法治建设。在行使重大事项决定权的实践中，我省地方各级人大较好地回答何以为“重”、何以为“大”的问题。通过讨论、决定重大事项，有力推动了工作，有效解决了问题。

一是以发展为重，行使好事关经济社会发展重大问题的决定权。坚持把服务当地经济社会发展作为行使决定权的出发点和立足点，就关系经济社会发展的重大问题认真研究论证，适时作出决议、决定。除了按程序审议批准“一府两院”工作报告、国民经济和社会发展计划、预决算的报告以外，我省各级人大及其常委会先后就信用建设、生态省建设、农垦管理体制改革、国际旅游岛建设等方面的重大问题作出了一系列决定。

二是以民生为大，行使好人民群众关注的热点难点问题的决定权。坚持以人为本，针对人民群众普遍关注的涉及全局和长远性的问题开展调查研究，并作出决定决议。1988年以来，海南省人大（人代）及其常委会先后就加快民族地区建设、老区建设、减轻农民负担、预防和控制传染性非典型肺炎传播等人民群众关注的热点难点问题作出决定决议。各级人大关于民生问题的一系列决定决议，凝聚了民心，解决了问题，取得了成效。

三是以法治为根，行使好依法治省有关重大问题的决定权。海南省人大及其常委会始终坚持人民代表大会制度，加强社会主义民主法制建设，大力推进依法治省进程。早在1997年就作出关于推进海南省审判方式改革的决议，积极推进和深化审判方式改革。2000年根据党的十五大提出的依法治国基本方略和中共海南省委关于全面推进依法治省的决定，省人大审议通过了关于全面推进依法治省的决议，有力推动依法治国方略和海南省委依法治省决定在我省的贯彻实施。多年来，结合普法工作，作出了关于加强法制宣传教育的决议，促进全省公民进一步提高法治观念和法律素质，提高全社会法治化管理水平。

海南省地方人大行使重大事项决定权中存在的问题及其原因分析

多年来，我省地方各级人大及其常委会对依法行使重大事项决定权做了一些有益的探索，但从总体上看，相对于人大其他职权，与民主法治建设的要求，与广大人民群众的愿望相比，行使决定权仍是一个较为薄弱的环节。

一是重大事项决定权行使不够充分。其一，对法律原则规定或未明确规定的职权行使得相对较少，特别是对主导产业规划及调整、重大项目建设、转变经济发展方式、群众迫切要求解决的问题等具体重大事项的决定仍然偏少。其二，作出的程序性、批准性决定决议多，而实体性的决定决议偏少。其三，决定决议的议题来源常规性多，自主性少。属于党委决策（建议）、人大职权部门提出、政府提请批准的占绝大多数，常委会根据代表议案或人民群众的意愿、要求和社会需要，主动就一些社会热点、难点和焦点问题作出决定决议的仍然偏少。其四，决定决议作出之后，没有抓好跟踪落实，措施缺乏刚性手段，检查督办力度不大，在一定程度上失去其应有的作用。

二是重大事项决定权行使不够平衡。其一，职权性不平衡。地方各级人大及其常委会不同程度上存在重立法权、监督权和任免权，轻决定权的状况。在年度工作要点中，有立法和监督工作的明确安排，却没有对行使决定权的专项安排；全国各区市人大常委会网站中设立重大事项决定权行使情况专栏的仅有11个省市区，而我省只有海口、琼海两市人大网站开辟。其二，阶段性不平衡。所作的实体性决定决议有时多，有时少，不是根据实际需要及时讨论、决定重大事项，不是按计划中的工作安排而是临时性的动议。其三，地域性不平衡。有的地方讨论决定重大事项较多，有的地方较少，有的地方基本没有，不能有效推动当地重大问题的解决。其四，实质性不平衡。有的把大事当小事，有的把小事当大事，所作的决定缺乏应有的针对性和地方特色，没能抓住经济社会发展的重要问题和关键所在。

三是重大事项决定权行使涉及面不够宽。据统计，我省二届人大以来，作出了包括建设生态省、全面推进依法治省、加快处置海南经济特区停缓工程、加强信用建设、全面加快海南国际旅游岛建设等五十几项决议、决定，这些决议、决定对我省经济社会发展产生了积极而深远的影响。但涉及面较之于法律规定的范围还相对较窄，在推动我省经济社会又快又好发展中人大重大事项决定权还有许多方面可以补位。而就作出的决定、决议的内容而言普遍存在程序性、号召性、原则性内容的多，具有实质性、强制性内容的少。有些决定出台后，基本只能起到宣传倡导作用。由于实质性、强制性的内容少，执行与否没有具体的衡量标准，造成许多决定决而不行、行而无力、行而无果，没有落到实处。还有部分决定，由于在出台前缺乏深入的调查研究和可行性论证，决定内容脱离实际，缺乏针对性和可操作性，难以实施。

分析出现上述问题的原因，有主观上思想认识不足的问题，有客观上行使职权条件不够充分的原因，还有行使职权实际操作的困难。

一是思想认识有差距。没有把行使决定权摆上应有的重要位置，不是真正从充分发挥国家权力机关作用这一政治高度来加以认识。人大系统的一些同志不能积极主动作为，思想上有所顾虑；有的认为行使决定权是向党委要权、与政府争权，怕得不到党委的支持和政府的配合，不敢大胆运用这一职权；有的认为人大是二线，存在无为的思想，认为多一事不如少一事，宁可弱化行使手中的权力，甚至将决定权束之高阁，也不愿承担风险，缺乏应有的工作热情；有的认为人大所作的决定决议，既不是党的文件，又不是行政命令，可执行可不执行，不必过于认真，也没什么实际效果；有的存在等待观望的态度，等制度改革，等党委指示，等政府提请，缺乏创新思路和举措，较少主动请示汇报，很少自选议题，对现实重大问题视而不见，碰到问题绕道走。

二是行权条件有欠缺。决定权行使存在范围界定不清、程序不明确不周密等诸多难点，立法及相关工作制度有待完善。人大行使决定权的客体是重大事项，虽然宪法、地方组织法和有关法规对地方人大及其常委会讨论、决定重大事项有规定，但对其范围没有作出全面、具体的界定和说明，列举的重大事项也过于原则和笼统。我省一些地方人大虽然也制定了关于讨论、决定重大事项的规定，但多数也是比较原则且不够规范，在实际运用中对重大事项难以把握。在有关程序上，法律的规定更加欠缺，只是笼统地规定人大及其常委会可以讨论、决定重大事项，对运作程序没有明确的可操作性规定，各级人大及其常委会行使这一职权常常感到处于无章可循的状况。

三是关系协调有难处。当前，党委决策权、人大决定权与政府执行权的关系还没有理顺，在许多地方，党委决定、政府执行或者党委政府共同决定重大地方重大事项仍然是一种基本的权力运行模式，一些本应由人大决定的重大事项，在实际运行中，常常被党委或政府所替代，以党委、政府联合决策或党委决定、政府执行的方式替代了人大常委会的决定权，绕开了人大常委会在决定重大事项中的作为，致使法律规定的决定权被搁置。

完善重大事项决定权行使机制的建议

1、建立健全协调通报机制。要构建科学的“党委决策——人大决定——政府执行”的国家权力运行模式。人大行使决定权必须坚持党的领导，党委要定期研究人大工作的制度，使人大真正成为党委“总揽全局、协调各方”中的重要一方，为党的主张上升为国家意志搭建一条畅通渠道。健全重大决策和重要工作部署的通报制度，即本区域重大事项决策时，在党委决策、人大通过、政府实施之前都要征求人大意见；制定经济和社会发展规划要先协商后决策，对重要人事安排和关系人民群众切身利益的重大问题要先协商后决定，制定重要的地方规章要先协商后通过，确保决策的科学性和民主化。

2、建立健全监督制约机制。要定期或不定期听取执行单位的汇报，督促他们及时反馈情况。建立健全“一府两院”执行人大常委会决议决定工作的书面报告制度；有针对性地开展对决议决定执行情况的跟踪审议。建立严格的责任追究制度，对人大的决议、决定拖延不执行或者执行不力的，人大要运用刚性的手段，维护决定的严肃性，确保决定权的落实。

3、建立健全领导责任机制。地方各级人大特别是没有立法权的地方人大要把决定权放在与其他职权同等重要位置上来行使，使之列入常委会工作报告、年度工作总结计划、监督检查的同等重要内容，要明确分管领导和责任部门，落实量化指标和时限要求，并在各级人大网站中设立重大事项决定权行使情况专栏，加强宣传，营造氛围。要不断加强地方人大常委会自身的思想建设、组织建设、作风建设和业务建设，着力提高常委会组成人员议事能力和决策水平。要把工作重心放在基层，加强对基层人大有关工作的指导、示范和监督，充分发挥行使决定权的优势。

4、不断完善相关法律法规。在总结实践经验的基础上，建议完善重大事项决定权的立法，从根本上解决重大事项决定权行使中的难点问题。同时，尽快对我省讨论决定重大事项的规定进行修订，进一步增强可操作性。