加大治标力度形成威慑——海南推进惩防体系建设难点问题研究

□丁伯东

作为经济特区的纪检监察机关，如何担当争创海南实践范例的责任，为推动科学发展、实现绿色崛起，全面加快国际旅游岛建设做出贡献？最近，笔者围绕我省推进惩防体系建设的难点问题作了一些调查研究，对解决这些问题作了一些探讨。

推进惩防体系建设难在哪

难点之一：一些重点领域和关键环节腐败案件仍然易发高发。从我省近年查办的案件看，国土资源、工程建设、城市规划、医药购销、政府采购、司法等领域腐败现象易发多发。尤其是国土资源、工程建设、司法等领域和一些关键岗位腐败问题更为突出。

难点之二：权力运行监督难仍然是困扰党风廉政建设的一道难题。一些地区和部门领导决策不民主、不按程序和规矩办事；一些职能部门审批权力太集中、自由裁量权过大等问题比较突出。对于这些问题，部门执法监督不仅存在不能监督、不敢监督的问题，而且还存在同体监督难的问题；司法机关的监督往往只是程序上的监督，很难对实体进行监督；纪检监察机关监督力度虽然比较大，但存在力量不足、同体监督难的问题。特别是对“一把手”的监督，始终没有找到有效的办法。据统计，2007年至2013年5月，全省纪检监察机关立案查处“一把手”违纪案件470件，占全部立案23.2%；处分508人，占全部处分人数20.1%。

难点之三：群众反映强烈的突出问题还没有从根本上得到解决。近年来，党和政府高度重视维护群众切身利益，重点解决了一批群众反映强烈的突出问题。但在调研中发现，当前仍然有不少问题未能得到有效解决。如有的地方政府片面追求经济增长速度，盲目开发、污染环境；有的地方在开发建设中偏重政府利益、开发商利益，忽视群众利益；有的地方在土地征用、房屋拆迁、教育收费、企业改制、食品药品安全等方面损害群众利益的问题仍然存在；工程建设违规招标投标、私设“小金库”等问题屡禁不止。值得注意的是，农村“三资”管理使用、宅基地审批、农村低保金发放、农村合作医疗资金管理、专项资金分配以及农机具直补、渔用柴油补贴等方面侵占群众利益的案件屡屡发生。

难点之四：干部作风问题仍然是一个久治不愈、纠而复发的顽症。干部作风方面的一些问题仍然比较突出，特别是形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风等“四风”问题在海南仍不同程度存在。有的干部心存侥幸，利用手中权力谋取私利，仅2012年我们就查处“庸懒散奢贪”等方面案件91件136人。琼中县财政局原局长王某公款吃喝1.5万元案、海口市美兰区民政局副局长罗某玩忽职守案、临高县新盈镇龙昆村委会违法收取“赞助费”案等就是典型例子。

难点之五：一些反腐倡廉制度流于形式和执行不力问题比较突出。

一是缺乏顶层设计，起不到应有的效果。工程项目招标投标、政府采购、土地出让、国有产权交易等行业的法规制度应该说很多，也比较完善，但一些法规制度大多数是部门制定，不但有的法规制度相互矛盾，相互冲突，而且因管办不分，执行和监督就会成为形式。

二是配套制度不完善，难以形成有效的制约。实行渔用柴油、造船等补贴政策以来，海洋渔业部门也制定一些制度和规定，但有的制度规定不具体，配套措施不完善。如注册渔船档案、造船补贴审批的要件、报废渔网指标的使用等，都没有明确的规范和要求，给一些不法分子以可乘之机。

三是制度执行不力，起不到威慑作用。五年来，我省各级围绕惩防体系建设制定的规定、制度多达188项，以公务接待、公车管理制度为例，从中央到地方出台过不少管理制度，但目前违反规定的现象仍屡禁不止。以至于有人抱怨，现在不是没有好的制度，而是一些好的制度没有得到很好的执行。

推进惩防体系建设为何难

（一）认识存在偏差。有的地区和部门领导对惩防体系建设的重要性认识不到位，与己无关、感觉惩防体系建设是“虚东西”“软任务”的思想比较突出，没有把惩防体系建设与规范权力运行有机地结合起来，甚至错误认为规范制约权力，是捆住了手脚，出了问题不是认真查找权力运行中的漏洞和制度上的问题，而是担心损害单位形象、影响政绩，对违规违法行为大事化小，小事化了。这是导致惩防体系建设推进不力，制度措施针对性不强的根本原因。

（二）协调配合不够。惩防体系建设是一项系统工程，一项工作任务往往涉及几个乃至十几个相关部门，有些工作还涉及到干部人事、财政管理、行政审批、投资体制等深层次改革，组织协调难度较大。一方面，个别牵头单位不认真牵头、协办单位不认真协办的情况不同程度地存在，各单位相互联系沟通少，“铁路警察”各管一段，各自为战，牵头单位难以对任务落实进行有效监管，造成工作难推进。另一方面，纪检监察机关组织协调整体上还不够有力，还存在着工作方法单一、形式单调、灵活性不够等问题。

（三）廉政教育不力。推进惩防体系建设需要全党全社会共同努力才能完成。廉政宣传教育不仅要面向机关和党员干部，而且要面向基层、企业、学校、农村和社区。而目前我们的廉政教育形式的单一、方法的简单、宣传面的狭窄、重点的不突出以及教育评估机制的不健全，往往造成教育内容概念化、形式表面化、手段简单化，使廉政教育缺乏及时性、针对性和有效性。大量的事实表明，忽视廉政学习和教育，放松世界观的改造，是导致腐败问题的重要原因。

（四）监督制约缺失。现行的一些制度规定不尽合理，加之一些地方和部门党内民主集中制贯彻不力，落实规章制度的随意性大，造成了权力过分集中乃至个人专权的现象，使一些权力失去监督或无法监督。职能部门对项目重审批、轻监管的现象仍很突出，管的部门越多、管的人越多，互相推诿扯皮现象越严重。比如省路桥公司自成立以来，所做的项目从来没有决算过。再比如对“一把手”监督，最有发言权的是班子成员和职工群众，但他们自己的前途命运、工作调整、职务晋升都由“一把手”主导决定，这就造成他们怕得罪领导，不敢发表不同意见和观点，最终使内部监督流于形式。同时，由于社会监督机制不完善，群众监督机制不健全，公众监督渠道狭窄，从而客观上造成了监督难。

（五）统筹改革滞后。目前推进改革工作大多由各有关部门主导和推进，而这些改革大都涉及这些部门自身的利益和部门领导的权力，使得这些部门在一定程度上存在着不愿改、不想改的心理。加之体制机构改革不彻底，一些原本属于市场调节的职能仍包揽在政府手中，这直接影响到政府职能的根本转变；行政审批制度改革还不够深入，审批项目依然较多，审批行为还不够规范，自由裁量的空间还比较大；市场体制改革不够完善，市场配置资源的作用发挥不够充分。这些都为腐败现象的发生提供了条件。

推进惩防体系建设的对策建议

党的十八大提出，要坚持中国特色反腐倡廉道路，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。目前要加大治标工作力度，形成威慑，通过治标，解决深层次问题。这不仅是新时期加强反腐倡廉建设的重大举措，而且也是推进惩防体系建设的努力方向。

（一）要坚持顶层设计，争创具有海南特色的惩防体系实践范例。

一要搞好统筹规划。要对当前反腐倡廉建设存在的突出问题进行认真梳理，从法规制度建设、权力运行监督、廉政风险防控等方面统筹规划，提出推进惩防体系建设的具体措施。

二要坚持分类构建。重点结合地区、部门特点，以改革的思路，围绕权力运行、执法监督、法规制度建设、民主公开等关键环节，分门别类找出问题，提出解决的办法。要针对行政审批中存在的突出问题，进一步推进行政审批制度改革，减少审批事项，健全完善审批事项、审批流程、完成时限等要素的公开制度；要针对公共资源交易中存在的问题，加快推进全省统一公共资源交易市场建设，健全完善公共资源交易、市场管理、执法监督等制度措施；要针对经营性土地使用权出让、财政资金管理、人事制度及社会管理等领域存在的突出矛盾和问题，深化体制机制改革，推进政府职能转变，规范权力运行，形成制约机制。

三要突出海南特色。要充分利用海南特区立法权优势，着力解决上位法制约反腐倡廉建设的一些突出矛盾和问题。如工程建设项目审批程序繁多的问题，必须大力推进业务主管部门强制性标准的制定，减少审批事项、明确责任、强化执法，从法律层面解决重审批、轻监管的问题，构建海南反腐倡廉建设的新品牌。

（二）要狠抓干部作风建设，营造廉洁从政的良好环境。要以党的群众路线教育实践活动契机，以贯彻执行中央八项规定和省二十条规定为切入点，以推进庸懒散奢贪专项治理工作为抓手，深入推进干部作风建设。要通过“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”，着力解决干部作风上存在的吃拿卡要、玩风过盛、遇事相互推扯、不敢担当、门难进、脸难看、对群众反映的问题漠不关心等突出问题。要建立健全干部作风建设的长效机制，完善监督制约的法规措施，把执行政治纪律、坚定理想信念、落实中央八项规定和省二十条规定等情况，作为干部考核、选拔任用的重要依据。要加大问责力度，对不作为、慢作为、乱作为，以及不正确履行职责、作风漂浮、官僚主义等行为，导致误事、坏事、在群众中造成恶劣影响的干部，发现一起，要严肃查处一起，绝不姑息迁就，确保中央和省委关于改进工作作风有关规定得到真正落实。

（三）要发挥案件查办和专项治理的治本功能，着力解决深层次的问题。首先要加大案件查办工作力度，坚决惩治各种腐败行为。对发生在领导机关和领导干部中的违纪违法案件、严重损害群众利益的案件，发生在重点领域和关键环节的腐败案件要严肃查处。在形成威慑力量的同时，剖析这些案件存在的深层次问题，为推进惩防体系建设提供决策依据。其次要针对群众反映强烈的突出问题开展专项治理，特别是对一些重点行业、重点领域长期存在的一些突出问题，要进行集中整治，完善法规制度，规范权力运行，推进惩防体系建设。当前要紧扣推进“科学规划年”、“项目建设年”活动，重点开展国土、海域岸线、森林、水资等重点领域突出问题专项治理，切实解决存在的突出问题。继续深化“小金库”专项治理，在巩固党政机关、事业单位治理成果的基础上，抓好社会团体、国有和国有控股企业“小金库”治理工作，着力构建防治“小金库”长效机制。

（四）完善权力运行监督制约机制，把权力关进制度的笼子里。要强力推进廉政风险防控机制建设，认真梳理权力运行中的廉政风险点，完善监督制约机制、责任机制、惩戒机制，防止权力寻租，遏制腐败问题的发生。要大力推进权力运行的公开透明，积极推行电子政务、网上办公、政务公开、信息公开、程序公开，完善政府信息公开标准，将政府职能、机构设置、办事程序、办事指南、法律法规等信息在政府网站上发布，便于群众监督。要强化权力运行监督，完善民主集中决策机制，进一步加强对执行民主集中制情况的监督检查，探索建立重大项目决策专家咨询、公开听证制度；进一步完善绩效考核制度，提高行政效能。要加大巡视工作力度，提高发现问题的能力水平，强化巡视成果运用；要进一步整合监督资源，努力形成党内监督、人大监督、群众监督和新闻舆论监督统筹互补机制。

（五）要强化主体责任，推进惩防体系建设工作落实。一是各级党委、政府要履行主体责任，坚持把惩防体系建设同经济社会发展工作一起研究，一起部署，一起落实，一起检查。各级党政主要领导要认真履行第一责任人的“一岗双责”职责，坚持“两手抓，两手都要硬”，做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办。二是各级职能部门要履行推进责任。各级党委、政府的职能部门特别是惩防体系建设的牵头单位和协办单位要充分发挥职能作用，一方面，要把承担的任务融入本部门本行业的实际工作之中，深入查找容易产生腐败现象的重点部位和环节，有针对性地提出预防和治理措施。另一方面，要加强协调配合，通过建立协商沟通机制、情况通报机制和信息反馈机制，着力形成既各司其职、各负其责，又密切配合、通力协作的良好局面。三是各级纪检监察机关要履行组织协调责任。纪检监察机关要全面履行组织协调职责，积极协助党委、政府抓好惩治和预防腐败长效机制建设任务的分解和实施。要健全完善“谋划、部署、监督、检查、考核”于一体的推进运转模式，把监督检查工作寓于机制建设的日常工作中，综合运用集中调度、挂账督导、向“一把手”反馈情况等措施，加强对各级各单位特别是牵头、协办单位推进惩治和预防腐败长效机制建设情况的监督检查，促进预防腐败体系建设各项任务的落实。