全国人大常委尹中卿首次披露预算法大修内幕 预算法是落实依法治国的“突破口”

刘永刚

【图注】

尹中卿说，实践证明，缺乏严格有效的问责和法律责任，预算法就像没有牙齿的老虎，产生不了什么作用。

1997年，“依法治国”四个字被写入十五大报告。

2014年，十八届四中全会首次将依法治国作为主题进行讨论。

在全国人大常委尹中卿看来，建设法治政府是依法治国的关键。今年8月，酝酿十年，跨越三届人大，历经四审，素有“经济宪法”之称的预算法终于实现了20年来的首次大修。

尹中卿认为，预算法是财税领域的“龙头法”，这部法律的修订，对于构建法治政府有着极为重要的意义，可以说是全面落实依法治国的突破口。

对于这部万众瞩目的法律，尹中卿在接受《中国经济周刊》采访时首次披露了预算法四次大修的台前幕后。

“原预算法的少数规定相互矛盾”

修订前首部预算法由八届全国人大二次会议于1994年3月22日通过，从法律上肯定了当时分税制的改革成果，从根本上奠定了我国现代预算制度的基础框架，从整体上适应了1992年之后继续改革开放的要求，具有很强的创新性，也比较超前。

在此基础上，国务院制定的实施条例还把预算分为公共财政预算、国有资本预算、社会保障预算和其他预算。“当然，基于当时以市场经济为导向的经济体制改革才刚刚起步，很多问题还看不太清楚，所以原预算法也存在一定的局限性，一些预算制度问题点到为止，少数规定甚至还互相矛盾。”尹中卿坦言。

随着现代公共财政体制的逐步建立，公众对于预算管理和监督的要求越来越迫切，预算法已不能完全适应形势发展的需要。

党的十八大和十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立“全面规范、公开透明”的现代公共财政制度。尹中卿认为，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理和监督科学化、民主化、法治化的迫切需要，是全面实现依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。

尹中卿介绍，预算法修改启动于2004年，两度成立起草小组，历经两届人大常委会四次审议，分别为2011年12月，十一届全国人大常委会第24次会议一审；2012年6月，十一届全国人大常委会第27次会议二审；2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议三审；2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议四审。

“之所以经历这么长时间，主要是社会各界对于预算法修改期待很高，人大代表、社会公众特别是专家学者深度参与。全国人大常委会对预算法修改高度重视，广泛发扬民主，充分调研论证，反复讨论修改。”尹中卿解释说。

2012年7月6日至8月5日，中国人大网公开征求社会大众对预算法二审稿的意见，在一个月时间里，共收到19115位公众提出的330960条意见，其中有34682条提出具体修改意见。

“这次修改预算法，可以说是大幅度修改，也可以说是全面修法。”据尹中卿介绍。一审稿：修正案69条，法律案增加到96条。二审稿：修正案增加到74条，法律案减为95条。三审稿：修正案增加到81条，法律案增加到100条。四审稿：修正案增加到82条，法律案增加到101条。

尹中卿认为，从条文上看，新法对原法的修改多达82处，法律条文从原来的79条增加到101条，新增22条，其中没有修改的只有25条，合并4条（第十七、十八条，第二十四、三十五条）变为2条，保留原有内容并补充新内容5条，删除了4条。

从内容上看，原法很多条文只有一款，往往很笼统，也很简单，而修改后新法很多条文都增加到三四款甚至十多款，内容更加丰满、更加具体。

“三审、四审稿加了控制政府权力的内容”

尹中卿透露，在这次预算法修改过程中，一直存在着“管理法”与“控权法”两种思路的交锋。争论的实质，其实是对预算法根本价值、法律定位和作用的不同认识。

“最初两稿，无论一审稿还是二审稿，立法宗旨都保留原法规定不变，继续强调预算法的行政管理功能，很多条文修改主要也是对政府预算管理细节进行调整。在修改后期，主张预算法要规范和控制政府权力的意见也得到了一定的重视，三审稿、四审稿增加许多有关控制政府权力、规范政府预算管理、加强人大对全口径预决算审查监督的内容。”尹中卿表示。

尹中卿介绍，新法将原法“强化预算分配好监督职能”修改为“规范政府收支行为，强化预算约束”，将“健全国家对预算的管理”修改为“加强对预算的管理和监督”。预算法从过去的政府管理法转变为规范政府法、管理政府法，从过去“帮助政府管钱袋子”转变为“规范政府钱袋子”，政府从管理监督的主体，同时也转变为被管理、被监督的对象。

“这是一个重大变化。”尹中卿认为，新法删除“加强国家宏观调控”的规定，在财政功能上明确预算法的定位，处理好政府与市场的关系，财政的作用不“越位”、不“缺位”。

不仅如此，新法增加了“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”的规定，增强预算完整性、透明度。尹中卿认为，新法首次增加“统筹兼顾”、“讲求绩效”原则，并将“厉行节约”、“勤俭建国”统一为“勤俭节约”原则，同时赋予“量力而行”、“收支平衡”原则以新的内涵，使这些原则成为贯穿新法始终的红线和灵魂。

据悉，原法第三条规定，各级预算应当做到收支平衡。新法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。

尹中卿表示，新法第三十七条规定，各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出。

新法删除原法“厉行节约”、“勤俭建国”规定，统一为“勤俭节约”原则。在预算编制环节，新法第三十五条增加规定，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。在预算执行环节，新法第五十七条增加规定，各级政府、各部门、各单位“不得虚假列支”。

尹中卿认为，新法首次确立全口径预算体系法律框架，明确了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算是什么、怎么编、如何衔接，为完善中国特色全口径预算体系奠定了法制基础。

对话尹中卿 “违反预算法要被追责了”

《中国经济周刊》：预算法修改后，您认为发行地方政府债券的限额、发债规模将怎么确定？

尹中卿：地方政府债务管理制度无疑是预算法修改的一项重要内容。新法疏堵结合，开了前门，堵了后门，修了围墙，对地方政府举债做出了具体规定，不仅解决了地方政府多年来举债合理不合法的问题，也满足了地方经济社会发展的需要，有利于规范地方政府举债行为，有利于防范和化解地方政府债务风险。

原法第二十八条规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。实际上，这些年来地方政府还是采取多种方式举债融资，已经形成较大规模的地方政府债务。

如何规范地方政府债务，在预算法修改过程中经历了“否定之否定”。一审稿允许发债，二审稿否定一审稿，三审稿又否定二审稿，四审稿在三审稿的基础上进一步从严从紧规范，允许地方政府举借债务，同时从6个方面做出限制性规定。

《中国经济周刊》：很多地方政府多年来举债不合法，但为何很少见到因为举债而受到处罚的官员？

尹中卿：长期以来，我们主要依靠党纪政纪约束预算行为，罕有实质性处罚。实践证明，缺乏严格有效的问责和法律责任，预算法就像没有牙齿的老虎，产生不了什么作用。针对法律责任规定比较模糊问题，新法将法律责任从3条3款增加到5条25款。也就是说，如果政府及有关部门、单位违反预算法规定，除了责令政府及有关部门、单位改正，构成犯罪的，依法追究刑事责任之外，新预算法对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员还规定了具体的法律责任。

比如，增加追究行政责任的6种情形：一是未依照本法规定，编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算的；二是违反本法规定，进行预算调整的；三是未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的；四是违反规定设立政府性基金项目和其他财政收入项目的；五是违反法律、法规规定使用预算预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入的；六是违反本法规定开设财政专户的行为。

此外，还增加依法给予降级、撤职、开除处分的6种情形：一是未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的；二是多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的；三是截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的；四是改变预算支出用途的；五是擅自改变上级政府专项转移支付资金用途的；六是违反本法规定拨付预算支出资金，办理预算收入收纳、划分、留解、退付，或者违反本法规定冻结、动用国库库款或以其他方式支配已入国库库款的行为。

“国库管理体制改革仍在探索”

《中国经济周刊》：修订后的预算法对此前争议颇多的国库管理问题，维持了1994年版预算法第四十八条第二款的表述，即“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院有关规定办理”。这是如何考虑的？

尹中卿：其实在2012年6月的“二审”稿和2014年4月的“三审”稿，都删除了这条规定，并新增一款“国库管理的具体办法由国务院规定”。这被外界解读为央行在国库管理体制中的地位将被削弱，从“经理”国库变为“代理”国库。在二审稿公布后的一年多中，对于央行与财政部在国库管理中的角色和职能，持不同观点的相关部门和学者之间的争辩热烈。

不论人民银行“经理”国库还是“代理”国库，不是对2001年来的国库管理制度改革有实质性的意见，而是认识上的问题。既然大家对这个问题认识还不一致，国库管理体制还在进一步改革过程中，对现行预算法的规定就暂不改，实践中可以进一步总结探索经验，凝聚共识。

新法明确政府的全部收入都应当上缴国库。经过否定之否定，新法继续保留中央国库由央行经理，并对财政专户进行限制。第五十七条增加规定，只有法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。第六十一条增加规定，国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。第五十九条补充规定，各级政府应当按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。第六十条增加规定，已经缴入国库的资金，依照法律、行政法规的规定或者国务院的决定需要退付的，各级政府财政部门或者其授权的机构应当及时办理退付。按照规定应当由财政支出安排的事项，不得用退库处理。

其实不仅仅是国库管理的问题，修改后的预算法也还存在仍需探索的内容。比如，新法规定“各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制”，这样的规定符合“权力权衡”原则指导下的制度建设方向，但是，如何在具体方案上落实相互制约和相互协调的运行机制，还有待未来根据客观条件变化而逐步完善与明确。现阶段的这种表述隐含了对探索过程的准许与鼓励。

另外，法律制定是基于中国的国情和中国配套改革的渐进，本次预算法修改也只能采取有限修改的原则，要认识到并理解法律的阶段性。