北极理事会“域内自理化”与中国参与北极事务路径探析*

肖 洋

2013年5月15日，北极理事会在瑞典基律纳市召开第八次部长级会议，北极八国一致同意给予中国、日本、韩国、新加坡、印度、意大利6个非北极国家正式观察员国身份，并发表《基律纳宣言》。从“特别观察员国”到“正式观察员国”的“身份升级”，对中国的意义何在?北极理事会扩容是否表明中国等非北极国家在该组织中获得更多话语权?中国如何积极参与北极事务而又不致引起相关国家的担心?本文尝试作一探讨。

一、北极理事会的“域内自理化”趋势

“域内自理”又称“场域自主治理”(field selfgovernance)，是指特定场域内的相关行为体(主权国家)在没有外部力量介入或外部作用为零的情况下对场域内国际事务的自我治理，进而实现集体选择的社会实践过程。其中“场域”是社会实践发生的多维空间，其边界由利益与规则共同决定。①高宣扬:《布迪厄的社会理论》，同济大学出版社，2006年，第137页。本文所说的场域是指北极治理实践所涉及的场所——北极理事会，在地理上则为环北冰洋地区。北极理事会由美国、加拿大、挪威、俄罗斯、丹麦、冰岛、芬兰、瑞典等8个北极国家组成。由于北极地区的陆地、岛屿和近海海域分属于这8个国家，因此它们在北极理事会的核心地位是基于地理位置的先天给定，可以根据国际法的相关规定在给定区域行使特定的权利并享有特定的利益。北极事务的处理，关乎这些国家最根本的利益，因而在强化自身北极国家身份的同时，北极八国逐渐建立起某种主权联盟，形成了合作内核，进而借助北极理事会的协商机制，共同建构北极的区域意识，营造“北极是北极国家的北极”的话语体系。北极八国主导下的北极理事会，确定了“外部排他，内部协商”的治理模式，从而推动北极理事会“域内自理化”趋势的发展。

北极理事会“域内自理化”的发展可分为两个阶段，即域内“组织化”和组织“威权化”。域内“组织化”是域内自理的初级阶段，其特点为域内国家的逐利行为逐渐由个体向“小集团化”方向发展，以获取特权与实现某些共同利益为目标。近年来，为应对因气候变化而引发的一系列挑战，北极理事会的机制化与法律化建设不断加速，正逐渐从一个政府间高级论坛转变为政治决策型组织机构。2013年1月21日，北极理事会常设秘书处在挪威特罗姆瑟“北极前沿”年会开幕当天宣布正式成立。至此，北极理事会已初步具备包括最高权力机构(每两年召开一次的部长会议)、执行机构(每年召开两次的高官会议)以及日常行政机构(常设秘书处)这样的“三级架构”，这在功能形态上已与一般国际法所界定的国际组织并无二致。

北极理事会“域内自理”的实践主要表现在集体和双边两个层面。集体实践是北极理事会“域内自理”实践的重要形式，表现为北极八国就北极治理达成多边层次的安排以及相互协调的行为。北极理事会为北极八国的集体实践提供了一个平台。早在成立之初，北极理事会就明确表示，其成立宗旨在于“提供促进北极国家间合作、协调和相互影响的途径”。①Declaration on Establishment of The Arctic Council(The Declaration)，Ottawa，Canada，September 19，1996，p.3.北极理事会遵循“协商一致”原则。2009年4月29日，北极理事会第六届部长级会议通过的《特罗姆瑟宣言》(Tromso Declaration)“肯定北极理事会在北极地区面临的挑战和机遇中既有的领导地位，以及国际社会对于理事会工作越来越多的关注”，并“决定进一步加强北极理事会的政治角色”。②Tromso Declaration on the Occasion of the Sixth Ministerial Meeting of the Arctic Council，Tromso，Norway，April 29，2009，p.1.北极理事会为北极八国的利益协调提供了场所，各国在此平台之内就北极事务进行磋商，并取得了丰硕成果，如北极理事会2011年推出了第一份有法律约束力的文件《北极海空搜救合作协定》，为北极八国划定各自的海空搜救责任区，③Arctic Council，Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic，ANNEX，Scope of Application of this Agreement，http://www.ifrc.org/docs/idrl/N813EN.pdf.(上网时间:2013年11月18日)并建立区域内联合搜救互助体系。这反映出北极八国通过协商解决北极事务、共建机制化霸权的努力。

双边实践的重要表现形式就是相关各方就北极治理设想进行的双边沟通与交流。北极八国围绕领土、专属经济区、外大陆架等争端进行的磋商、谈判、示威是双边实践的显著表现。双边谈判的成果可能不如多边实践显著，但是意义同样重大。目前，北极事务的主要内容就是北极各国围绕领土、领海、专属经济区和外大陆架权利的争端，其中除斯瓦尔巴德群岛专属经济区与大陆架之间的争端和加拿大、俄罗斯与丹麦关于罗蒙诺索夫海岭和门捷列夫海岭大陆架的争端外，所有的争端都属于双边范畴。这些争端的解决是北极治理取得良好成果的基础。如果没有双边实践成果的支持，影响北极地区的不稳定因素就依然存在，所有的多边协议与安排只能是空中楼阁，北极理事会也只能是空谈场所。

当前，北极理事会“域内自理”的实践步伐正在不断加快，呈现出北极八国垄断相关事务的治理结构。北极八国不接受除《联合国海洋法公约》外的制度安排，在多边与双边实践层面拒绝外部力量插手北极事务。它们坚持以北极理事会为平台，遵循“排除他者、内部协商”原则，对北极事务进行域内自理。

二、北极理事会扩容的“门罗主义”逻辑

北极理事会的权力等级结构顺序为成员国、永久参与方和观察员。④陈玉刚:“北极理事会与北极国际合作研究”，《国际观察》，2011年，第4期，第19页。成员国即上文所述北极八国。永久参与方(Permanent Participate)包括北极阿萨巴斯卡议会(Arctic Athabaskan Council，AAC)、阿留申国际协会(Aleut International Association，AIA)、哥威迅国际理事会(Gwich’in Council International，GCI)、因纽特人北极圈理事会(Inuit Circumpolar Council，ICC)、俄罗斯北方原住民协会(Russian Association of Indigenous Peoples of the North，RAIPON)和萨米人理事会(Saami Council)这六个北极本地社群代表。观察员可以是非北极国家，也可以是全球或区域的政府间或议会间国际组织以及非政府组织。在2009年挪威特罗姆瑟北极理事会部长级会议上，中国、韩国、日本、意大利、欧盟曾申请观察员地位，但被大会否决，后根据日本提出的折衷方案，以“特别观察员”身份得到通过。从此，北极理事会观察员分为正式观察员和特别观察员两类，其中特别观察员参加北极理事会的任何会议必须获得成员国的批准才能列席，而英国、法国、德国、波兰、荷兰、西班牙等正式观察员则无需批准可自动列席。此种权利差异引起中、日、韩等国的激烈反对，最终迫使北极八国在2011年的努克会议上取消了特别观察员制度，并在2013年的基律纳会议上将中国、日本、韩国、印度、意大利、新加坡升格为正式观察员。①“Observers in Arctic Council”，http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/arctic-council/observers.(上网时间:2013年10月30日)

北极理事会设置观察员制度出于何种考虑?这是评估中国正式观察员国身份所含价值的重要依据。舆论普遍认为，非北极国家参与北极事务最有效的途径是成为北极理事会正式观察员，许多非北极国家因此也把进入北极理事会视为本国在北极事务中国际地位被认可的重要象征，然而事实并非如此。北极八国抓住非北极国家这一心理，利用在北极理事会的优势地位，极大提高了北极理事会的准入门槛。首先，预设“三个必须承认”约束新晋观察员国。北极理事会成立之初，任何一个国家都可成为其观察员，但由于当时北极问题并未引起广泛关注，因此申请加入的国家并不多。随着北冰洋冰层加速融化，全线通航的美好愿景将对世界海运格局及国际安全态势产生巨大影响，引起各国北极战略纷纷调整。很多国家和国际组织都试图成为北极理事会观察员。因此，2011年5月12日北极理事会努克会议发布《努克宣言》，对北极理事会“正式观察员”的申请国提高要价:从2011年起，欲申请北极理事会观察员的国家必须承认“北极国家在北极地区的主权、主权权利和管辖权”及“承认包括《联合国海洋法公约》在内的广泛法律框架在北冰洋的适用性”。②Senior Arctic Officials(SAO)Report to Ministers，Nuuk，Greenland，May 20，2011，p.50.这意味着区域外国家要想介入北极事务，就必须认可北极国家的国内法在北极的扩张，甚至包括接受北极国家的野蛮执法，如果其间有什么冲突的话也只是这些北极国家间的内部事务。《努克宣言》被认为是北极版的“门罗宣言”，是北极国家试图将区域外国家和国际组织排除在北极治理进程之外的尝试。

其次，观察员资格给非北极国家带来更多的是义务而非权利。尽管中国等获得正式观察员地位，向体制内参与北极事务迈出了一大步，但其所获得的权利和义务并不平衡。如在北极理事会部长会议上，观察员国没有投票权，甚至发言权都要申请批准。《努克宣言》强调观察员无权参与北极理事会的任何决议，此项权利专属成员国和永久参与方。观察员可经邀请列席理事会各项会议，其首要职责是观察理事会工作，通过参与理事会特别是工作组的项目为其提供协助。观察员可通过任一成员国或永久参与方提出项目建议，经邀请参与理事会附属机构会议。如经主席许可，可继成员国与永久参与方后就会议议题发表口头或书面声明，提交相关文件及陈述意见，但在部长级会议上观察员只能提交书面声明。③The Seventh Ministerial Meeting of the Arctic Council，Nuuk Declaration，Nuuk，Greenland，October 31，2011，p.4.《努克宣言》同时宣布停止授予申请方特别观察员地位，这意味着北极理事会的特别观察员自此将不复存在，但为了避免观察员通过议题优势获得话语权，北极八国对1998年版的《北极理事会议事规则》进行了修订，强调北极理事会及其下属机构的所有决议需由北极八国代表们一致同意方可通过，并作为附件放入《基律纳宣言》中。④Eight Arctic Council Ministerial Meeting，Revised Arctic Council Rules of Procedure，Kiruna，Sweden，May 15，2013，p.2.这意味着原先作为特别观察员的中国、韩国、日本、意大利等尽管获得正式观察员地位，却仍然处于被边缘化的无权境地，难以获得更多的主动性。

再次，观察员国不可能成为正式成员。在大多数国际组织中，观察员是成为正式成员的必经步骤，然而北极理事会正式成员是环北极八国，这也意味着其他非北极国家或非国家行为体不可能成为其正式成员。为了进一步巩固成员国的投票权、决定权等优势地位，北极八国联合颁布了《北极理事会观察员手册》，规定只有成员国才能决定是否接纳观察员国，而北极理事会的附属机构则无此权利，这就将非北极八国参与北极治理的入场券牢牢掌握在这8个国家的手里，从而为北极八国永保特权奠定了法理依据。①Arctic Council Observer Manual for Subsidiary Bodies，Annex to the Kiruna SAO Report，Kiruna，Sweden，May 15，2013，p.2.《北极理事会观察员手册》的实质目的在于敦促观察员国参与北极理事会下属机构的各种项目，迫使观察员国接受诸多经济、政治、环境等限制条款，同时却为观察员国的晋级设置多重制度障碍，从而保持北极八国独享特权。

第四，北极八国主导北极理事会的职能提升。北极八国尽管在领土、外大陆架存在争端，但近年来在面对试图染指北极的区域外国家时，却联手一致对外，企图将北极变成它们独享的“领地”，这主要表现在提高北极理事会的职能方面，2011年签署具有普遍约束力的《北极海空搜救合作协定》是其主要形式。该协定的诞生，标志着北极理事会一改咨询顾问的角色，在北极开发与治理、应对气候变化、保证北极地区原住民的正常生活及合理商业开发北极问题上，会有更多作为;也意味着北极八国不愿制订新的国际条约来管理这一地区，而是通过强化现有机构的职能，限制非北极国家参与北极事务。接下来，北极八国将对北极理事会进行深度改革，进一步提高和强化其在北极治理中的主导作用。

既然北极理事会组织化进程已经预设了排他性语境，又为何一再向区域外国家扩容呢?这是因为资源的开发需要明确所有权和管辖权，经济的利用则需要明确参与者及其活动规则，这也说明北极理事会在考虑组织结构设计时，一是把原住民组织纳入其中，二是向区域外国家和组织开放。实际上，区域外国家或非国家行为体的参与在一定程度上等于承认和衬托了北极理事会在处理北极事务上的主导地位。

三、中国参与北极事务的方式与路径

此次基律纳会议中国获得正式观察员身份，无疑是迈出了跻身北极地缘政治大国的第一步。中国获得正式观察员身份有哪些权益提升呢?一是知情权，即可以自动列席参加北极理事会的任何会议，并就某一问题与成员国或永久参与者共同发表声明、提交文件、提出观点。二是提案权，即可在北极理事会下设的各工作组享有提案权，从而更深入、更自由地参与北极理事会的事务。但北极理事会每四年会评估一次正式观察员资格，如果四年之中观察员没有做出贡献，就有被取消资格的可能，这意味着成为正式观察员只是中国北极外交实践的阶段性成果，真正的考验才刚刚开始。

中国作为一个近北极国家，在北极地区拥有气候、环境、科学、航运和渔业等重要利益，其中航运利益是中国最现实、最直接的利益。北极航道因为北冰洋冰层加速融化与全线通航的美好愿景，将对世界海运格局及国际安全态势产生巨大影响。《北极海空搜救合作协定》明确提到了资源开发的可能性和航道通航的相关基础设施准备，因此，中国不应错失北极通航的战略良机，而要积极介入北极事务。②Olav Schram Stokke，“Regime Interplay in Arctic Shipping Governance:Explaining Regional Niche Selection”，International Environmental Agreements:Politics，Law and Economics，March 2013，Volume 13，Issue 1，p.66.

2013年5月，北极理事会下属的北极海洋环境保护工作组(Protection of the Arctic Marine Environment，PAME)发布了《2009年北极海运评估报告的执行现状》(Status on Implementation of the AMSA 2009 Report Recommendations)报告，从加强北极海洋安全、保护北极居民和环境、建立北极地区海洋基础设施三个方面提出了17条合理开发北冰洋航道的政策建议，这是第一份评估北冰洋综合航运环境的官方报告。③Arctic Council PAME，Status on Implementation of the AMSA 2009 Report Recommendations，May 2013，p.2，http://pame.is/images/PAME_NEW/AMSA/AMSA_Progress_Report_May_2013.pdf.(上网时间:2013年11月13日)由于北极丰富的资源很大程度上需要通过海运来输出，并且环境亲和式的海运也是北极可持续发展的重要内容，中国应当利用这次获得北极理事会正式观察员资格的机会，在“北极海运评估”(Arctic Marine Shipping Assessment，AMSA)项目中发挥更大的作用。然而，面对北极理事会“域内自理化”趋势与观察员国地位权责失衡现状，中国参与北极事务，尤其是护持北极航运利益的确显得步履维艰。

笔者认为，中国在北极外交实践中可着重从以下几方面进行策略性谋划。一是推进碳减排进程，谋求在北极环境治理议题领域的领导地位。“话语权”、“公共产品”、“利益共同体”是未来北极治理机制的三大核心概念。尽管北极资源开发与新航道的开通将带来巨大经济效益，但仍需在确保生态环境平衡的前提下进行。由于北冰洋冰层的融化将进一步加剧全球其他地区气候变暖趋势，因此在环境保护理念下推动国际社会共同维护北极环境，是一条打破北极“零和博弈”的有效途径，并为中国介入北极事务提供了国际道德出口。对于中国来说，充分利用作为近北极国家身份、积极谋求环保议题倡议权有助于抵消由地缘劣势所造成的“失语”困境。①柳思思:“‘近北极机制’的提出与中国参与北极”，《社会科学》，2012年，第10期，第30页。例如，国际海事组织是唯一在极地防污与航运安全两方面发挥实质作用的国际组织，中国可在该组织中关于海洋安全与环境保护条款的修订以及构建应对突发性漏油事故的国际合作机制等方面发挥领导地位，并利用A类理事国身份发挥北极防污治理的议题倡议作用，这将使中国能在多边框架内针对北冰洋沿岸国家排他性行为进行权益维护。此外，中国还可充分利用技术优势致力于北冰洋突发性原油污染防治工作，并与北冰洋沿岸国逐渐建立在环境保护方面的合作机制。

二是加强冰海科考，建立独立的极地航运信息库。从安全战略视角看，中国全力介入北极事务必然会引起周边战略环境变化。在北冰洋海冰未大规模融化之前，中国仍需采用与沿岸国合作科考的方式进入北冰洋，并以租借破冰船方式避免引起沿岸国高度警惕。由于北极环境研究需要强有力的科研硬件支撑，中国应大力扶持国内海运企业与政府部门的北极科研团队，建造若干艘科研型破冰船以进行实地考察。为了弥补在北冰洋水文、冰情与降雪量、航道引水等实践性课题的研究空白，中国仍需加强与挪威、瑞典等北极科研大国的学术交流与科技合作，建立中国自己的北极环境信息数据库以服务于开发北极航道的实践需要。

三是加强与北极原住民的合作。原住民组织获得北极理事会永久参与方的地位，体现了北极理事会已开始考虑对北极资源的开发利用问题，因为只要在有人区域，任何经济开发活动就必须获得当地人的支持和参与。北极环境问题与萨米人、因纽特人等北极原住民的生活紧密相关，中国参与北极治理也需要获得北极原住民对中国的好感。中国近几年来积累了与北极原住民合作的经验，例如加拿大努纳武特地区政府于2012年1月更新了“发展伙伴协定”(Development Partnership Agreement)，鼓励外来企业进行矿业投资，②Government of Nunavut:Mineral Exploration，Mining and Geosciences Overview 2012，p.7，http://www.edt.gov.nu.ca/apps/UPLOADS/fck/file/OVERVIEW_MAGAZINE_2012.PDF.(上网时间:2013年11月14日)中国控股的吉恩加拿大矿业有限公司(Jien Canada Mining Ltd.)投资控股的拉格兰(Raglan)镍矿建成投产，为当地因纽特人创造了大量就业机会，树立了中国的良好形象。③“Nunavik’s Second Nickel Mine to Start in 2012”，http://www.nunatsiaqonline.ca/stories/article/180810_Nunaviks_second_nickel_mine_heads_for_2012_opening/.(上网时间:2013年11月14日)

四是充分利用中国的金融、技术与市场优势与北极八国建立双赢关系。跨区域经贸合作是当今北极热点议题，例如《基律纳宣言》确定的北极理事会未来工作计划，就包括成立经济任务组和环北极企业论坛。未来几年，中国海运企业必将积极参与北极航运市场，充分利用俄罗斯、挪威等国丰富的油气资源和矿产资源，提高战略资源进口多元化，从而降低进口资源通道不畅带来的安全风险。考虑到独立开发北极资源的风险较大，中国可通过对巴伦支海与喀拉海地区的资源开发进行项目融资以建立与沿岸国较稳定的合作关系。中国还可发挥技术优势以参与北极各国的资源勘探、开采、储存、运输等产业链建设。开发东北航道可以将2016年开发的什托克曼气田和2017年投产的亚马尔半岛液化天然气工程与中国联系起来。此外，中国另一大优势是北极能源的积极购买者身份。例如俄罗斯油气资源有两个买家，一是欧洲，但其相对凉爽的夏季并不需要大量购买电力用天然气;二是亚洲，例如中国夏季空调用电量的猛增使之积极购买俄罗斯天然气资源，从而使俄罗斯的能源开发拥有稳定的需求市场，这也使得亚洲的天然气价格不会追随原油价格的变化而震荡。

此外，还应推动新型冰海运输船舶的制造。为避免船舶燃料油泄漏到冰封地区而引起环境纠纷，并符合《船舶能效管理计划》(SEEMP)中列明的减排准则，北极航线船舶很可能必须采用污染度较低但价格较贵的柴油，并需要重新制造一批适合冰海航行的运输船舶。由于北冰洋大陆架盛产天然气，并拥有完整的液化基础设施，为适应未来开发北极航道的环境变化，需要装载液化天然气与凝析油的非正式散货船，以有效降低北极航线运输成本。

毋庸置疑，北极国家在北极拥有最大利益和最强话语权，因此中国参与北极事务、护持北极权益更适合走“曲线路径”，毕竟过于积极的姿态会引起其他国家的警觉，这是由中国快速增长的经济以及作为新兴全球大国的地位给其他国家造成的无形压力导致的。①金灿荣、张莉:“新兴大国崛起的经验教训”，《当代世界》，2011年，第11期，第5页。但北极国家也应该直面现实，承认中国等非北极国家的合法利益关切，对非北极国家参与北极事务持现实的、开放的态度，单纯的排斥必将带来“双输”。