论《中华人民共和国体育法》的完善性修改*

刘水庆

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

毫无疑问，上世纪90年代颁布的《中华人民共和国体育法》(下称《体育法》)居于核心地位，是我国体育基准法，也可以称为“体育宪法”，它是规范我国体育行为的基本法。该法于1995年8月29日表决通过，于1995年10月1日起施行[1]。《体育法》是由第八届全国人大常委会表决通过并颁布，这在一定程度上，说明了国家对体育事业的重视。它是体育法制建设中具有标志性意义的事件，它将体育法制建设引领入一个新的时代，结束了体育领域长期没有法律的局而。该法共八章五十六条，它分别从八个方面进行了规定，主要内容是不同种类体育的立法和法律责任。从具体的内容可以看出，《体育法》的条款以管理体育事务为主，换言之，它是对政府管理体育的法制化，也可以称为体育行政法，属于行政法的范畴。

1 需要修改的原因

从1995年颁布《体育法》至今已经18年过去了，期间没有做过任何形式的修改，随着经济和社会快速发展，当年该法制定时期所依托的时代背景已经发生了很大的变化，该法已很难适应现代体育发展的需要，社会各界关于《体育法》修改的呼声越来越高。国家体育总局等相关部门非常重视现行《体育法》的修改，多次将它作为体育哲学社会科学研究的重点攻关项目，毋疑，该法的修改已经迫在眉睫。

在前期调研的基础上，课题组认为《体育法》急需修改的原因有三个：(1)法治理念陈旧。应该承认，上世纪90年代，我国《体育法》主要是根据当时我国的体育基本情况和经济基本情况来制定，换句话说，该法的时代烙印很重。随着时代的发展，我国已经全面进入市场经济时代，以计划经济为背景的《体育法》很难满足现代体育发展的需要[2]。笔者认为，随着社会的发展，这种法治理念已经远远落后于时代，它与现代化的法治理念已有很大差别，长远来看不利于体育法治建设和体育事业的健康发展。(2)立法技术不规范。立法技术不规范导致的后果之一是法律规范结构不完善，近而导致法律规范的可操作性差。目前在《体育法》实施受限的多种原因中，最显著的一个原因是法律逻辑结构的不合理，特别是法律责任规定的不明确、数量少。突出表现在：条文中只注重行为模式构建而不重视法律后果构建，责任立法与权力设置很不匹配；另外一个原因是法律责任规定混乱。上面这两点都是立法技术不规范的直接后果。(3)内容不完整。它主要表现在两个方面：其一整块内容的缺失，特别是缺乏对职业体育和体育产业的法律规定。体育的职业化和产业化改变传统体育的发展方式，在一定程度上，拓展了体育运动的发展空间，然而《体育法》中一直缺失相应的规范，从长远来看不利于体育职业化和产业化的发展。其二条款内容不完整。特别是过多重视竞技体育的规制，而对社会体育规范的较少。随着社会的发展，全民健身必将成为体育发展的重心，缺乏对此的规定与体育发展的趋势不相符。条款内容不完整给下一步完善提供了空间。

2 应该重点修改的内容

2.1 立法宗旨的重构

上面我们已经提到，1995年我国在《体育法》制定之时，国家处于计划经济时代，立法时多考虑计划发展，多注重对社会的管理，而很少讲求遵循事物的发展规律，当然也缺乏政府服务角色的塑造，因此，我们的《体育法》条文中就出现了这样一种状况：管理型条款相对多，服务性条款相对较少[3]。从深层次来说，过多的考虑了政府的权力，而较少的思考公民的权利。这些与当今法治主流观念是不符的，应该及时进行立法宗旨的重构。保障公民的体育权利，立法中遵循权利本位，事实上这些正是西方发达国家体育法的基本法治理念，如《美国业余体育法》的制定充分遵守了权利本位的理念。不管在《体育法》的整个修改过程中还是在具体法条的修改中都要始终从这一立法宗旨出发，使其真正起到提纲挈领的作用。

笔者认为，在《体育法》修改中，应该确立权利本位的立法宗旨，主要的理由有三个：第一，学理方面。一般认为，权利本位表达这样一种理念，即在国家权力与人民权利的关系中，人民权利是根本的，在法律权利与法律义务之间，权利是决定性的。以权利为主导的立法理念已经成为世界法治的主流理念，按照此理念修改我国现行《体育法》已是大势所趋。第二，国内立法方面。不得不承认，现有的《体育法》的相关条款违背我国《宪法》。我国宪法第21条第2款规定：国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。令人遗憾的是，《体育法》在立法宗旨上并没有体现出保障公民体育权利这样的立法出发点，修改中突出权利本位的立法宗旨，保持与我国《宪法》的祈求相一致实属必要。第三，国外立法方面，权利本位思想早已体现。如《欧洲大众体育宪章》的第1条就反复强调：人人都有参加体育活动的权利[4]、《美国业余体育法》也提出：确认美国业余运动员的一定权利[5]。根据以上讨论，具体的修改主要体现在《体育法》的立法目的和依据即对该法第一条的修改，第一条应增加“保障公民的体育权利”这样的表述；另外，在其他条款也要以此为基础，进行相关修改。根据这些探讨，笔者认为应该重点修改总则中的第一条、第三条和第六条，社会体育章节中的第十条、第十一条、第十五条和第十六条，学校体育章节中的第二十三条，竞技体育章节中的第二十五条和第二十八条等法条。

2.2 现有条款规范结构的完善

现有《体育法》主要的缺点是规范结构的不合理，造成这一现象的主要原因是立法技术的不成熟。一般认为，立法技术主要指立法结构技术和立法语言技术，笔者认为，正是因为立法技术的不成熟才导致了《体育法》中相关条款结构的不完整。关于法律规范的结构，无论是三要素说，即“假定、处理、制裁”，还是二要素说，即“行为模式、法律后果”，都应该包括预设的行为模式和违反行为模式后的法律后果，两者缺一不可[6]。只有在立法上的法律规范完整，才可能产生有效的法律效果。根据这一理念，笔者认为，现行《体育法》的条款中，条款结构很不完整，应该进行相应的完善。

现有条款规范结构存在的问题及修改：第一，政府、社会团体和市场主体之间权责边界不清。权责明确是当代法治的基本理念，政府、社会团体和市场主体应该有自己的权利，当权利实现受阻时，应该追求相应主体的责任；另外，政府、社会团体和市场主体之间的权利也应该得到明确，这样才能理顺三者之间的关系，进而保证体育事业的正常发展[7]。因此，我们必须紧跟时代要求，重新平衡它们三者之间的关系。鉴于这些，论者认为，总则中的第四条，竞技体育章节中的第二十六条、第二十九条、第三十一条和第三十二条，体育社会团体章节中的第三十六条和第四十条，保障条件中的第四十七条等应该进行修改。第二，体育行政部门权利缺乏限制。如上所言，我国《体育法》是计划经济时代的产物，突出表现在政府对体育事业的管理。笔者认为，对体育事业进行适当的管理并没有错，如果能够进行适度管理，对体育事业的发展也大有裨益，目前我国体育事业在一些方面所取得的成就也充分说明了适当进行管理的重要性。但是，任何权力的行使都是有限度的，超越一定的限度，将干涉相应主体权利的获得，同时也不利于体育事业的健康发展，因此，要想保证社会和谐和体育事业的健康发展，必须给体育管理权力一定的限度[8]。比如学校体育章节中的第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条和第二十二条等都缺乏对体育行政部门行为的限制，应该适当修改。第三，《体育法》对某些法律责任的种类、方法和内容等规定得不科学。现有《体育法》中，不同主体法律义务行为的规定有30处，然而对法律责任的规定仅有6处，法律责任与法律义务显然不对等。因此，竞技体育章节中的第三十四条，保障条件章节中的第四十三条、第四十五条和第四十六条，第七章法律责任中的六条即第四十九条、第五十条、第五十一条、第五十二条、第五十三条和五十四条等都按照上述要求进行了修改。

2.3 新条款和新章节的补充

随着社会的发展，职业体育已经悄然走进了我们的生活，可以肯定的是，职业体育促进了我国体育事业的快速发展，在以后相当一段时间内，它必定是我国体育事业发展的主流形态。在现行《体育法》制定时，我国职业体育刚处于萌芽阶段，因此《体育法》中关于职业体育发展的规定很少，这就很难满足时代发展的需要。从这个层面来说，及时补充新条款和新章节显得尤为必要：第一，职业体育立法方面。可以在第四章竞技体育中补充新增条款，该条款要重点规定国家对发展职业体育运动的态度、管理者、职业体育参与者的权利保障和服务机构等内容。具体内容是“国家支持和保障竞技体育职业化发展道路，国家鼓励社会力量成立独立经济体式的职业俱乐部。国内单项体育协会经营该项运动的职业联赛。国家保障职业体育运动员体育劳动的权利。职业俱乐部必须与所聘用的运动员签订劳动合同。合同期满运动员可以根据相关规定自由转会。运动员有权依法组成运动员工会。可以代表运动员与俱乐部签订集体合同、协商解决问题等，从而维护运动员的合法权益”。第二，体育产业立法方面。现行《体育法》共八章五十六条，并未对体育产业相关内容进行规定，只是在第六章“保障条件”中，第四十四条提到体育经营活动，第四十五和四十六条中对体育设施有所规定，但并未做出什么实质性规定，这与体育产业在我国占据的地位十分不匹配，体育产业在我国国民经济中发挥了越来越大的作用，作为体育活动领域的宪法性规定的《体育法》却几乎未对体育产业做出规定，给与法律的保护和引导，这种状况实与现实体育产业的快速发展不符。2010年国务院颁布了《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》，指导意见的颁布充分说明了国务院对于我国体育产业发展的重视，同时也为我们制定补充《体育法》中体育产业立法提供了依据。因此，体育产业立法的补充显得尤为必要，笔者认为应该增补的内容是：体育产业相关概念的界定、相关管理机构的权限和职责、体育产业相关管理制度、体育产业国际化发展、体育市场和体育彩票管理和各地方进行体育产业立法等方面。

3 对国外立法的借鉴

该法的修改中借鉴国外法律的理念显得尤为必要：第一，体育权利保障方面。国外研究方面，保障公民体育权利是体育立法的主要内容，本研究主要从两个方面进行了借鉴，即，首先国际法和国际公约方面。如1966年《经济、社会、文化权利国际公约》明确强调：人人享有能达到最高体质和心理健康标准的权利。其次国内法方面，比较有典型性的是《日本体育运动振兴法》提出“以促进国民身心的健康发展及形成愉快活泼的国民生活为目的”。这种理念值得借鉴。第二，体育管理模式。纵观全球，体育的管理已经全部由社会团体来担当，而我国还存在“一套人马两块牌子”的现象，笔者觉得应顺应民间组织的发展规律，及时进行行业自治的改革。在这方面，国外有大量的经验值得我们去借鉴，比较典型的代表是美国、巴西和法国的体育管理模式。第三，政府的体育责任。主要借鉴加拿大的做法，在修改体育法中它们确定了政府的职责和义务，明确了公民的权利，彻底厘清了政府、体育社团和市场的各自活动区域[9]。个人认为，《法国大众与竞技体育活动的组织和促进法》具有典型性，里面很有多好的经验，值得我们去学习。它以法律形式强化对包括国家体育运动理事会在内的各体育组织的保护制度，同时还规定了政府的体育责任，在我国体育法的修改中可以学习它们的经验。第四，纠纷解决方面。各国都有不同的体育纠纷解决中心，笔者认为，无论是体育行业内的纠纷解决中心还是行业外的体育纠纷解决中心，应该明确地与体育组织分离，只有这样才能真正避免纠纷处理机构审判自己的情况出现，另外，还要建立独立的裁决监督机构，做到独立审判独立监督，在这方面，瑞士国际体育仲裁院的做法值得关注。

4 修改带来的影响

(1) 与宪法相统一，保障了公民体育权利。当前《体育法》的缺陷之一就是它与我国宪法的精神不一致，同时它的立法宗旨也与现代法治理念相不符合。及时纠正自己的观念，把公民体育权利写进《体育法》，这才是公民体育权利保障的真正起点。只有将公民权利进行法制化，才能保证各主体的体育权利的实现，才能逐渐实现体育权利保障法治化。正是看到了这一点，笔者认为，通过对立法宗旨进行大胆重构，相信随着权利本位立法宗旨的确立，我国公民体育权利的保障将更有针对性。

(2) 增强了可操作性，提高了体育管理效率。操作性是评判成文法好与坏的标准之一，可操作性强的法律将在司法中发挥更大的作用。国家制定法律法规，其目的是以国家强制力来保证社会行为的规范，并对违法行为进行约束和制裁。现行的《体育法》的可操作性一直存在诟病，原因是概念模糊，缺乏明确的界定、刚性不足，缺乏必要的强制力和责任不明确等。笔者认为，通过分析现有条款规范结构，找出问题所在并针对性地做出调整，相信相关修改将对增强《体育法》的可操作性，提高体育管理效率有更大作用。

(3) 职业体育和体育产业做到了有法可依。很长一段时间我国政府负责体育事业的发展，经费完全由政府拨款。《体育法》制定以前，职业体育和体育产业还处于萌芽状态，因此，关于此方面的法律规定很少体现在现行《体育法》中。因此，职业体育和体育产业一直是《体育法》调整的空白，里面并没有关于两者的实质条款。因此，在考虑我国职业体育和体育产业发展的基础上，课题组补充了八个条款，这将对推动我国职业体育和体育产业健康和快速发展起到重要作用，更重要的是使之做到了有法可依。

[1] 陈岩.体育法的现状及制定的有关情况[J].广州体育学院学报,2005(6)：6-8.

[2] 于善旭.《中华人民共和国体育法》修改思路的探讨[J].体育科学，2006(8)：71-74.

[3] 岳言.浅析国外体育法制建设对完善我国体育法的借鉴[J].吉林体育学院学报，2008(2):36-37.

[4] 秦毅，陈小蓉.体育法的价值研究评述[J].西安体育学院学报，2012(1)：15-20.

[5] 何殿英.《体育法》修改的宪法学思考[J].河南省政法管理干部学院学报，2006(4)：193-196.

[6] 周永坤.法律学——全球视野[M].北京：法律出版社，2000.

[7] 刘凤霞.修改《中华人民共和国体育法》的若干理论问题研究[D].广州：华南师范大学，2004：6.

[8] 张笑世.我国《体育法》修改若干问题研究[D].北京：中国政法大学，2008：4.

[9] 刘凤霞、李国军.部分外国体育法修改与完善的概况[J].浙江体育科技，2004(4)：76-79.