我国公共体育服务体系的内涵、特征与价值取向

王家宏

(苏州大学体育学院，江苏 苏州 215021)

“十二五”时期，体育建设面临着新的形势和任务。公共体育服务体系建设是关乎人民，造福社会的体育民生工程。加强公共体育服务体系建设，增强公共体育产品供给和服务功能是今后我国经济社会发展的一项长期战略任务。［1］《国家基本公共服务体系“十二五”规划》强调要努力提升基本公共服务水平和均等化程度。十八届三中全会强调，要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。公共体育服务体系之所以应该精确地定位于国家公共体育服务体系，就在于公共体育服务对于现今的政府来说乃是制度性义务，而不仅仅是时空限制的具体性义务，否则体系本身就无法获得合法性支撑。从总体上来讲，明确公共体育服务体系的内涵、把握公共体育服务体系的特征，进而探讨其价值取向有利于逐步建立和完善符合中国国情、符合市场经济规律、符合体育自身发展要求的公共体育服务体系，进一步增强工作的前瞻性和科学性，为公共体育服务体系建设的科学发展提供理论依据和决策参考。

1 公共体育服务体系的内涵

关于“体系”，《辞海》中的“体”意味着整体，其中包含诸多因素;“系”意味着相互联系。［2］“体系”是指各个要素之间不是孤立存在的，它们彼此关联，由这些相互联系和制约的要素所构成的一个整体就是“体系”。关于“公共服务体系”，《“十二五”规划国家基本公共服务体系》中将基本公共服务体系定义为由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。丁文武(2011)认为，公共服务体系主要是指以政府为主导、以社会团体和私人机构等为补充的供给主体，为公民及其组织提供基本而有保障的公共服务为主要目的而建立的一系列有关服务内容、服务形式、服务机制、服务政策等的制度安排，最主要表现为政府主导、社会参与与体制创新。［3］这为我们全面把握公共体育服务体系提供了借鉴。

公共体育服务体系是公共服务体系的不可或缺的组成部分。一般来说，“公共体育服务”研究的核心问题是公共体育服务的类型和结构，解决“是什么”的问题。而“公共体育服务体系”作为一个正式的、官方的概念提出，则是对新中国成立以来我国体育事业重点、难点的高度概括。肖林鹏，李宗浩，杨晓晨(2007)认为公共体育服务体系是指由满足公共体育需求的要素构成的有机整体，包括体育活动体系、体育组织体系、体育场地设施体系、体育信息体系、体育指导体系、体育资金体系、体育政策法规体系、体育监督反馈体系、体育绩效评价体系，并对各子体系的结构及内容等方面进行了简要分析。［4］郇昌店(2011)等认为公共体育服务体系是由服务主体、客体以及环境共同构成的公共体育服务系统。［5］杨俊峰认为公共体育服务体系是一个能够不断为全国人民改善体育健身的环境和条件，有效地支持全国人民参与体育健身活动，满足全国人民多样化的体育健身需求，使全国人民健康素质得到明显提高的服务和保障系统;是一个由若干服务要素和保障要素组成的，按一定结构和层次构架的，具有体育服务和体育保障功能的整体。［6］

综上所述，各种观点一致认为公共体育服务体系旨在充分体现公益性和政府的主导在政策制定、制度建设等方面的主导作用，切实保障人民群众的基本体育权益，政府部门、市场组织与非营利组织更多地是协作参与公共体育服务供给。但更多的是把强调政府作为供给主体的作用，这与当代社会现实不符，公共体育服务的供给主体呈现出多元化的特征，即供给主体包括政府、企业组织与非营利组织。“公共体育服务体系”是侧重研究如何有效地整合公共体育服务资源，从而为公共体育服务的运行提供保障，即研究公共体育服务主体如何为客体(服务对象)有效提供公共体育服务的问题。因此，我们认为公共体育服务体系主要是指为公民及其组织提供基本而有保障的公共体育服务为主要目的而建立的一系列有关服务内容、服务形式、服务机制与服务政策等的制度安排，最主要表现为政府主导、社会参与与体制创新，而通过公共体育服务的提供过程来看，其主要包括需求体系、供给体系、保障体系与评价体系等内容。

2 公共体育服务体系的特征

2.1 系统性特征

公共体育服务体系是一个复杂的系统，涉及到供给系统、需求系统、保障系统和评价系统等。为了充分发挥各系统和各组织要素之间的协同作用，建立一个高效、有序的公共体育服务体系，需要基于系统性思考，来组织、设计、管理和运行各环节。系统性涵义主要包含:第一，整体性。公共体育服务体系是一个有序的系统组合，其建立应着眼于公共体育服务的运筹、运作。第二，联系性。联系性既表现为公共体育服务体系各子系统彼此间的制约、渗透与转化，也表现为相互连接与依存。第三，有序性。公共体育服务体系的内容、结构、层次具有明确的服务方向，即不断满足人民群众的公共体育需求是有序推进系统实施的基本前提。所以，公共体育服务体系要注重系统化建设，对公共体育服务机制、设施、组织机构、内容、队伍以及功能结构、体系布局进行规划，注重市场经济体制下的公共体育服务需求，形成多层次、多样化、网络化的供给系统，惠及公众。

2.2 公共性特征

“公共性”是公共体育服务体系最重要的和最核心的一个特征。公共体育服务体系的公共性:一是指利益取向的公益性。公共体育服务作为现代社会公共服务的基本范畴，公共体育服务以普遍实现公共体育权益为准则，追求社会效益的最大化。二是服务主体的公众性。公共体育服务单位应该面对社会普遍提供基本无差别的公共体育服务。所有的公共体育服务措施，都应该无条件的向公众开放，接纳公众参加各种活动，接受公众的管理和监督。三是服务供给的公平性。享受基本的公共体育服务，是现代社会公民的基本权利，也是现代政府的主要职责，政府必须为公众提供等同的接触和享受公共体育服务的机会。四是资源配置的公有性。一般来说，公共体育资源内容体现出一定社会的共同价值准则和主流意识形态导向，符合社会在体育上的共同、根本与长远的利益。作为一种公平与正义的公共性是一种价值伦理，客观要求政府满足公众要求，让公民享有平等的参与权与机会，并强调公共舆论的监督和批判作用。

2.3 统筹性特征

统筹性是公共体育服务体系建设目标的具体反映，即实现公共体育服务的均等化。“体系化”要求加强顶层设计和谋篇布局，在政府主导之下，整合区域内各级公共体育资源，凝聚各方面力量，发挥各方面优势，形成合力，建立动态的公共体育文化系统。推进体系化建设，要重点做好“二个统筹”:一是要统筹区域和部门的体育资源。“十二五”期间，要重点以国家公共体育服务体系示范区为平台，消除行政壁垒，突破体制障碍，加大跨部门、跨领域、跨系统的交流与合作，促进公共体育资源共建共享，提高利用效率。二是要统筹城乡体育发展。城乡统筹发展，就其本质而言，最终目标是实现城乡无差别或最大限度的缩小差别的发展。［7］建立城乡体育发展联动机制，推动公共体育资源在城乡之间均衡布局、合理配置，缩小城乡公共体育服务资源，促进城乡体育协调发展。

2.4 服务性特征

公共体育服务作为公共体育管理工作中的最为重要的内容，从一个侧面肯定了公共体育管理者的服务性特征。政府、公民、第三部门及私人部门在公共服务提供中的角色和功能各不相同，在相应的领域中，各有所长，各有所短。通过彼此的通力合作，形成多元协动的局面，为公众提供高质量的公共体育服务。顺畅民意表达公共利益诉求的通道，保证公共体育服务的服务性;公开公共体育服务有关信息，赋予公民更多的知情权、表达权和监督权;公民具有对公共体育服务提供自主多元选择权利。改变传统的严格的行政控制，并向人性化的公共治理转变，进而实现政府从管理型向服务型的转变。而以公众为导向的公共服务体制客观要求公共服务的提供转变为由公民和社会所支配，即公民需要什么样的服务，政府才能够提供什么样的服务，公民要求以怎样的方式提供服务，政府就得以怎样的方式提供，政府没有自由处置的权力。

2.5 保障性特征

公共体育服务体系的建立，就是要确保每一个人都能够享受到除生存权之外的基本的体育权利，实现最基本的体育需求。财政保障系统、绩效评估与政策调节保障系统作为公共体育服务体系的重要子系统，不仅直接关系到整个体系实施的可行性、稳定性、现实性和长效性，还决定着公共体育服务体系的存在效果，使其具有自我调节、自我修复和自我监控能力。公共体育服务体系的保障性特征主要体现在制度方面、投入方面、参与方面与配置方面。一是从制度架构上确保全体公民在享有公共体育服务方面权利均等;二是从财政投入上确保全体公民在享有公共体育服务方面资源均等等;三是从决策参与上确保全体公民在享有公共体育服务方面效果均等，旨在在公共体育服务提供的框架之内，允许社会成员在公共体育服务体系之外的选择，尊重其选择权。

2.6 科学性特征

公共体育服务体系是一种系统化的制度设计，其科学性主要体现在:其建设需要根据国家、地区的经济、社会和体育发展状况，建立责任明确、富有效率、服务优良的管理体制和运行机制。公共体育服务体系作为服务型政府治理的一种管理模式而言，其存在本身很大程度上应该吸纳现代管理技术并最大限度地表现出技术实现过程中的规范化、标准化、公开化、透明化。同时，我国目前尚缺乏整体性的和针对不同区域特点差异性的科学合理的体育投入指标体系。而科学合理的投入指标体系应该包括:一是投入总额及其增长速度;二是投入总额占据财政支出的比例及其增长速度;三是投入的各项构成。使其成为考核公共体育服务的投入、质量、效率和水平的重要量化指标。建立科学的公共体育服务考评体系需要确定考核主体、考核导向以及关键考核指标。即在政府考核主体之外，应结合公众的意见和第三方机构的意见，基于公众需求为导向，确立和细分关键的考核指标，建立起科学合理的指标体系。

2.7 创新性特征

创新性特征主要表现为公共体育服务观念的创新，即公共体育服务成为各级政府的职责之一，实现成本、效率和公平的统一。公共体育服务体系不是单项性的政府体育职能，更不是有某一个政府体育部门来行使主体职能的体育项目计划，它是政府因承担体育义务而设计出来的制度层面自循环功能框架，是政府公共体育服务规范化、制度化、效率化、均等化和长效化的制度创新之举。要从制度层面上实现政府从“管理型政府”向“服务型政府”转变，打破传统体制下政府单一主体的垄断供给，形成政府、市场组织与非营利组织协同运作的局面。并且，要进一步推进管理创新。紧密结合国家、区域的总体发展规划，做到体育规划创新先行，明确发展的长期战略规划，有效整合公共体育服务资源，提供丰富、优质的公共体育服务;还有，要强化公共体育服务机制创新。一方面，要建立健全完善的公共体育服务运作标准、运作原则、运作程序;另一方面，要建立责任追究和公众参与机制，推进公共体育服务创新。

3 我国公共体育服务体系的价值取向

“包容性增长”译自“Inclusive Growth”。2007年，亚洲开发银行首次提出“包容性增长”的概念。包容性增长强调在实现经济社会协调可持续发展，让全体人民共享发展的成果。其中，机会平等是包容性增长的核心，“参与”和“共享”是内涵，且是益贫式增长，并逐渐成为民生发展的制度诉求。因此，包容性增长是提倡公平合理的分享经济增长，体现出公平与效率的内在一致性，“包容性”意味着机会平等和制度公平，“增长”意味着效率。“包容性增长”理念对于我国公共体育服务地区发展不平衡、城乡差距突出，相关政策法规缺失等问题的解决具有很强的针对性。因此，包容性增长就是科学发展观在公共体育服务体系建设领域的本质体现，该理念下的公共体育服务体系是“公平和效率包容型”，是一种公平和效率相互依存、和谐包容的模式。公共体育服务体系作为融合政治、经济、社会发展理想的政策目标，它本身承载着广泛而深厚的价值诉求。公共体育服务体系价值取向的选择为公共体育服务体系的政策手段及制度措施设定了原则和依据。按照“包容性增长”的理念，公共体育服务体系建设必须以公平与效率为价值取向。具体来说，需要从以下方面进行把握。

3.1 核心理念:注重共享和参与

共享和参与不仅仅是机会的平等，也是实质的公民权利，更是让社会弱势群体有着真正公平参与的机会与实质的自由，旨在实现机会平等、过程公平直至结果正义的目标。［8］1975年《欧洲体育运动全员宪章》，1978年《体育教育和体育运动国际宪章》与1996年《奥林匹克宪章》均强调了公民参与体育的权利，因此，享受公共体育服务自然成为公众参与体育的权利之一。

传统的公共体育服务模式下，公民只是被动地接受服务，相对忽视公众的需求和偏好，形成公众影响较为有限的不利局面，缺乏必要的公民参与。随着公共管理改革和“以人为本”理念的影响，共同参与公共体育服务体系建设可以较好地解决公共体育服务建设中供给与需求之间的偏差问题，进而保障公众接触和享受公共体育服务的机会和基本无差别的公共体育服务，且所有的服务措施均应该无条件地向公众开放，接纳公众参加各种活动，接受公众的管理和监督。并且，公众参与公共体育服务体系建设，有利于反映公共体育服务需求和对公共体育服务进行有效评价。当然，不仅要扩大公民参与渠道，强化政府服务过程中公民参与途径的制度设计;还要加强对政府公务人员的道德教育，提高政府的责任意识和对公民参与的回应性，以保证公民参与的实现。而对于公民来讲，主要强化自身素质培养，培养参与能力，增强权利意识，培养责任感。

3.2 内在要求:实现政府部门、社会组织、市场主体的有效互动

公共服务是一个复杂性系统，其复杂性来源于自身结构、参与方关系、供给方式和所处的社会环境的复杂性。而基于这种复杂性，公共服务供给中往往存在着各种不同机制的混合。［9］公共体育服务体系不仅是一个不断推进和逐渐实现科学发展的过程，还与供给机制、品质评价及成本构成息息相关。政府与市场、政府与社会在提供公共体育服务过程中的角色定位、边界所在及其有效互动是构建公共体育服务体系的内在要求。

公共体育服务供给的内在要求使其理应符合“公平”标准，但是随着经济领域和社会领域自组织力量的发展，政府与市场、政府与非政府组织间的传统界限逐渐被打破，政府、私营部门、第三部门之间的关系有主有次，体现出很大的竞争与合作性，而公共体育服务供给过程也演变成为由各种不同角色所组成的复杂合作网络的过程。公共体育服务体系供给强调政府、市场与社会的有效互动，归根到底就是为了满足公众对公共体育服务的需求，是一种以公众需求为导向的社会活动。公共体育服务各供给主体保持着一种相互独立、相互竞争、相互合作和制衡的关系，并在特定规则的制约下实施行动。基于任何一供给主体都无法完全准确地反映公众需要偏好和现实的利益诉求，会因其自身的价值判断而造成供给结果与需求公益目标不一致问题的出现。政府应着力构建公共产品供给多元主体之间的对话合作机制，促进权力分享，建立起共同承担风险的公共体育服务供给联合体;政府应建立合理的激励和约束机制，提高私人部门的社会声誉、加大政府补偿力度、对非营利组织提供财政资金支持等，激励其参与公共体育服务供给，满足公共利益;进一步完善公共体育服务的市场价格形成机制，约束各主体市场利益最大化的冲动，保证每个公民公平享有权利。因此，兼顾效率与公平的公共体育服务体系成为新时期我国公共体育服务发展的重要内容。

3.3 实践导向:实现公共体育服务均等化

目前，我国公共体育服务供给不仅水平较低，无法切实满足群众日益增长的文化消费需要，而且供给在城乡之间、区域之间与群体之间的差距依然存在。所以，体系必须关注弱势群体的偏好差异，在满足人民群众基本需求的前提下尽可能尊重不同群体的自由选择。公共体育服务体系建设必须使得城乡之间、区域之间、群体之间的公共体育服务成果享用更加趋于协调、均衡，在尊重实际差异和自主选择的基础上实现公共体育服务的普遍受益。

公共体育服务均等化意味着必须保证公众享用公共体育服务需求、权利、能力及结果的均衡平等，实现公共体育服务区域均等化、城乡均等化以及不同群体之间均等化。具体需要做到:(1)关于财政保障。要明确中央与地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制;完善与规范中央财政对地方的转移支付制度，提高财力性转移支付的比例，实行纵向转移与横向转移相结合的模式;建立公共财政投入增长机制，增加其对公共体育服务更大的覆盖领域，促进公共体育服务均等化的实现。(2)关于组织保障。公共体育服务组织保障除了纵轴结构与横轴结构外，还应具有空间轴结构，即政府组织、非营利组织、私人组织以及各种公共体育服务机构在地理位置上分布形成的空间轴结构。(3)关于政策法规保障。要整合现有公共体育服务的法律、法规和部门规章条例，把部门法规提升到法律层面，为逐步实现公共体育服务均等化奠定坚实的法理基础。在法律体系的纵向层次上，尽快整合政策、法规，清理不符合公共体育服务均等化原则的法规、规章、政策，将较为成熟的政策、法规通过全国人民代表大会立法的途径上升为基本法律，提高其权威性、统一性。(4)加强绩效评价。要制定科学的公共体育服务绩效评价标准，注重评价的可操作性，做到定量分析和定性分析相结合，为公共体育服务均等化提供改善建议。

［1］薛钢.坚持以人为本实施群众体育全民战略全面构建公共体育服务体系——关于加快乐山市公共体育服务体系建设的思考［EB/OL］.http://www.scsport.gov.cn/bencandy.php?fid=47＆id=4910.2012-07-19.

［2］辞海.上海辞书出版社，1979:200.

［3］丁文武.集成电路产业公共服务体系建设研究［D］.天津大学博士学位论文，2011:21.

［4］肖林鹏，李宗浩，杨晓晨.我国公共体育服务体系概念开发及其结构探讨［J］.天津体育学院报2007(6):472-475.

［5］郇昌店，张琮.我国公共体育服务概念的辨析--兼于范冬云先生商榷［J］.西安体育学院学报，2011，28(3):305-308.

［6］杨俊峰.山西省小城镇公共体育服务体系研究［D］山西:山西师范大学体育学院，2009.7.

［7］王谦.城乡公共服务均等化问题研究［M］.济南:山东人民出版社，2009.

［8］王 聪，李成智.“包容性增长”理论视角下的政府体制改革研究［J］.河南社会科学，2013(6):33-34.

［9］郁建兴，吴玉霞.公共服务供给机制创新:一个新的分析框架［J］.学术月刊，2009(12):12-18.