论我国社会体育指导员制度变化发展的深层动因

于善旭

(天津体育学院，天津 300381)

1993年12月4日，原国家体委颁布了《社会体育指导员技术等级制度》(以下简称《等级制度》)，成为我国社会体育指导员制度正式建立和社会体育指导员工作开始启动的重要标志。其后，在国家相继颁布的《全民健身计划纲要》和《中华人民共和国体育法》中，分别对社会体育指导员制度予以确认，使其成为国家推行的重要法律制度。在社会体育指导员制度的引导和保障下，我国社会体育指导员的队伍建设和各项工作得到较大的发展，社会体育指导员工作已经成为事关全民健身事业基础性、战略性和长远性发展的重要工作，社会体育指导员制度已经成为我国体育法律制度体系的重要构成。社会体育指导员制度实施二十年来，正好面临我国经济社会和体育快速发展与激烈变革的重要时期，社会体育指导员制度自身也在其持续发展中，发生着内容与形式的多次变化。在1993年颁布《等级制度》初步确立制度框架之后，为适应体育健身市场对职业体育指导的需要，2001年国家劳动和社会保障部门与体育部门颁行了《社会体育指导员国家职业标准》(以下简称《职业标准》)，并形成职业指导与志愿服务两支队伍两类工作并行发展的新的制度格局，在北京奥运后进入建设体育强国新阶段和全民健身的更大发展中以及社会体育指导员工作的进一步加强中，2011年10月9日，国家体育总局以第16号令公布了新的《社会体育指导员管理办法》(以下简称《管理办法》)。在社会体育指导员制度这一变化发展的进程中，不断完成其自身否定之否定的扬弃与嬗变，实现着日益完善的发展周期与轮回。本文试图通过对影响社会体育指导员制度变化发展的各种因素和变量进行综合考察，从不同视角探究和揭示促就其变化发展的深层动因，以为更加积极主动地做好社会体育指导员制度的建设与完善提升工作与思考的理性境界。

1 解决法律制度公共产品供给矛盾的内在需要

社会体育指导员制度是我国政府在提供公共体育服务中为满足社会公众需求的一种法律制度型态的公共产品。从公共产品供需关系的角度看，对社会体育指导员制度进行的调整与完善，便成为当该法律制度不能很好地满足社会需求而形成一定矛盾且矛盾逐渐加剧时，在一定时期对矛盾压力进行释放和排缓、对矛盾进行克服与解决的重要方式。

随着国际上新管理主义思潮到新公共服务理论的发展并引发着政府管理模式的重构，公共服务开始在我国进入人们的视野而迅速形成社会共识，并很快得到了党和政府的认可与重视，进而逐渐列入政府的行政职能。与此同时，在全球法治化的进程中，法律制度作为公共产品的地位和作用被不断地强化。我国治国方略的提出和人权入宪以及中国特色社会主义法律体系的逐步建立，正在加快形成推进法治国家、法治政府和法治社会一体化建设新的法治格局。在我国政府推进型现代化的急剧社会变迁中，对公共服务和法律制度的强烈需求和因其社会历史基础薄弱的供给不足，既造成制约社会发展的矛盾冲突，又构成法律制度公共产品发展的强大动力。同时，法律制度公共产品既有着其他公共产品的相同特征，又因其具有“上层建筑”的属性而对其他类型的公共产品更能产生深入而广泛地影响，因其的权力特性而可以决定其他公共产品的需求和供给［1］，从而使法律制度公共产品持续供给，并依其规律不断实现供需均衡，在建设服务政府和法治政府中具有十分重要的意义。

实现法律制度公共产品的供需均衡，要求政府作为供给方，不但在一定时期能够制定和建立相应的法律制度来满足当时的社会需求，而且能够随着不断发展的社会条件，及时有效地对法律制度进行调整修改和完善，以适应和满足变化之中且不断发展的社会需求。然而，法律制度公共产品作为非竞争性和排他性的典型纯公共产品，具有提供主体的唯一性、发展形态的稳定性和制作的高成本性，所以其资源通常是短缺的，往往处于供不应求的状况［2］，从而出现供需矛盾的紧张局面。因此，这种供需矛盾所形成的压力和动力，必然催动和促就着法律法规的修改与完善。

我国通过体育部门制定《等级制度》进而为法律法规确认所建立起来的社会体育指导员制度，其原本动力就来自于当时社会体育社会化、组织化和规范化的基层体育需要。正是在与社会需求的适应与互动中，社会体育指导员制度成为我国群众体育和全民健身发展常抓不懈的一项制度建设和重要工作，形成了一支从无到有、数量可观的志愿服务队伍，成为政府向公众提供全民健身公共服务的重要渠道，显现出这一法律制度作为公共产品而产生的显著正外部性。原国家体委主任伍绍祖在1996年就讲过:社会体育指导员制度打破了计划经济条件下那种技术职称跟工作待遇、福利直接挂钩的办法，更多的倡导无私奉献，服务社会。这是群体改革的产物，是群体工作实行社会化改革的重要措施。中国只有造就百万社会体育指导员大军，全民健身计划的实施才不是空话。当百万社会体育指导员队伍活跃在各个晨晚练点中，活跃在街头巷尾，活跃在群众体育健身各个场所，中国的群众体育事业就大有希望了。［3］

然而，社会体育指导员制度的发展并非一成不变，它是一个不断与社会需求相适应而进行自身调整与完善的过程。虽在该制度建立之初，《等级制度》中包含了社会体育指导员经营性指导方式的原则规定，但随着市场经济发展和体育健身消费需求的增长，形成了健身职业岗位和人员队伍发展以及进行职业化资格管理的现实需求，便孕育出《职业标准》的出台，成为在《等级制度》基础上对有关内容的进一步发展和完善。为了协调好《职业标准》与《等级制度》的关系和建设好两类社会体育指导员队伍，国家体育总局先后于2002年下发的《关于进一步做好＜等级制度＞实施工作的通知》和2005年《关于进一步加强社会体育指导员工作的意见》，同样是根据当时曾错误地决策将全部社会体育指导员工作向职业资格制度过渡而产生的制度矛盾状态，为纠正偏差使两类社会体育指导员工作共同前行而提供的规范性文件。其后，随着全民健身事业和社会体育指导员工作进一步发展的需要，原有《等级制度》不能适应当前需要和有关规范性文件的地位效力不能满足制度发展需求等问题，必然形成了在立法层面进一步完善社会体育指导员制度的新要求。

2 否定和创新双重驱动下形成的制度调整与优化

随着我国社会主义市场经济法律框架的逐步建立，从2002年开始就有学者提出中国将进入修法时代，认为随着改革的进一步深入，现行法中的许多规定越来越不适应发展的需要，法律的修改已经成为当务之急。［4］其后，不断有人通过全国人民代表大会及其常委会上越来越多的法律修改和清理来论证，我国已经由立法时代迈入修法时代。［5］2010年，第十一届全国人大第四次会议宣布我国如期形成中国特色社会主义法律体系，并将把握改革发展稳定的关系，妥善处理法律稳定性与实践变动性的关系，上升为体系建立的一项重要经验内容。［6］而我国规模化制度性的修法活动，正是改革开放以来社会制度变迁所逐渐形成的对法律制度的现实要求，是人类社会在否定与创新的多元动力作用下制度变迁的规律性反映。

制度是实现反映着一定社会关系状态的社会秩序的工具，制度的变迁，就取决于这种社会关系的变化。［7］而在制度变迁的各种因素构成的动力源系统中，人的需要及其满足成为全部经济与社会活动的基础，制度变迁就是从人的需要出发逐步完整地展现出来。［8］新制度学派从微观经济学的角度，用供求平衡来分析制度变迁，认为制度变迁是从制度出现了不均衡开始的，而不均衡则是相对于供求而言的。当一个社会中制度的供给大于或小于需求的时候，就出现了制度不均衡。同时，在特定的制度结构中，各种制度安排相互依存，其中一项制度安排的变化会使其他制度安排跟着做出调整。一种制度变迁导致其他某项制度安排不再适用，制度均衡由此被打破。［9］在“需求－供给”的分析框架下，制度变迁实际上是对这种供需非均衡关系和状态的一种反应，且呈现出不同的动力方向:一方面会因所供给的现有制度已不能适应和满足需要而过时、滞后，需对其予以否定而改造调整甚至是废除;另一方面，新需求的显现和增长，为增添制度内容、变化制度模式等制度创新提供了机遇和空间。同时，无论是由弱势者推动基于经济效益原则自下而上的诱致型制度变迁，还是当权者基于社会与政治稳定的社会效益原则发动的自上而下的强制型制度变迁，由于渗入了着眼于社会发展理性自觉的社会认知，保证了制度变迁不断优化的发展方向，并越来越使提高对社会合理性的关注和对弱势者权利关怀的正义原则，成为优化制度变迁的基本原则。［10］

我国自1993年建立发展至今的社会体育指导员制度，正处于这样一个从大规模立法到进入大修法时代的社会制度环境，其自身也同样经历了一个从立法到修法的变化过程。群众体育和全民健身工作的改革与发展，为社会体育指导员制度的不断调整和优化提供了动力，并使其成为我国社会制度变迁和法律制度发展的一个缩影。来自于社会基层群众性健身活动不断组织起来和指导服务的客观需求，与体育部门加强群众体育改革与管理的制度建设理念形成的契合，成为社会体育指导员制度建立的动力源泉，成就了我国体育制度建设的一个重要创造。刘鹏局长在2009年的讲话中再次充分肯定了这一创造:社会体育指导员制度是1993年提出来的。当时提的这个事情，用今天比较时髦的话说叫文化创意工程，而且是伟大的文化创意工程。1993年提出社会体育指导员工作的思路，真是很不容易，是很有远见的。［11］

社会体育指导员制度在阶段性发展中，仍然是在现实需求激励中，通过否定之否定的持续改革与积极扬弃，不断获得发展的动力和生命的活力。20世纪90年代末在体育产业化的逐步发展中，《职业标准》的适时制定，形成了对《等级制度》某些不适应需要的否定性发展。但因缺乏对制度优化的综合考量，以单一市场效率原则为出发点向职业化整体纳入的观点，终造成了标榜创新但实为方向迷失的否定化困局，并上升到《2001—2010年体育改革与发展纲要》这一高端决策层面而带来对社会体育指导员制度发展的影响。［12］也正是通过理顺《职业标准》与《等级制度》关系的重新设计，在对“过渡论”的否定中实现了又一次的制度创新。随着社会体育指导员工作的逐步积累与探索，在建设体育强国和全民健身突破性发展的新的历史条件下，如何更好地建设好社会体育指导员队伍和发挥好作用，提出了比以往更多的需求和新的要求，从而使社会体育指导员制度的进一步优化和创新，成为具有现实与长远意义的重要的制度建设任务，并由此迎来了《管理办法》的诞生。

3 持续性立法活动和制度建设必然存在的历史过程

我国社会体育指导员制度，是通过具体的法律规定和专门的法律性文件为载体而存在的。特别是专门的法律性文件，是其制度具有立法规范性和完整性的一个重要标志。具体而言，正是1993年《等级制度》的颁行，宣示了我国社会体育指导员制度的正式建立。在其后社会体育指导员制度的发展中，无论怎样变化，只要这一制度存在，都不能离开以《等级制度》为基础进而不断变化发展并日益丰富的体系化文件，并与其产生具有延续性的立法关系。立法的延续性决定了以具体法规文件为内容的社会体育指导员制度建设，必然要历经相应的持续发展过程。

根据立法学的理论［13］，作为一部具体的法律法规文件，需要经历一个动态的、有序的立法活动过程。由于客观情况的发展、立法自身的时空限制，以及其他一些原因，立法活动必然以一种活动过程的状态表现出来，而这个过程又必然呈现出阶段性。这是立法活动的规律使然，也是事物发展普遍规律的一种表现。忽视或只重视其中哪一个阶段，都不是也不可能在健全的意义上从事立法活动。立法活动的过程分为紧密联系的三个阶段:第一阶段是立法准备阶段，亦可以称为前立法阶段;第二个阶段是法案到法的阶段，亦可称为正式立法阶段;第三阶段是立法的完善阶段，亦可以称为后立法阶段。立法活动的完善阶段，是指法案成为法之后，所继续进行的立法活动和立法辅助工作构成的阶段。这个阶段通常包括法的解释、法的修改和补充、法的废止、法的清理、法的汇编和编纂。通常讲的立法活动的立、改、废，其后两个方面都在这个阶段。法的补充和废止，在一定意义上也是属于法的修改，所以，法的修改是这个阶段最主要最实质性的内容。法之所以要修改和完善，是由制定法固有的局限性所决定的:它不可能尽善无遗，存在着立法者难以预料的纰漏;它不可能精确地预见未来，实施中会不断遇到新问题;它不可能彻底约束人的行为方式，规避法律的行为总是存在;它不可能完全消除法律间的冲突，新法律的产生很可能带来新的法律冲突。［14］所以，法的修改完善是为了使该法进一步臻于科学化，更宜于体现立法宗旨和适合不断变化的新情况的需要。任何一部立法都有进一步完善的必要性和可能性，法的完善阶段与其他立法阶段具有同等重要的价值和地位。而且，立法的完善是相对的，是在一定时期主观认识和客观条件所能够达到比之前有所提高和进步的状态。除了条件变化使该法所调整的社会关系消失而彻底不再需要(不是指立了新法废止旧法，因旧法的职能转移到新法)，一部法无论怎样变化形式包括由其他法的名称取代，对其完善的任务永远不会完结。所以说，法的完善是一个持续性的过程。立法完善的持续性表明了立法活动过程的持续性，同时也决定了以法律法规文件为支撑的法律制度建设所具有的相应连续性。

我国《等级制度》颁行并标志着我国社会体育指导员制度建立以来，虽然作为整个社会体育指导员的法律制度所依据的法律规范更加丰富，并为使社会体育指导员服务面向更加丰富而创制出新的《职业标准》，以及其后又有关于社会体育指导员制度继续发展的其他规范性文件。但是，作为《等级制度》这一部门规章层次的法律文件，在同等层次新的立法文件诞生之前，一直处于实施状态。前述作为社会体育指导员制度立法规范构成的其他文件，尽管与《等级制度》有着这样那样的关系，但都不是对这部规章文件的直接修改。由于《等级制度》不但是创立社会体育指导员制度的开创性基础性法规，而且具有以原国家体委令发布的作为部门规章的规范化法的形式和效力层次，其后任何一个作为发展完善性的法规性文件，都不能取代它的地位和作用。因此，在社会体育指导员制度立法的持续发展中，需要进行立法调整和文件修改，必然首先形成对《等级制度》进行修改的动议。在国家体育总局2002年明确提出要修改完善社会体育指导员制度、经2005年文件明确并于2006年正式启动实际操作之后，一系列社会体育指导员制度完善的立法工作，都首先是围绕着对《等级制度》如何进行修改这一核心任务逐步展开的。无论修法过程中曾同时分别推出了《等级制度》的修订版本和全新拟制的《管理办法》版本，还是后来的《管理办法》将两个版本合二为一地以正文加附件体例一体化出现，都是以《等级制度》为基础并对其进行全面修订所逐渐形成的立法设计和文本方案。以新的名称出台的《管理办法》，仍然是对《等级制度》进行修改的立法成果，代表着我国社会体育指导员制度的持续发展又进入到一个新的发展阶段和需再次完善的周期。

4 在多元化利益关系博弈中不断作出新的制度选择

社会体育指导员制度的建立，是在改革开放新的历史条件下，运用法律制度的方式来调动和利用社会资源发展体育事业的重要改革举措，必然引起传统体育管理方式和利益关系产生一系列新的变化。社会体育指导员制度的完善，就是以法律修改这一立法活动为基础，来调整和发展有利于社会体育指导员事业和工作发展的各种利益关系，使该制度在不断变化中进入新的状态。

马克思说过:无论是政治的立法还是市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已”，而“社会的经济关系首先是作为利益表现出来”［15］“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”［16］。人们对物质与精神生活的各种需要和全部活动，都与利益和对利益的追逐有关，都必然表现为各种利益关系，或建立在利益关系之上。作为人们实现奋斗目标的制度保障，法和法律制度无疑也必然同人们的利益紧密关联。法的产生是社会利益分化的衍生物，法的内容和本质从根本上说是由利益所决定的，利益是法最重要的基础，法是利益的一种重要的制度形式，而且利益经常不断地发展变化，法作为利益的制度形式也随之发生量或质的改变。［17］可见，法和法律制度对社会关系的调整，主要就是通过对利益关系的调整来实现的。而利益来源于对能够满足需要的资源的控制，满足需要的利益资源的短缺性和人的需要和欲望满足的无止境性，决定了人们获取利益的过程必然伴随着利益冲突的产生，并由此决定了相互冲突的利益在立法过程中如何取舍衡量的选择问题。立法，就是对相互冲突的利益确认和调整的过程，是对相互冲突的利益进行的法治化聚合，是立法者通过利益衡量，包括多元利益主体对利益诉求的利益表达和对各种利益进行比较、评价、权衡、选择的利益整合，最终实现利益平衡价值目标的过程。［18］因此，随着我国市场经济的发展和改革的不断深入，各种利益的分化重组形成了多元化的利益格局。这就使我们进入到一个利益分化和利益博弈的时代，任何一个具体的经济社会事物都可以成为一种利益，从中滋生出一群分享这种利益的人，并围绕这种利益进行博弈。［19］而在利益博弈时代来临之际，法律和制度化机制的建立具有至关重要的作用。为了保障利益博弈能够健康发展，必须要对利益博弈规则化，实现利益均衡的制度化选择。［20］

在我国社会体育指导员制度实施的过程中，伴随其工作地位的日益提高和社会体育指导员队伍的逐步壮大，工作内容和涉及范围越来越广，参与的部门和人员越来越多，需要的社会与政策支持在不断增加，所形成的社会影响也日趋扩大。这些现实状况，都必然演化为社会体育指导员工作中的各种利益需求，形成了不同相关主体的多元化利益关系，并一次次通过相关的制度选择表现出来。世纪之交对社会体育指导员职业标准和资格证书制度的研制与启动，就是体育健身服务业发展中职业体育指导需求和相关利益诉求的体现;而其后对两类社会体育指导员工作的进一步加强，同样依赖于对体育产业与公共服务整体利益均衡发展的综合考量和制度化促进。北京奥运会后，我国体育进入建设体育强国的新阶段，这并不仅是我国体育常规化发展在历史时段上的延续性变化，而是要进一步实现在发展内涵与发展方式上的重大历史性转变，必定会产生一系列重大体育利益关系的变化，当然也会体现在社会体育指导员制度的建设之中。由于路径依赖的历史惯性和对多元取向判断的复杂性和探索性，现实中对社会体育指导员工作也同样存在着不同利益取向的博弈与均衡。除了在社会体育指导员服务的市场消费需求与公共服务需求的多种利益平衡外，在大的体育关系方面，既涉及到在体育事业整体发展中群众体育或全民健身与竞技体育在实际工作摆位中的利益关系问题，又有着在群众体育或全民健身内部社会体育指导员工作与其他各方面工作的利益关系问题;在发展的主导力量和发展方式方面，既存在着体育行政部门与体育社会组织之间的利益关系问题，也包含着体育系统与非体育系统、与其他部门和组织之间的利益关系问题，以及在与社会体育指导员工作相关的各类事业单位、社会团体之间的利益关系问题;在社会体育指导员工作中，也会形成管理组织、活动组织与社会体育指导员之间、不同的指导类型或指导项目或指导方式的社会体育指导员之间和社会体育指导员群体之间、社会体育指导员与被指导的健身群众之间等方面的利益关系，以及社会体育指导工作针对各种经费、场地、设施、器材、信息、工作人员、管理制度等所具体形成的多样利益关系等。

因此，这些在社会体育指导工作中客观形成的各种关系，因社会环境、发展背景、追求取向的不同以及地区、组织、个人间的差异，必然存在着多元化的利益需求，乃至发生尖锐的冲突与激烈的博弈。根据国家经济社会和体育发展，特别是全民健身事业发展的需要和趋势，选择适宜的制度化调整方式，整合与协调社会体育指导员工作中的矛盾关系，依法确认相关的利益主体和性质地位，设置和规范各方面的权利与义务，是完善社会体育指导员制度的重要使命。《管理办法》正是根据对多年来《等级制度》实施经验和社会与体育对社会体育指导员工作发展诉求的综合判断，力图在现有情势下最大限度地平衡各方利益关系，并专门提出要建立和谐的社会体育指导关系，努力将社会体育指导员工作关系的调整达到较为理想的适宜水平。

5 结语

在《等级制度》颁布实施经历了将近二十年的时候，通过对其的全面修订而出台了新的《管理办法》，进入到我国社会体育指导员制度持续性变化发展的新阶段。全民健身事业在社会进步和体育发展中的重要地位，使得为广大健身群众进行科学健身指导服务的社会体育指导工作将长期存在且愈显重要。无论是志愿义务指导和还是职业指导服务，都会根据人们的多元健身需求而同时存在、并行发展、共同贡献于全民健身事业的发展。为之提供制度支撑和法律保障的社会体育指导员法律制度，也必然要以其旺盛的生命力和适应力持久地存在于体育和全民健身的法律制度体系之中，并同时与其他法律制度一样处于不断变化发展的动态完善过程。在以《管理办法》为代表的我国社会体育指导员制度在实现现有的完善任务之后，其新一轮变化发展的进一步完善周期亦同时开始。立足于社会体育指导员工作的现实发展，着眼于进一步发展的需求与适应，是社会体育指导员工作和制度建设的必须姿态。

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