农村养老保险经办服务问题与对策探析—基于湖南省张家界市桑植县的实地调查

刘晓梅，马晓宁

(东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025)

1 调查结果

湖南省张家界市桑植县地处湖南省西北部，共设有39个乡镇，558个行政村，总人口43万多人，其中农村户口28万，人均年收入约为2000元，是张家界市唯一的贫困县。2010年初桑植县被确定为湖南省新农保试点县，2011年该县新农保工作全面铺开并逐渐走向正轨。

笔者于今年2月对该地区进行了实地调查。通过调查得知，桑植县从新农保实施以来，当地人力资源与社会保障局专门新增新农保部门并配备办公设施齐全的工作科室，所有10名工作人员均给予事业编制待遇。与此同时，在基层乡镇中，每个乡镇均设有劳动保障站并至少配备1名新农保专干统管该乡镇社会保障工作和1名协管员具体负责政策推广工作。在养老金发放上，除省政府每年4000余万元的拨款补贴外，桑植县政府给予每人次12元的额外补贴。经过3年的摸索和服务实践，桑植县的新农保工作取得了显著的成效。目前，除服兵役和学生群体外的农村户口，参保人次为24万余人，参保率基本达到90%，下级各地方乡镇村民均能按时足额领取养老金。但是，在新农保经办服务上暴露出一些亟待解决的问题，制约着新农保政策的深度推广。

实地调研过程中，以访问和问卷调查的方式对随机抽样的5个行政村共计100名村民进行调查，统计结果如表1所示。从中我们不难发现，村民对具体政策仅停留在一知半解的层面上，仅有11%的村民知道具体政策的来龙去脉，不了解的人数则达到44%，几乎占调查人数的一半。村民对新农保宣传工作的的满意程度仅为32%，在对农村协管员工作需加强方面的调查中，34%的村民认为应在宣传力度方面加强，占据了受访人数中不小的比重，从侧面反映出当地社保基层宣传力度不够和人力资源稀缺的问题。另外，80%的村民得知政策是通过村协管员通知讲解，新农保政策的贯彻落实对基层工作人员的依赖程度由此可见一斑。在费用收取和养老金领取方面，大多数村民希望由村里工作人员统一收取，发放则统一打入银行卡，持这种观点的村民分别在受访村民中占74%和84%。但同时，由于养老金需要农户自行到银行支取，仍使得35%的村民感到在领取过程中有所不便。

2 新农保经办服务中亟待解决的问题

2.1 宣传工作不到位，并未做到“人尽皆知”

社保的宣传工作担当着促进政策充分落实的“排头兵”的重要角色，尤其在聚居分散、交通不便、通信不畅的农村地区显得更为重要。首先，在走访过程中发现，当地工作人员宣传意识淡薄，从乡镇干部到村中协管员都把宣传工作当成不得不做的流程性任务，多以应付了事的心态走村入户，并未向百姓充分说明各种细节，使其真正理解政策。从村民反映的情况来看，协管员通知的内容为必须缴费100元、何时可以领取养老金和领取多少钱，对可以自愿选择新农保的5个档次，在走访的回龙村、双溪桥村、双溪村、小埠头村和虎形村这5个村庄中仅有1个村子的农民知晓具体收费档次、缴费流程等。因此，大部分农民都抱着“让交就交”的心态，对自己应缴多少、应得多少大都一知半解。

表1 村民调查问卷部分问题统计结果

其次，宣传手段单一，以村协管员挨家挨户通知为主要方式，并辅以资料印发宣传。由于农村自然状况所限，不具备统一宣传的条件，山高路远的村户就被排除在通知范围之外，丧失了享受保障的权利。在随机抽样的调查中，仅有32%的村民对新农保的宣传工作表示基本满意，高达89%的村民表示对具体政策不是很了解。在实际的宣传实践中，宣传变成了通知缴费的过程，完全失去了宣传的真正意义。

在经办工作中还出现了“被过滤人群”，这部分人群包括家中无老人的村户、年龄在20－30岁的年轻人以及外出打工常年不在家的村民。前两者由于协管员自行判断认为新农保政策与这些人不发生关系，即使宣传到了这样的人群，他们也不太有参保的可能，而且还可以节省时间和减少工作量，因而忽略了这部分人群。至于第三者则是由于这部分人群常年不在村庄定居，流动性大，协管员很难与其取得联系，只有让家人代为转达，而其家人最后是否传达到本人也并未有工作人员进行跟踪督导。这样就造成了一部分被过滤村民完全不知道政策，而另一部分外出打工的村民出现了重复参保的情况。

2.2 专职人员能力差，待遇低，工作量大

新农保是一项专业性较强的国家政策，需要经办人员具备一定的相关知识。然而在新农保推广过程中，一方面，在乡村中实际开展工作的人员多为兼职，并未接受过系统的社会保障知识教育，因而在进入农村宣传时，由于对政策知之甚少，便很难把政策问题向村民解释清楚，造成众多农民对新农保政策一知半解。另一方面，在要求信息入库、无纸化管理的规定下，计算机操作繁琐，不仅需要长时间的工作周期，还要求经办人员对电脑能够熟练操作。但是由于劳动保障站经办工作人员学历低并且从未受过正式电脑培训的状况，因而工作难度加大、人手不足的问题显露无遗。

另外，桑植县下属乡镇级的劳动保障站负责新农保的专干仅有1人，在走访的5名协管员中，四女一男，全部是兼职新农保协管员，无编制也无补助，桑植县每月本应给予每名村协管员60元的补贴也未曾有人收到过。协管员中，两人为妇女主任兼任，两名为村书记兼任，1人是村组长。在工作量上，每个协管员平均负责600－700口人的新农保工作，如果我们粗略地以每人次需要3分钟的讲解宣传来衡量，则每位协管员需要耗费至少13天的不眠不休才能完成，而且还未将路途所耗时间包含在内。在这样庞大的工作量以及毫无经济和编制保障的情况下，经办工作人员会产生抵触情绪在所难免，而且很难保证在此过程中的工作质量。

2.3 服务配送能力弱，领取方式和地点受限制

社会保障经办机构主要负责收缴和调剂使用社会保险资金以及具体支付各项社会保险待遇，因而收缴费用和发放待遇成为社保经办机构的主要工作。在收缴方式上，各村普遍选择由协管员挨家挨户收取，村民一致认为方便省事，对这种收取方式非常满意。在待遇发放上，村民则认为稍显不便，虽然养老金能够按时足量打到银行存折中，可是农村道路交通状况无法和城市相提并论，没有通行的车辆使得村民随时支取养老金成为难题。村民只能靠自己家里的简易交通工具或麻烦有交通工具的邻居去支取养老金，而身体有残疾的、年迈的老人多由亲戚朋友代取，为了省事很多村民只能选择每年年底去信用社一次性支取。另外，每个镇最多只设置一个可以支取养老金的信用社，有的则是两个镇共用一个设置在两乡镇交界处的信用社，由于金融机构稀少，更增加了村民领取养老金的不便。

2.4 地方对社保经办资金投入不足

按照相关规定，桑植县政府除了要对新农保养老金的待遇出口和缴费入口补贴外，还要承担该县及县级以下农保经办机构和工作人员的办公经费。这对于本身就是贫困县的桑植县政府来说，无疑是雪上加霜。在经办服务过程中需要的办公场地、办公工具、专用车辆等都要耗费大量的财政收入，在地方财政支持不足的情况下，乡镇一级只能选择整合资源、节约经费的做法，于是就出现了计生、医疗保险、养老保险、低保救助等所有乡镇服务项目挤在一个办公厅里办公的现状。没有专用车辆下乡，就要靠协管员徒步或者骑自行车入户，导致工作效率低下。在相关工作人员的待遇支付上，即使工作人员常常抱怨工资太低，地方政府也难为“无米之炊”。如果待遇过低，与经办人员的付出不相匹配，势必影响其工作积极性;如果工资相对高些，对地区财政来说又很难负担，所以工作人员待遇跟不上也实属无奈。

3 加强农保经办能力建设的对策建议

3.1 加强宣传工作，变“通知”为“宣传”

农民由于受文化水平、传统思想、交往范围的限制，其对国家政策了解的水平比较低，所以农民是否愿意参与养老保险很大程度上依赖于社会保障经办机构和工作人员的引导宣传。在宣传推广阶段，可以采取多种宣传方式并行的策略，增加宣传力度，拓宽覆盖面。例如，在流动小巴上绘制车体宣传广告、利用村中广播集体循环宣讲、印发生动的政策讲解手册、在当地电视频道黄金时段播放相关政策新闻等等，尽最大努力做到众所周知。同时，对于那些对政策不理解、持怀疑态度的农民，应以耐心劝导和讲解取代置之不管的做法。在乡镇劳动保障站中设立专门问询窗口，对农民提出的疑问和咨询，应给予及时认真的答复，让农民真正领会新农保的好处，顺利参保。

3.2 增加工作人员，提高工作能力，合理配置待遇水平

对于工作人员工作量大、工作效率低的状况，需要适当增加基层工作人员数量。国家可以采取如“选调生”“高校人才支援农村基层”的政策，对于在地方从事社会保障基层工作一定时长的高校毕业生，给予公务员优先录取或优先选择岗位等特殊待遇，鼓励并号召高校相关专业毕业生投身到基层社会保障经办服务的工作中。同时要缩小协管员管理范围，按照每300户左右设立1名协管员的密度，每个村至少要再增加1－2名协管员共同作业。这些措施不仅可以增加农村社保经办的服务力量，还可以提高农村社会保障经办机构的专业化程度。对于已经在职的但并未接受过社会保障相关知识教育的协管员，在开展工作前要进行统一培训和考试，如果不能在规定时间内掌握相关政策，则要考虑更换协管员。对负责社会保障经办的工作人员要在待遇上给予重视，才能提高其积极性。除了固定的基本工资额外，工作人员的具体工资额要与工作量(如走访户数)、工作效果(如参保率)、群众满意度(如定期由上级经办机构走访农户，反馈工作人员工作态度、讲解程度等)等相关因素挂钩，不能实行一刀切的工资标准，要根据每位经办服务人员的具体工作情况而定。

3.3 加强金融服务网络建设

金融服务机构是村民领取新农保养老金待遇的最主要途径，至少要保证每个行政村都设有一处金融服务机构，避免村民为了领取养老金而长途跋涉到镇里唯一的信用社支取养老金。由于金融服务机构考虑到农村地区盈利空间小、业务量少等因素，不愿意在农村地区多开设网点做赔本买卖，国家应给予适当的补贴和扶持，消除其后顾之忧，提高农村地区金融网点配套服务的密度。同时，我们可以效仿澳大利亚为其边远土著居民提供社会保障服务的做法，将流动服务大巴驶进村庄，现场为农民办理登记、缴费、支取养老金等一条龙服务。这样既可以减少村民到金融机构办理各项业务的不便，又可以达到间接宣传政策的效果。

3.4 探索既能减少财政压力又能提高经办水平的有效方法

各省市必须在思想上重视社保经办服务的建设，给予财政支持。像桑植县这样的贫困县靠“单打独斗”积累资金来支撑社保经办服务的相关建设费用是不可想象的，所以各省市必须对这样的地区进行财政倾斜、拨款扶助。如果地方乡镇社会保障经办机构长期处于办公设施缺乏、工作人员待遇差、服务经费少的状态，则很难提高当地农村的社保经办服务水平。除此之外，可以借鉴国外将市场机制和竞争机制引入经办服务的新思路，比如爱尔兰和西班牙。在爱尔兰的社保经办服务体系中，其下属的70个分支办公室全部都是私营机构，提供的服务属于购买服务的性质。西班牙政府也将具体的社会保障经办服务分包出去，并且形成了相互竞争的格局，政府只要做好明确各方职责、监督评估等工作即可，避免统包统揽。面对越来越多的经办业务量，鼓励社会力量参与可以减少政府的资金投入并有效提高经办服务水平，而且也可以避免只靠一味地增加编制招聘人员来缓解人手不足、效率低下的问题，可谓一举两得。

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