刍议公共服务视阈下的滑雪旅游资源配置

刘 石，王德新，李松梅，张海龙

我国的滑雪旅游开始于1996年亚冬会以后，通过大型国际赛事举办，国家首建具有国际标准的滑雪场地，并在此基础上发展出滑雪旅游项目。经过多年建设，在各级政府长期引导和投入过程中，培育了一批具有代表性的滑雪旅游龙头企业。通过这些企业带动发展形成了包括黑龙江、吉林、河北以及新疆等在内的区域滑雪旅游聚集地。

政府在滑雪旅游资源的配置中起到主导作用，通过直接决策进行了资源配置。以滑雪场建设规划为核心的滑雪旅游资源，经过近20年的积累，初具经营规模，培育了极具消费潜力的产业雏形，为拉动地区特色经济发展，提供了平台。通过政府行为，初建并逐渐加大资源投入，并引导社会力量逐步参与，满足部分公众滑雪需求。但总的来说，对滑雪投入大量资金并动用公共资源大力开发的滑雪旅游基本建设，暂未真正形成产业聚集效应。全国各地发展强弱不均，发展水平参差，专门人才培养落后，资源浪费严重。作为滑雪旅游资源配置主体的政府，在提供基本的滑雪公共服务、发挥一定公共服务职能同时，也需要从战略高度考虑如何盘活现有资源，强化社会资金投入效率与效应，提高资源配置的主导功能，并满足公众对滑雪旅游的这一特殊公共体育资源的需求。因此，从滑雪旅游资源配置的角度，研究政府如何发挥决策职能，提高公共服务产品质量，具有重要理论与实践研究意义。

1 滑雪旅游的公共服务重点

1.1 满足多样化的体育需求，建设滑雪旅游文化氛围

党的十八大报告明确提出了要建设社会主义文化强国战略，在满足人民群众日益增长的文化需要，丰富人民精神文化生活等内容上进一步明确了文化建设的内容和内涵。滑雪旅游既满足了人民群众体育旅游消费结构不断升级的需要，也为体育文化的国际交流提供了平台。旅游产品的结构升级、冰雪体育文化国际化交流的需要，对滑雪旅游的资源布局、区域分布和长远规划提出新的挑战。同时，良好的冰雪文化氛围，承载着积极的价值观念的旅游生活方式，也是滑雪旅游公共服务建设的重点内容。

1.2 提高资源配置效率，最大化公共服务的公平程度

滑雪旅游需要有雪场建设，需要相关产业的配套服务，而这些资源的配置，离不开政府的全面规划。有限的滑雪旅游资源，能否合理安排，涉及到资源配置是否能在较长周期中发挥出应有的效率和效益。作为面向社会，满足全体消费者多种需求的公共服务组成部分，滑雪旅游的资源配置效率的提高，主要对滑雪旅游区土地使用、环境保护和基础设施和经济文化建设起到积极作用。同时，不同地区，在同质自然资源条件下的滑雪旅游，存在着争夺消费群体的情况。政府的统筹安排，需要通盘考虑，以最小的资源消耗，实现消费者最大限度的享有休闲娱乐设施，以最大化公共服务的质量和公平程度。

1.3 厘清政府、企业等环节的关系，确保发挥长期效益

滑雪旅游业近年发展实践提示，我国滑雪旅游相关的法规、政策不健全，对涉及其中的各环节，如政府、企业、消费者之间的关系，缺少高效管理机制。回顾我国各地区滑雪旅游发展历史和当前发展情况，由于各环节之间不够清晰的边界，导致我国滑雪旅游业近年频现危机。这些环节构成的公共关系，也是获得滑雪旅游业发展相关数据，进一步分析滑雪旅游公共服务发展重点的依据。通过理论与实践探索，厘清各环节之间的关系，确定责权利，保障资源积累，稳定发挥长远效益。

2 滑雪旅游资源配置主要问题分析

近年来，我国公共体育场地设施数量与快速增长的群众体育健身需求差距不断加大［1］。滑雪旅游的公共服务水平，远未满足社会需要。考察全国的滑雪旅游业，政府并未发挥充分的作用，存在“失灵”“缺位”现象。由此而产生的重复建设、仓促上马、服务质量差等产业发展痼疾广泛存在。更是近几年来部分地区滑雪场大面积亏损、倒闭的罪魁祸首。同一地区的无序竞争尤为突出。因主管部门缺乏系统规划而导致的重复建设，已暴露出无序竞争的恶果。中、小型滑雪场纷纷倒闭，大型滑雪场没有经济效益，政府投入资金亟待盘活。正是基于这些原因，政府通过全面考量区域经济社会发展水平，通过政府行为对旅游经济进行市场干预，使旅游经济及市场主体活动向有效率的资源配置方向发展［2］。通过高水平的决策与建设，提高公共服务水平与质量。

2.1 滑雪旅游业缺乏规划与统筹，消费需求的规模、结构难上层次

我国的现代滑雪运动起步较晚，以这项运动为核心发展起来的旅游区主要集中于北方和南方的高海拔地区。由于起步晚，社会参与程度低，通过政府主导建立起来的滑雪旅游聚集地未能很好的承担公共服务功能。滑雪旅游属于“新兴”热门产业，部分地区在市场运营初期获得了较好经济效益的同时，不做充分论证，盲目跟从，致使滑雪场滥建成风。为争夺有限的消费者资源，恶意竞争、低劣服务，导致消费者严重流失，需求规模缩水的同时，消费结构也很难升级。与旅游配套的滑雪场基础建设、周边服务的欠缺，使得公共服务质量难以满足消费者需求。多种问题，归根结底源于资源配置过程缺乏长远规划与战略布局，并逐渐引发经济与社会效益的双重损害。

旅游业更注重可见的直接经济效益，培育市场最需要提高滑雪旅游者的忠诚度。然而过去20年间的滑雪旅游业，缺乏一个由政府、社会、企业等多环节共同组成的滑雪旅游服务系统，更缺乏高质量的服务体系。不能为消费者提供优良服务的产业，因此缺少产业持续发展的内生动力。

2.2 关联产业缺乏有效衔接，进一步消解了资源配置的效率与效益

从滑雪旅游传统强省黑龙江、新疆等地的情况来看，多数滑雪场限于地理位置、气候环境等条件，缺乏系统基础建设。滑雪场周边的交通、住宿、餐饮、文化娱乐等处于相对滞后状态，导致消费者选择具有替代功能的活动内容，也使前期投入的资源整体实力被削弱，甚至丧失经济、社会效益。政府存在产业发展初期规划不周，关联产业没能有效衔接，滑雪场相关公共服务缺位或服务能力不足，加大产业边际成本，限制资源配置发挥应有的效益。

对滑雪旅游产业连续跟踪显示，产业发展正好经历了我国公共体育服务从多元竞争与合作向“效率优先向均等共享”转型这一阶段［3］。滑雪旅游产业在20年时间里，政府主导下的滑雪旅游，投入大量资金并动用国有土地资源大力开发的滑雪旅游基本建设，暂未真正形成产业聚集效应。全国各地发展强弱不均，发展水平参差。滑雪场不能通过关联产业的系统建设形成雪场经营中的特色服务，旅游产品同质倾向削弱了市场竞争力。尤其是产业相对聚集的东三省、京津唐地区，很多雪场由于雪场主体建设和配套设施之间缺乏联动，经营模式高度相似，导致资源竞争激烈，矛盾突出。而人们日益增长的滑雪旅游消费需求和滞后的服务质量这对矛盾，并未得以有效解决。

2.3 服务与管理层面的人才培养落后，公共服务质量难以提高

资源配置，不仅涉及到场地设施建设、区域间规划等实物与资金的配置，还涉及到人才培养与调整等方面，资源的配置包括了人、财、物等多个层面资源的整体配置。需要各级政府对人、财、物、信息流通进行全面的规划、引导、管理。滑雪旅游作为专业性突出的体育文化产业内容，对人才的专门要求较为严格。首先，作为一种国外借鉴引入的新兴产业类型，对管理人才的国际化、产业化专业素质要求较高。要求管理者熟知国内现状的同时，兼具国际视野。其次，要求滑雪旅游服务人员的专门技能突出，能够满足滑雪者运动需求。我国的滑雪旅游人才培养，主要集中于黑龙江省等地，具有局限性的人才培养，使得全国的滑雪旅游服务专门人才紧张，后备队伍匮乏;服务革新能力不强，与国际产业发展差距显著;滑雪旅游人才培养，相当于产业发展的软件系统。然而，我国多年形成的人才培养模式，导致全国各地的滑雪旅游人才带有明显的地域局限。调查结果显示，我国滑雪场中的管理人才、服务人员9成以上来自黑龙江省，缺乏国际视野的管理者和未经专门化培养的基层服务者，很难将滑雪旅游的公共服务带上国际化发展台阶，当然更难以满足滑雪旅游的公众消费需求。

3 优化公共服务水平，提高滑雪旅游资源配置效益的探索

3.1 提高政府决策科学化水平，强化滑雪旅游产业服务体系建设

根据我国计划经济发展历史和市场经济发展现状，要解决滑雪旅游产业资源配置失调和公共服务水平低等问题，主要还应强化政府在其中的引导与决策能力。通过相关法规建设、政策引导，吸引多元力量参与滑雪旅游业的资源建设，提高公共服务水平与质量，以满足群众不断多元变化的消费需求，促进产业持续发展，带动地方经济与文化发展。

政府在滑雪产业发展过程中，发挥过积极作用。我国的滑雪旅游资源配置始于1996年亚冬会的滑雪场建设，在各级政府长期引导和投入过程中，建成了以黑龙江省亚布力滑雪场、河北崇礼滑雪场、吉林长白山滑雪场等为代表的滑雪旅游龙头企业。滑雪旅游产业的资源配置，从最初依托国际赛事，国有资产建设为主，到产业发展进一步向社会开放，通过商业开发和赛事承办结合等方式，拓展资源规模。研究结果显示，截至2010年，全国有滑雪场180余家分布于东北、华北、华东、华中、西北、西南等20个省(市、自治区)［4］。其中，以黑龙江、吉林、河北以及新疆等在内的区域滑雪旅游聚集地，为我国的滑雪旅游消费提供了产业发展基础。政府主导下的资源配置方向，在近20年的发展过程中，为滑雪旅游业配置了多点布局、优势突出、规模相当的产业雏形。在冬季，滑雪旅游作为时尚、健康的生活方式，成为公众喜爱的新兴体育文化内容。但是，随着消费需求的变化和产业升级与市场竞争的激化，对政府决策和市场引导的要求也逐渐提高。这就要求政府在发挥自身职能时，更全面考虑到消费者对滑雪场的场地设施、配套服务、周边环境的需求，进行系统规划，以此建立起以滑雪旅游为中心，能满足消费者需求，带动地方经济与文化发展的服务体系。

首先，政府的决策应以国家社会发展规划和群众文化消费需求为指导原则。党的十八大以后，政府对公共服务的投入加大，人们对滑雪旅游需求的强劲增长，对未来资源配置提出了新的发展要求，对产业发展提出新的挑战。但是，在资源配置的具体操作环节，还缺少切实到位的法律法规与制度规范，需要在法律完善、政策引导层面加强政府在提供公共服务，进行有效资源配置上的执行能力。只有将公众需求置于首位，强调经济效益的同时，注重服务质量，提高公共服务意识，才能真正实现配置的科学合理性，从而促进产业的全面健康发展，为体育文化公共服务奠定基础。其次，政府对滑雪旅游产业的规划，要转变方式。从直接投资为主的资源配置方式，向着吸引社会投入转换。同时，盘活已经投入的资产。对业已形成产业发展雏形的区域，要加快管理机制、服务水平、经营方式的转变。国有资产盘活、政策扶持和产业引导是政府未来在资源配置中的主要任务。最后，政府不仅要发挥引导，还要加强监督效果，构建区域联动机制，在注重整体规划的基础上，注重相关法律、法规建设和问责制度。对政府和市场失灵的情况加以有效防范，减少公共资源配置中的失误，提高资源配置的效率。

3.2 促进产业结构调整与优化，满足消费者对滑雪旅游公共服务提出的新要求

滑雪旅游产业的结构调整与优化，需要依靠不断提高综合经济实力和消费者滑雪旅游的消费需求。经济结构调整，人们消费需求升级，对滑雪旅游业提供的公共体育文化产品的需求也发生了根本变化。产业发展之初，滑雪消费者的消费需求，更多集中于滑雪运动本身，而对滑雪场周边的配套服务设施，要求较少，因而产生大量“一条雪道、一条拖牵运营一冬”的滑雪场。经济发展水平提高，消费者开始关注与滑雪相关的配套服务，如对交通方便程度、住宿环境条件、滑雪运动器材、滑雪场的消费文化等，都提出新的要求。消费主导经济转型已经成为我国产业结构调整的动力。扩大内需、拉动消费是经济发展的战略基点与重点［5］，对产业的质量与规模、效率和效益等提出多元要求。2013年，我国经济结构调整成果初显，国内生产总值达568 845亿元，其中第三产业增加值262 204亿元，增长8.3%，而且实现了第三产业增加值占比首次超过第二产业［6］。在日益增强的社会经济基础上，滑雪旅游的公众需求不断深化，带动产业发展呈现出蓬勃发展态势。2010年以后，整个产业随着国内产业结构的调整和消费升级，面临产业化、规模化的挑战。2008年以来，滑雪旅游消费者的消费结构不断升级，对产业结构与规模提出更高要求。消费者在旅游中将运动、旅游、健康及提高文化消费层次，追求时尚、健康、文明、进步等动机融入这一活动中。滑雪场在过去20年实行的资源配置方式，雪场建设模式和经营理念，已经落后于当下消费者对基础设施、雪场环境及文化特色等公共服务的要求。

另外，政府也要注重多元社会资本的引入，为滑雪旅游产业调整和持续发展注入新生活力。通过社会力量参与，提高产业优化的基础与实力，提高公共服务质量。以吉林长白山万达国际滑雪场为例，通过政府牵头，引入社会资金200亿建设的滑雪场，雪场经营第一年就吸引了国内外85 000名游客。其中大部分为外地游客，拉动本地区相关产业的集群化发展。在高端消费中的发展势头，甚至超过传统的滑雪地包括河北、黑龙江的滑雪场。从拉动区域经济发展、提供高端服务产品的初衷，政府为这一产业发展提供了政策扶持、资源开放的引导作用，社会为产业建设提供资金，综合了资源与政策优势，创造一个短期快速腾飞的榜样。

3.3 注重滑雪旅游业专门人才的培养，提高公共服务质量

实现滑雪产业资源配置的科学化，提高公共服务质量和水平，离不开专门人才的培养。无论政府层面的宏观规划，还是服务层面的从业人员培养，都需要专门人才发挥主要作用。分析当前滑雪旅游产业发展现状，我国始终缺乏真正懂得滑雪旅游业产业发展规律、了解产业服务实践的专门人才。政策的制定和实践服务环节，都出现了专门人才培养的空白，难以满足产业发展向规模化、集约化、优质服务方向发展的要求。因此，资源配置各环节，对专门人才的培养，成为提高资源配置水平、强化公共服务质量的关键。当前，在强化原有人才培养系统的同时，注重开拓人才培养途径、引入发达的人才培养理念、借鉴发达国家专门人才培养的成果与经验，将有利于滑雪旅游业迅速提高决策水平、服务质量，并以此促进整个产业的全面、持续、稳定发展。

4 结语

当前，滑雪旅游资源配置中存在的问题，对区域公共体育资源建设与发展产生了深刻影响，也直接影响到大众对冰雪体育文化的公共服务、资源分配的评价。滑雪旅游产业的发展，对区域经济发展、文化建设等产生着多重影响。政府发挥主导功能，从全局发展的战略高度，激发已有资源的经济潜力，促进社会各方共同建设，为公众消费提供高质量的滑雪旅游产品，既符合消费者的多元化需求，也保障了产业发展基础。在已有成就基础上，进一步优化资源配置方式、拓展效率效益发展空间、加强专门人才的后备力量培养，并通过政府投入结合社会投资，加强社会化、产业化程度等途径实现滑雪旅游资源配置的优化、效益与效率双增。政府在资源配置中起主导作用的同时，还要加强监督管理，通过法律、法规的制定和完善，政策的积极引导等多种途径，加强对现有产业的规范管理，有效监督。以多种手段实现产业持续健康发展，满足大众对公共服务的需求。

［1］ 张玉超，师永斌.我国体育设施建设规划思考［J］.上海体育学院学报，2013(12):53－56.

［2］ 张 辉，魏 翔.新编旅游经济学［M］.天津:南开大学出版社，2007:283－287.

［3］ 朱毅然.我国公共体育服务发展模式转型分析［J］.上海体育学院学报，2014(2):14－37.

［4］ 朱志强，刘 石，阚军常，等.我国滑雪场资源配置现状与问题［J］.软科学要报，2010(4):1－7.

［5］ 迟福林.消费主导经济转型是未来发展大趋势［N］.深圳特区报，2013－01－08.

［6］ 国家统计局.2013年国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html.2014－04－29.