皖江经济带农村公共产品供给存在的问题分析 ——基于六安市金安区的调查

管 琳，未良莉

（合肥师范学院 经济与管理学院，安徽 合肥 230061）

农村一直以来是国家关注的重点对象，农村的繁荣富强直接影响着整个国家的繁荣富强。自2004年以来，中央从强调统筹城乡经济社会发展，到制定工业反哺农业、城市支持农村战略政策，针对农村工作连续11年发出中央一号文件，充分体现了党和政府高度重视。尽管我国农村社会经济改革取得了日新月异的成效，但困扰农村经济发展和农村稳定的问题仍然存在，究其原因，还在于未解决根本问题，即农村公共产品的供给问题。

农村公共产品是指农村地域范畴内私人不愿提供的、具有非排他性、非竞争性的社会产品，这些社会产品会使农村受益，但其中有些社会产品的受益范围又不仅仅局限于农村地区［1］。公共产品供给低下是我国“三农”问题中的一个长期结症。

六安市作为安徽8个皖江城市之一，其农村人口众多，2012年非农人口比重为76.25%。其示范区金安区，下辖九里沟、望城岗、翁墩、淠东、城北等8个乡及马头、东桥、木厂、双河、孙岗、椿树、三十铺、张店、毛坦厂等11个镇。据统计，2011年，金安区全区年末总人口851993人，其中农业人口67.01万人；年末总户数30.03万户，其中乡村户数19.47万户。

目前，虽然六安金安区农村公共产品供给已经取得了一定成效，但仍存在诸多问题。笔者通过六安市金安区所辖乡镇的访谈，以及276名六安市金安区农民的问卷调查资料，剖析农村公共产品存在的具体问题，并提出相应的策略，以期为更进一步解决皖江经济带农村公共产品供给问题提供参考依据。

一、调研基本情况

一般来说，现实生活中纯农村公共产品是很少有的，绝大多数的农村公共产品都属于准公共产品，比如农田水利设施、农村道路、乡村电网、农业技术推广、农村文化建设、农村社会保障等［2］。这些准公共产品的供给对于促进农村的发展，提高农民生产生活水平有着重要的意义。笔者于2014年元月赴六安金安区，共对300名农民展开农村公共产品供给的基本情况问卷调查。调查对象为农民，调查对象选择的年龄在20－60岁之间，从被调查者的年龄分布情况看，20－30岁、30－40岁、40－60岁及60岁以上占比分别为10.5%、61.8%、21.1%和6.6%，此次调查具有一定的代表性。收回问卷290份，有效问卷276份。有效问卷占发出问卷比92%，占收回问卷比95.2%。问卷分别从农村公共工程供给情况、农村社会医疗保障供给情况、农村公共教育供给情况、农村科技金融服务情况等方面进行了详细调查，所研究的农村公共产品是指是乡村范围的公共产品，属于农村准公共产品的范围。数据的处理主要采用描述性的统计分析方法。

二、六安市金安区农村公共产品供给存在的主要问题

（一）农村公共工程供给质量一般

作为经济社会发展的基础，农村公共基础设施的供给无疑是社会主义新农村建设的重要组成部分，甚至应成为新农村建设的切入点［3］。与城市基础设施相比，农村基础设施更多的是公共物品或准公共物品，由于政府当期财力有限，往往使得农村经济社会长期处于公共设施供给不足的状态。为了深入了解这一状况，笔者首先侧重于饮用水和道路出行两个方面进行了实地调研。

解决农村饮水安全问题是当前农民最关心、最直接、最现实的利益问题之一。六安市 “十二五”期间计划解决农村居民222.39万人和农村学校师生27.54万人的饮水不安全问题。据了解，2013年，金安区全力推进农村饮水安全工程建设，共解决6.18万农村人口的饮水安全问题，其中农村居民5万人，农村中小学师生1.18万人。项目总投资2854万元，共建设12处集中供水工程，覆盖13个乡镇19个行政村。

调查中了解，目前六安金安区农村自来水覆盖面约占1／3，大部分村庄仍以“自家建压水井”为获取饮用水途径。在进一步的调查中，67名农民认为农村用水水质较好，172名农民觉得水质一般，39名农民认为水质较差。可见，农村自来水普及率还处于较低水平，饮水安全现状满意度较低。具体见图1。

图1 六安金安区被调查农民对农村饮用水水质评价

近几年，在加快农村公路建设的政策指导下，通过国家和省的大力支持，农村公路建设取得了一定的成绩，“村村通”政策使农民出行条件得到了极大的改善。2007年5月17日，国家交通运输部将六安市确定为全国农村公路建设示范区，并给予了大力支持。据统计，截至2010年，六安金安区99%以上行政村已通上了水泥路，农村公路密度为88.56公里／百平方公里，23.18公里／万人。

在关于“现有乡村道路能否满足经济发展与居民出行的需要”的调查中，73人认为“能够满足”，169人认为“基本满足”，34人认为“不能满足”。走访的路途中，笔者也发现，许多地区农村公路里程长，覆盖面广，具有较强的通达深度，但存在着等级低、抗灾害能力弱、通行能力不强等问题。例如，许多“村村通”横穿居住区，且未能根据具体需要设置标志、标线、护栏、护墙等安全设施，在一定程度上形成安全隐患。此外，被调查的部分民户也反映，虽然农村“村村通”公路虽使路面条件、交通环境改善了，但人们对交通安全常识缺乏了解，人车混行，常常险象环生。访谈中村干部也表示对“村村通”公路“硬件”隐患的改造治理仍显得步履维艰。

（二）农村社会医疗保障供给与需求矛盾突出

“十一五”期间，新型农村合作医疗制度作为一项重大制度创新，实现了从试点到全面覆盖的转变，取得了明显成效。目前，新农合制度在六安金安区已实现全面覆盖。政府对农村基础医疗和卫生事业的加大投入使得对减轻农民的医疗负担，缓解因病致贫起到了积极作用，深受广大农民的欢迎与接纳。新型农村合作医疗制度以较低的筹资水平有效保障了农村居民的健康权益，切实减轻了参合农民的就医负担，改善了农民就医状况，为促进农村经济社会发展发挥了重要作用。

新型农村合作医疗在造福苍生、惠及万民的同时，由于实际操作执行中政策理解不一，宣传口径不一，报销比例不一等，存在一些具体问题。调研中金安区的农民表示对住院看病后报销的费用起付线高低不一很不理解。比如，区外医院起付线最高达1480元之多，即要超过此限度以上的费用才可报销，而且报销比例低，乡镇虽然起付线只要100元，报销比例高，但医疗条件有限。此外，慢性病报销难，报销审批手续复杂，长达四、五个月。

“你所在乡镇（村）卫生院存在的主要问题”的不定项选择题调查结果显示，目前六安金安区农村卫生院普遍存在医用设备匮乏、技术水平有限、专业人员不足和场地房舍简陋等问题，具体见图2。

图2 六安金安区被调查农民对所在乡镇卫生院存在的问题的评价

从图2可以看出，197人认为当前当地卫生院医用设备匮乏，154人认为现有的义务人员技术水平有限，138人认为专业技术人员不足，103人认为病房简陋，85人认为投入资金有限。在“其他”选项中，被调查人员进一步表示：医改后，乡医村医待遇有所降低，工作积极性不高，导致推病人、“卖”病人现象出现，致使不少农村住院病人向县以上医院流动，增加了群众的负担；人员流动频繁，高学历医疗卫生专业人才留不住；大多数乡村医院的医生诊断方法落后，卫技人员不能及时更新医学知识，此外乡镇卫生院的突发事件应急处理能力也较弱。

被调查农民中，对目前农村医疗卫生服务质量“非常满意”的人数为30人，占全部调查人员的10.8%；“比较满意”者98人，占全部调查人员的35.5%；53.7%的调查人员表示农村医疗卫生服务质量一般或者比较差。农村医疗卫生服务质量的高低是影响农民身体素质好坏的关键要素，也是新一轮医改工作的重点。建立起与农村经济社会发展水平和农民基本医疗需求相适应的、具有基本医疗保障性质的新农合制度，是当前六安金安区一项现实而紧迫的任务。

（三）农村公共教育供给总量不足

教育在国家各项社会事业中的基础性重要作用毋庸置疑，而作为农村人口占大多数的六安市来说，义务教育在六安市新农村建设中，更是发挥着无可替代的基础性的作用。

六安市五县三区农村义务教育阶段初中、小学和特教学校贫困学生中共有179000多名学生早于2005年便享受了国家“两免一补”政策。2007年起，按照国务院的规定，六安市农村义务教育段中小学已全面免收学杂费，同时，对特困生继续实行“两免一补”。2012年，六安市提高了农村义务教育阶段中小学生的生均公用经费（含取暖费）基本标准，提高后的定额分别为农村小学525元／生每年，农村初中725元／生每年。农村义务教育阶段中小学公用经费资金由中央、省、县（市、区）三级分担，省与县（市、区）分担比例具体为：比照实施西部大开发政策和加快皖北地区发展政策范围内的40个县（市、区）为8：2，其他县（市、区）为6：4。

“十一五”期间，六安市金安区始终坚持“以人为本”，统筹经济社会发展，改造了中小学危房15万平方米，且于“十二五”期间继续加大对义务教育学校建设投入，积极推进义务教育均衡发展。然而六安金安区农村义务教育仍存在教学设备匮乏、教学水平有限、师资力量不足等问题。如图3显示，115被调查者认为目前农村义务教育的教学设备匮乏，占被调查者的41.67%；69人认为目前师资队伍不够完善；41人认为教室较为简陋，28人质疑师资教学水平；另有23人认为当前地方政府的教育投入资金有限。接受访谈的相关中小学老师也指出，虽然近几年来农村中小学硬件设施有所改善，但设施供给仍然满足不了教学的需求，有的中小学开始接触现代的信息化教学。可是在实际操作中，因为现代化信息教学起步晚，中小学的教学实际需要还不能得到满足，相对封闭的学校教学仍停留在一张黑板、一支粉笔、一个老师、一本教科书的传统模式上。

图3 六安金安区被调查农民对农村义务教育现状评价

（四）农村科技金融支撑服务功能有待强化

自2005年在安徽省率先开展试点工作以来，六安市科技特派员创业行动扎实开展，成效显著。截至2011年底，六安市科技特派员总数已发展到570名，创建科技专家大院70家，共在农村开辟各类科技创业和示范服务基地660个，有力地推动了科技与“三农”的结合。提高了农村科技服务的手段和质量，促进了农村经济增长方式的转变和现代农业发展。

为激发老区金融发展活力，推进农村金融改革基层实践，加强和改进农村金融服务，2012年，中国人民银行六安中心支行日前下发《关于进一步加强六安市农村金融工作的指导意见》，将改进和加强六安市农村金融工作作为支持老区建设的重要着力点和促进全市金融业转型升级的重要突破口，建立健全“广覆盖、多层次、低风险、高效益、大合作、可持续”的农村金融体系，满足农村多元化金融服务和信贷资金需求。

目前，农村小额信贷是专门为农村低收入人群提供的金融服务，在帮助农民解决生产性投资和改善生活水平方面起着重要作用［4］126。笔者关于这一点深入进行了调研。在实地调研中发现，虽然六安市在科技金融服务方面做了诸多工作，但实际效果并不理想。在就“你们申请支农信贷资金困难吗？请结合自身申请或亲戚申请过程选择”的问题上，被调查的276名农民结合自身申请或亲戚申请过程，203人认为申请农信贷资金条件适当，占比73%，但其中143人认为程序繁琐；64人认为目前申请农信贷资金条件苛刻，另外9人表示一般（图4）。相关地区的信贷员也承认由于我国征信系统的个人信用记录覆盖面比较小，农村地区的借款者信息很少能在系统中获得，因此资金供给方在贷前贷中要对借款者的生产活动、收入状况、日常信用、社会关系等多个方面进行严格调查，在一定程度上造成了申请支农信贷资金困难，同时农村信贷需求 “小、急、频”的特点给信贷供给方形成多次交易的信贷状况，合约期限短、审查期限短等诸多问题都直接提高了农村正规金融机构的信贷交易成本，打击着其信贷投放的积极性。

图4 六安金安区被调查农民对农村申请农信贷款困难度评价

三、皖江经济带改进农村公共产品供给的建议

取消农业税终结了城市向农村汲取税费的时代，开启了工业反哺农业、城市支持农村的新时代。但目前，相对于农民需求的变化，农村公共产品供给明显滞后于经济发展的要求，成为农业和农村经济发展的瓶颈。六安金安区276名农民对农村公共产品供给现状的调研和访谈结果进一步揭示，当前农村许多地方公共产品供给方面虽然取得诸多成效，但仍然表现出质量一般、供给与需求存在矛盾，相关保障和服务不到位等问题，农民对供给效率满意度较低。因此，借鉴六安金安区农村公共产品供给现状的调研结果，皖江经济带要有效解决农村公共产品供给中的困境，需要从增加资金投入、理顺需求表达与决策机制、理清政府权责等方面进行改进，并进一步增加和优化农村公共产品供给。

首先，明确政府的主体供给地位。鉴于农村公共产品的非竞争性和非排他性，政府应该按照公共产品的受益范围，界定和划分各级政府农村公共产品供给中的责任，做到合理分工，统筹安排。“受益范围辐射全国的公共产品，由中央政府提供；而受益范围主要是地方的公共产品，则由相应层次的地方政府提供，同时中央政府按照公平性原则对地方性公共产品给予资助；具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供”［5］。尤其是加强中央政府对于农村教育医疗、文化生活、生态环境等条件改善的专项转移支付的力度，协助地方政府改善交通、能源等经济发展的基础设施条件。

其次，完善农民对农村公共产品需求的有效表达机制。农村公共产品供给要从农民要求最迫切的事情出发，有计划、有步骤地逐步加以解决。政府应在充分听取农民合理的建议和意见并在充分调研的基础上，制定切实可行的农村公共产品供给决策方案。对于涉及到县、乡、村范围内的农村公共产品的供给为了体现农民的需求让农民通过直接或间接的渠道充分表达自己的主观偏好和真实意见，让农民直接参与到农村公共产品的供给决策中来［6］，从而构建科学合理的农村公共产品供给决策机制。

再次，倡导多元化的农村公共产品供给主体，引入“市场化”机制，增加或提高农村公共产品的有效供给。途径一，劳动力代替资金。某些基础设施的公共产品可以由村民以劳动力代替资金的方式参与提供，从而减少资金的实际需求。途径二，尝试建立新型的农村合作经济组织，按市场化的模式去运作，“谁投资，谁受益”。途径三，民间融资。引导民间资本的注入，给予合理的利润分成，可以解决一些急需资金的农村公共产品项目建设问题。途径四，设立村际互助公共基金，解决单一村资金不足或暂时短缺问题，积小资金为大资金，集中力量办大事［7］。

最后，加强监督和评估机制。为保证农民的根本利益，应该对农村公共产品项目的确立、资金管理、后期养护等引入社会监督，增强农村公共产品供给过程中的透明度，通过建立农民满意度评估机制，促进各类供给主体积极履行各自职能，确保农村公共产品供给状况的改善。

［1］马晓河，方松海.我国农村公共品的供给现状、问题与对策［J］.农业经济问题，2005，（4）.

［2］张士云，江激宇，栾敬东.农村公共产品的供给与需求—基于安徽省364份调查问卷的分析［J］.中国农学通报，2009，（17）.

［3］林毅夫.新农村建设的切入点：基础设施建设“四两拨千斤”［EB／OL］.http：／／news.xinhuanet.com，2006－03－10.

［4］蒋海燕，农村小额信贷存在的问题及对策分析［J］.人民论坛，2013，（1）.

［5］钱莹，新农村建设背景下农村公共产品供给策略探究［J］.经济研究导刊，2011，（28）.

［6］许莉，农民对农村公共产品供给满意度实证分析［J］.统计与信息论坛，2012，（6）.

［7］岑乾明，宋卫琴，欠发达地区农村公共产品供给的现状、问题与对策［J］.中南民族大学学报（人文社会科学版），2009，（1）.