国有企业改革的回顾与国际借鉴

宋政谦

(中石化胜利油田分公司胜利采油厂，山东东营 257084)

一、引言

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社2013年11月版，第10页。在我国，国有企业改革关乎公平市场环境的建立，进而决定全社会资源市场化配置的最终实现。国有企业作为政府参与经济活动的微观主体，是划分政府与市场边界的关键连接点，因此深化国有企业改革是促进经济市场化的关键。

进入21世纪以来，我国为了实现经济转型和跨越中等收入国家陷阱，致力于推进经济发展的三个战略目标：一是转型升级，提高集成、研发创新能力和附加值，适应新的经济形势的发展要求；二是分解和重构生产过程，实现资源配置全球化，形成新的国家竞争力；三是市场化运作，提升国有企业运行效率，以及整个经济的组织效率。按照这三个战略目标的要求，新一轮的改革可以分为两个层次，国企改革和国资改革。国企改革的目标是完善现代企业制度，参与市场化竞争、激发活力、提高效率；国资改革则注重于混合所有制、国有资本的保值增值以及国有资产的战略掌控力、社会公益保障性等。

二、新一轮国企改革的主要特征：双轮驱动

(一)国企改革的目的在于推进市场化，激发企业竞争活力

国有企业是市场经济的参与主体之一，同时也是国有资产的重要载体，其改革的核心目的是推进市场化和激发企业的竞争活力。换言之，就是要进一步推动市场化、多元化、股份化。具体内容包括：完善公司治理结构，建立有效的激励机制等。

1.完善公司治理结构。治理结构不合理是国有企业为人所诟病的普遍现象，尤其是在领导集权、运作不协调方面尤为突出。深化国有企业改革的第一步需要内伸性调整，即制定有效、合理的制衡型治理结构，扁平化的管理体系以及管理层领导的专业化治理能力，同时可以引进职业经纪人的管理方式，充分发挥国有企业的资源整合能力。

2.建立有效的激励机制。建立有效的激励机制是国有企业改革的重点。缺乏有效的激励机制是国有企业的沉疴痼疾，传统的以行政激励为主要特征的激励方式，已经严重阻碍了市场经济条件下国有企业的发展。因此，国有企业不论是管理者还是普通员工，都需要更加合理有效的考核制度、薪酬制度，收入分配要根据员工的业绩绩效进行考核衡量，在保证国有企业利润稳步增长的前提下，发挥激励机制的积极作用，鼓励企业超越经营目标。

(二)国资改革通过推进混合所有制，发挥国有资产的主导作用

公有制经济是社会主义基本经济制度的核心，其主要表现形式就是国有资产和国有资本。新一轮国资改革的方向是混合所有制，即通过资本管理来加强国有资产监管，调整国有资产的覆盖领域以及实现国有资本的有序进退。为此，为了全面提高国有资产管理效率，以及确定合适的国有经济布局，国有资产必须进行分类管理，只在关系国家经济命脉的重要行业和关键领域实现相对控制。至于其他一般性的竞争领域，则应完全交回给市场经营。在金融、军工、电力、石化、电信、煤炭、民航和航运等国有经济已经形成绝对优势的领域，也可以进行产权多元化，让民资或者外资掌握部分股权，打破垄断，实现国退民进(国有资本的进退)，实行混合所有制。例如，作为原计划经济最坚实堡垒的铁道部就从政府的一个部门改制为一家企业。铁路投融资体制改革方案也要求，支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路的所有权、经营权率先向社会资本开放，引导社会资本投资干线铁路。又如，在未来的城市化进程中，基础设施建设、城市运营和公共服务等领域也需要引入民间资本。

三、国有企业的缺陷及我国国企改革的回顾

作为一种制度安排，国有企业与国有经济在世界各国普遍存在，并已成为各国国民经济中的一支重要力量。国有企业不仅在各国的公共领域，如邮电、电力、煤气、自来水等行业大量存在，在一些国家的竞争性行业，出于战略或其他原因也存在着国有企业。但是，纵观世界各国国有企业的实践，各国国有企业的缺陷也同样具有以下共性：

其一，资源配置效率低下。首先，非营利目标的存在影响国有企业资源优化配置，造成国有企业效率低下。其次，国有企业作为政府的一部分要负担一些社会目标，同时在国有企业经营管理不善时，可以从政府那里获得额外的资金支持。第三，有时通过国有企业来实现一些政治目标并不是最优选择，这也造成了资源配置无法达到最优。

其二，所有者缺位代理风险增大。国有企业的所有人、出资人即国家是所有公民的代表，但是由于公民个人无法对国有企业实施直接的监管，因此如果国有企业的管理监督制度不完善，国有企业的代理人就可能追求自身利益，从而给国有企业造成代理风险即国有企业的损失由所有人、出资人承担。另外，所有者人数众多但权利分散，代理人尽管人数少但权利集中，如果处理不好委托代理关系，国有企业必然出现所有者缺位问题。而这种缺位会更加剧委托人与代理人在目标、动机、利益、权利、责任等方面的矛盾。

其三，良好的经理人激励机制难以形成。我们知道，大多数国有企业是由政府直接任命管理者的，并且这种对管理者的任命可以根据需要随时调换。管理者变动的随意性不仅会大大降低国有企业管理模式的连续性和稳定性，而且企业也无法根据生产经营需要来选拔真正优秀的经理人。同时，没有良好的经理人激励机制，企业管理者的付出和回报不成比例。这种状况不仅会销蚀企业管理者的创造力和进取心，而且很容易因个人激励不足而导致腐败问题的发生。

针对国有企业的缺陷和弊病，我国自1978年就开始了对国有企业的改革，先后经历了“放权让利”、“两权分离”、建立现代企业制度、现代产权制度改革等多项企业改革。1978-1992年，我国国企改革进行了初步探索，经历了“放权让利”和“两权分离”两个阶段。“放权让利”是指通过将部门经营权与收益权下放到企业来调动职工和企业经营者的工作积极性，提高企业产出，从而保证财政收入增长目的的实现。放权让利改革形式多样，主要有“扩大企业自主权”、“利改税”、“租赁制”等。“两权分离”是指以不改变原有企业关系形式为前提，把企业经营的经济责任落实到经营者头上，并通过加强激励来提高企业的经济效益，使得企业真正成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者。

1993年，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，决定指出，建立现代企业制度(产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学)是国有企业改革的方向，并提出了法人财产权的概念，要求企业拥有法人财产权。建立现代企业制度在实施过程中，经历了“股份制改革”、“国有企业战略性重组”和“建立国有资产管理体制”等阶段。

1995年后，国有企业改革由单个企业试点逐渐转向对整个国有经济的改革，“单个搞活”的思路也逐渐被“整体搞活”所取代。党的十四届五中全会提出了“抓大放小”的思路，但在实际操作中，因为理解片面，把“放小”当作“一卖了之”和“全面退出”，从而导致国有企业改革在很多地方走了弯路。1997年，中央要求用三年左右时间解决国有企业全面脱困的问题，加速推进了国有企业“抓大放小”、“战略性改组”等改革。

进入21世纪，国有企业改革开始进入现代产权制度改革新阶段，主要形式为股份制改革。2002年11月，国有资产管理体制在党的十六大上提出，中央政府和省市两级地方政府分别设立国有资产管理机构，代表国家履行出资人职责。2003年10月，十六届三中全会提出了把政府公共管理职能和国家资产出资人职能分开的要求，督促企业实现国有资产的保值增值，防止国有资产流失，建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系。

国有企业股份制改革，旨在通过确立企业法人财产权和法人治理结构，促使企业转变经营机制，提高经营效率。这一阶段的改革为企业理顺了产权关系，也为之后的国有企业战略性改组打下了坚实的基础。但是，股份制改革并没有使国有企业摆脱内部人控制，也没有解决企业经营效率低的问题。

四、国有企业改革的国际经验

提到国有企业改革，上世纪70年代末英国撒切尔政府执行的有计划有步骤的国有企业私有化改革最具典型意义。

英国曾是西方发达国家中国有企业最多的国家。英国的国有企业在私有化改革前，几乎垄断了电力、煤炭、铁路、邮政、电信、造船、钢铁等行业，而高度垄断的英国国有企业经营业绩却令人不甚满意。上世纪70年代后期英国经济出现了普遍性的回落。沉稳有余、活力不足是当时英国经济的形象写照，以国有企业为主体的改革也由此拉开序幕。彼时，英国国企改革思路为对国企实行私有化及股份制改造。随着“铁娘子”撒切尔夫人的上台，以货币主义和供应学派为指导的新经济政策受到扶持，而英国政府奉行多年的凯恩斯主义得到了摒弃。英国国有企业私有化改革伴随着紧缩财政、放松政府管制、鼓励市场竞争、积极引进外资的模式有步骤地推进。

英国国有企业改革的主要成效：第一，提高了企业的经营效率和市场的适应能力。英国的国企私有化改革，在其所涉及的约50个行业，全国约2/3的国企，经济效益得到了普遍提高，其中英国最大的40家被改造的国有企业全部摆脱了亏损，企业盈利增幅较大。第二，促进了英国经济的重新振作。据统计，20世纪70年代，英国制造业劳动生产率年均增长1.6%，而在1980-1988年，英国制造业劳动生产率年均增长5.2%，英国经济的整体活力极大地增强。第三，改善了政府财政收支状况。通过改革甩掉了一些财政包袱，减轻了维持国有企业运行的经济负担，通过出售国有企业，直接获得的总收入超过600亿英镑。第四，增强了职工的积极性。企业职工收入有较大幅度增长，职工参与企业管理的意识有所增强，企业的经营管理机制也相应地得到了改善。

另外，新加坡淡马锡模式也是国有企业改革的范例之一。新加坡淡马锡控股公司是当今世界最著名的国有控股公司之一，它创造了“全球国有企业赢利神话”。40年的成功运作形成了一套独特的国企管控模式，即所谓“淡马锡模式”。这一模式为解决国有企业管理难、效率低的全球性难题提供了宝贵经验。

1974年，新加坡政府组建淡马锡公司，专门经营和管理原国家投入到包括新加坡开发银行在内的36家国联企业的资本。淡马锡公司的经营宗旨是“以投资者与股东身份，积极参与成功企业的建设，确保股东的最佳长远利益”。从根本上说，淡马锡控股非常类似于一个严格遵循商业原则的私人公司，其两大任务就是投资和控股。新加坡政府作为淡马锡公司的唯一股东，指引淡马锡以商业价值为导向。淡马锡董事会内设两个重要的常设委员会，负责董事会重大决策的实施：一是执行委员会，其职责是检查所有国联企业的重大项目投资事项，同时在财政权限内，对其投资或将其实行私有化；一是财政委员会，主要监督淡马锡公司在股票和资本市场的投资活动。作为一个商业机构，淡马锡所有投资都只用一个指标来衡量，那就是投资回报率。为了确保赢利，进行投资时公司及其子公司都有选择项目的自主权。任何投资项目都要经过事先评估，若不能赢利，则不予考虑。

淡马锡公司对国有资产的成功经营主要体现在以下三点：

1.政企分离、产权明晰。淡马锡公司体现了国有资产所有者的职能，并做到了所有者与经营者职能的分离。政府通过派遣公务员到总公司任职以及总公司对子公司主要负责人的任免、经营业务范围的审定、重大投资项目的审批及财务报表的审核等制度，使淡马锡公司整个系统内各类企业的经营目标和重大经营活动始终处于政府的掌握之中。

2.通过委托淡马锡公司的运作，政府对国有资产的管理不仅做到“抓大放小”，而且实现了增强国有经济对国民经济控制力的目标。政府通过监管淡马锡公司的领导班子、制订考核经济指标、审批子公司的经营方向等手段和措施，实现了国有资产的保值和增值。

3.强调在平等条件下公平竞争。在淡马锡系统内部，总公司对待子公司与对待国内其它私人企业一样，鼓励他们在市场上参与平等竞争。在资金、信贷和税收方面，总公司对所属国联企业不提供任何形式的优惠或保证。对于新成立的子公司，总公司根据项目评审结果，可能提供股东贷款，但这种贷款的利率同样按当时资本市场的利率结算。

在淡马锡公司的培育下，新加坡涌现出一批国际水平的大型企业，如新加坡航空公司、新加坡电讯、胜宝旺造船厂等。它们的突出业绩，不但得到国内各界人士的赞誉，而且在国际市场上也崭露头角，从而使政府赋予其“培育世界级公司”的历史使命正在逐步实现。

五、借鉴国际经验全面深化国企改革

(一)进一步解放思想，积极推进混合所有制发展

既往国企改革所取得的成就，靠的是解放思想。全面深化国企改革，还要靠解放思想。党的十八大以来，全面深化国企改革正由酝酿到实施，显示出国企改革正在悄然提速，从而带动市场信心的提升。新一轮国企改革的亮点是鼓励混合所有制，即政府让渡更多经营权，通过国家控股、公司化运作、集团化管理模式等来换取经营效率的提高。通过混合所有制，变绝对控股为相对控股，这样国有资产管理就变为以管资本为主，这样才能够发挥混合所有制的作用，实现激励相容。

(二)树立“多元化是企业的主要存在形态”理念，推进国企产权多元化改革

国有企业改革现在最重要的是产权多元化、混合所有制，真正让企业成为市场竞争的主体，真正让股东会、董事会、监事会发挥作用。股份制、多元化应该成为企业的主要存在形态，国有企业中除少数涉及国家安全必须由国家独资控股以外，其他的均应积极推进产权主体多元化，建立多元化基础上的现代企业制度。

(三)分类打造类似于淡马锡的综合控股平台，建立国资监管新体制

我国应设立类似综合控股平台，强化其资本运营功能，需要注意的是，要充分利用存量上市公司资源，以加快国有资产证券化率进程，通过综合控股平台来充分利用已有的上市公司资源，统筹考虑优质国有资产的资本化运作问题。具体做法包括将分散在各集团公司中的同业、同质资产通过定向增发的方式，以参股、控股的形式集中注入到现有上市公司，快速提高国有资产的证券化率。

(四)强化董事会的股东代表职能，做大、做实、做强董事会

新形势下的国企改革要在理顺“委托-代理”关系的基础上，以董事会为核心，进一步构建协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。董事会要在国有企业公司治理中起核心作用，并保持董事会的独立性。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用”。此外，董事尤其是外部董事的选择决定了董事会的独立性，但目前有很多地方仍然没有赋予国资监管机构选择董事的自主权，尤其是外部董事成为了“退休领导俱乐部”和荣誉勋章。因此，董事的职业化、市场化、专业化需要进一步提升。

(五)探索股权激励等与长远绩效挂钩的弹性薪酬制度

在改革升级的政策背景下，国企在短期薪酬激励之外实施长效激励约束计划将有很大空间，最有效的“金手铐”之一当数股权激励。有分析结果表明，公司经营绩效与高管持股比例之间呈二次方曲线关系，当高管人员持股比例不低于27.93%时，公司经营绩效与高管人员持股比例正相关。股权激励可以按照分享权益由低到高，分为分红权、增值权、虚拟股票、股份期权、限制性股票、业绩股票、MBO等。这些激励工具可以在考虑企业性质、竞争程度、所处行业、发展阶段等因素的基础上，针对不同人员进行个性化的组合设计。