中国－东盟自贸区旅游服务贸易壁垒研究——基于对CAFTA服务贸易第二批承诺表的观察

李 馨

(昆明理工大学 法学院，云南 昆明650093)

一、中国－东盟自贸区(CAFTA)旅游服务贸易的发展及特征

2007年1月14日，中国与东盟10国在菲律宾宿务签署了中国－东盟自由贸易区(CAFTA)《服务贸易协议》，这是我国在自贸区(CAFTA)框架下与其他国家(地区)签署的第一个关于服务贸易的协议。中国与东盟多国互相接壤，区域内有着丰富的旅游资源。CAFTA正式启动后，由于投资少、见效快，旅游合作开发被置于自贸区优先合作的重要领域，也是区域内最为活跃的合作领域之一。

CAFTA旅游服务贸易与金融、运输等领域的贸易一样，既是自贸区服务贸易的重要组成部分，也是自贸区服务贸易中发展最快的领域。旅游服务贸易是指一个国家或地区的旅游从业人员运用可控制的旅游资源，向其他国家或地区的旅游服务消费者提供旅游服务并获得报酬的活动，既包括国际收入游，如外国旅游者的入境游;也包括国际支出游，如本国旅游者的出境游。按照WTO对服务贸易的分类规定，旅游服务贸易包括宾馆与饭店、旅行社及旅游经营者提供的服务、导游服务和其他旅游服务。2012年，全球国际旅游者从2011年的9．96亿增加至10．3亿，有史以来首次突破10亿大关，其中亚太地区增长最为迅猛，达到7%，东南亚地区增幅甚至达到9%。①International tourism to continue robust growth in 2013，世界旅游组织官网，访问日期:2013年5月25日。2013年，自贸区国家的旅游业发展值得关注，据泰国旅游部门预测，当年的外国入境游客将增长17%，马来西亚推出双重奖励计划吸引中国旅游团，老挝旅游业的良好发展势头已经带动了其国内航空业的发展。②数据来自中国－东盟自由贸易区官网，访问日期:2013年9月1日。

中国－东盟自贸区旅游服务贸易除了具有国际旅游服务贸易的跨国性、服务的无形和不可储存性，以及典型的境外消费性等特点之外，还兼具自贸区自身发展的特征。首先，在原有基础上进一步推动区域内旅游服务贸易是自贸区国家间共同的愿望。2013年9月，李克强总理在第十届中国－东盟博览会和中国－东盟商务与投资峰会上指出，要打造自贸区升级版，中方愿意本着互利共赢、共同发展的原则，更新和扩充自贸区协定的内容与范围，建议双方从准入条件、人员往来等方面推动投资领域的实质性开放，提升贸易和投资自由化便利化水平。①李克强:《推动中国－东盟长期友好互利合作战略伙伴关系迈上新台阶——在第十届中国－东盟博览会和中国－东盟商务与投资峰会上的致辞》，商务部官网，访问日期:2013－09－15。与会的东盟国家领导人也表示，愿意进一步提升自贸区的经济一体化水平。其次，自贸区本身是区域经济一体化发展的产物，经济一体化是对国际贸易、支付和要素流动取消限制的一个过程，要进一步发展自贸区旅游服务贸易，就要逐步实现这些要素流动的自由化和便利化。再次，与制度经济学认为合理的制度可以降低交易成本，有利于消除私人间通过谈判达成协议的障碍一样，②罗伯特·考特、托马斯·尤伦:《法和经济学》，史晋川等/译，格致出版社2010年版，第3页。国际法学理论亦证明了完善的国际制度是国际经济合作不断发展的动力，也是规范其良性发展的保障。而且各种生产要素自由流动的要求往往会使两个或更多的经济体通过区域贸易协定的形式联合起来。③罗伯特·J·凯伯著:《国际经济学》，刘兴坤、刘志彬、李朝气/译:中国人民大学出版社2011年版，第275页。同时，通过贸易协定的具体规定来实现全面的开放。

二、自贸区(CAFTA)旅游服务贸易壁垒及其种类

(一)自贸区(CAFTA)旅游服务贸易壁垒的概念

自贸区旅游服务贸易壁垒实际上是贸易壁垒在旅游业中的反映。贸易壁垒是国家在经济交往中，出于维护本国经济利益和安全的考虑，通过关税或非关税手段设置的贸易障碍。在货物贸易这种传统的贸易模式下，主要以关税和非关税壁垒为主。服务贸易因其本身的无形性，其贸易壁垒只能是非关税壁垒，如出口管制、技术壁垒等。虽然服务贸易壁垒均为非关税壁垒，但其数量也十分庞大。根据WTO的统计，各类国际服务贸易壁垒已逾2000多种。按照WTO将服务贸易分为跨境支付、境外消费、商业存在和自然人移动等四种模式，服务贸易壁垒也可分为产品移动壁垒、人员移动壁垒、资本移动壁垒和商业存在壁垒等四类。

(二)自贸区(CAFTA)旅游服务贸易壁垒的种类

一般认为，旅游服务贸易壁垒种类可根据旅游业主体的不同来划分，如针对旅游服务提供者、国际旅游者和外籍从业雇员的限制，等等。④陈宪:《国际服务贸易—原理·政策·产业》，立信会计出版社2000年5月版，第90页。为了更直观地探讨自贸区(CAFTA)旅游服务贸易壁垒的变化情况，笔者将该壁垒的种类划分依托于自贸区相关的服务贸易协议，协议中的具体规定可以清晰地展示自贸区内各国正在采用哪些壁垒模式来影响区域内旅游业的发展，故本文将前述种种旅游服务贸易壁垒归纳为市场准入和国民待遇两方面的壁垒。

服务贸易协议是规范协议签署国之间进行服务贸易往来的国际法律文件。⑤刘云亮主编:《旅游法学》，法律出版社2011年3月版，第30页。由于自贸区国家均为WTO成员国，所以自贸区涉及旅游服务贸易的国际协定不仅有中国与东盟签署的《中国－东盟全面经济合作框架协议服务贸易协议》(简称《服务贸易协议》)，还包括WTO的服务贸易协议(GATS)，而相比之下，GATS的规定不如《服务贸易协议》那样对自贸区各国更具有针对性，且前者的开放程度亦不如后者。根据《服务贸易协议》的规定，协议生效后各方要进行进一步的谈判，因此第一批具体承诺启动后，2011年11月18日又达成了《关于实施中国－东盟自贸区〈服务贸易协议〉第二批具体承诺的议定书》，该议定书包含了自贸区各国的第二批承诺表，并于2012年1月1日正式生效。第二批承诺表涉及了服务贸易的各个部门，以市场准入和国民待遇两方面划分承诺内容。当一国作出一项具体的服务承诺时，就是从法律上规定了该项服务贸易的市场准入和国民待遇水平，则该国就不得采取和维持数量限制措施、对外资比例作限制，或对法律实体形式作限制等可能限制该市场准入和国民待遇的措施，否则有可能引起国际争端。第二批承诺表是目前为止自贸区在服务贸易领域达成的最新协议，也反映了各国使用服务贸易壁垒的最新情况。

三、自贸区(CAFTA)旅游服务贸易壁垒的变化情况

(一)贸易壁垒适用的旅游部门范围普遍变宽

贸易壁垒适用范围变宽体现在自贸区内不少国家新增了旅游服务贸易部门。其中，泰国、老挝的第一批和第二批承诺表中均没有包含旅游部门，其贸易壁垒情况参照水平承诺;⑥承诺表中的承诺由两个部分组成:水平承诺和部门承诺，水平承诺适用于该承诺表中的所有服务部门，部门承诺则只适用于本部门。如果水平承诺有但部门承诺没有，则视为该国没有对旅游部门作出承诺，如果水平承诺和部门承诺均有，则旅游部门的承诺除了要适用部门承诺外，还必须适用水平承诺。菲律宾、柬埔寨和印度尼西亚三国的贸易壁垒情况没有变化;缅甸、中国新增了对旅游贸易壁垒的规定;其余国家的贸易壁垒情况均有变动。详见下表:①第二批承诺表英文原文参见中华人民共和国商务部官网。

国家市场准入国民待遇第一批第二批第一批第二批变动结论1中国无1．饭店和餐馆2．旅行社和旅游经营者无1．饭店和餐馆2．旅行社和旅游经营者完全新增2缅甸无1．饭店2．旅行社和旅游经营者1．饭店2．旅行社和旅游经营者完全新增3马来西亚1．会展中心2．主题公园饭店、旅游度假区和餐馆2．旅行社和旅游经营者3．导游1．会展中心2．主题公园1．饭店、旅游度假区和餐馆2．旅行社和旅游经营者3．导游有变化4新加坡旅行社和旅游经营者2．导游1．饭店2．餐馆3．旅行社与旅游经营者4．导游1．旅行社和旅游经营者2．导游1．饭店2．餐馆3．旅行社与旅游经营者4．导游有变化5越南饭店住宿和外卖、饮料2．旅行社和旅游经营者1．饭店和餐馆2．旅行社和旅游经营者1．饭店住宿和外卖、饮料2．旅行社和旅游经营者1．饭店和餐馆2．旅行社和旅游经营者有变化6文莱饭店住宿饭店住宿饭店住宿饭店住宿有变化7菲律宾1．饭店住宿2．餐馆3．旅行社4．专业会议组织1．饭店住宿2．餐馆3．旅行社4．专业会议组织1．饭店住宿2．餐馆3．旅行社4．专业会议组织1．饭店住宿2．餐馆3．旅行社4．专业会议组织一致8柬埔寨1．饭店2．餐馆3．旅行社和旅游4．导游1．饭店2．餐馆3．旅行社和旅游4．导游1．饭店2．餐馆3．旅行社和旅游4．导游1．饭店2．餐馆3．旅行社和旅游4．导游一致9印度尼西亚1．饭店2．包括全部餐馆服务在内的餐饮服务3．旅游咨询4．国际饭店经营5．旅游度假地6．旅行社和旅游经营者1．饭店2．包括全部餐馆服务在内的餐饮服务3．旅游咨询4．国际饭店经营5．旅游度假地6．旅行社和旅游经营者1．饭店2．包括全部餐馆服务在内的餐饮服务3．旅游咨询4．国际饭店经营5．旅游度假地6．旅行社和旅游经营者1．饭店2．包括全部餐馆服务在内的餐饮服务3．旅游咨询4．国际饭店经营5．旅游度假地6．旅行社和旅游经营者一致10老挝 无 无 无 无 均无11泰国 无 无 无 无 均无

需要注意的是，虽然总体上来看，壁垒适用的旅游服务部门在增加，但是并不意味着壁垒措施更加严格，因为承诺表规定承诺的方式可分为三种类别，分别是没有限制(none)、不作承诺(unbound)和作出一定承诺。没有限制，表示承诺方在该旅游服务贸易领域没有市场准入和国民待遇方面的限制;不作承诺，表示承诺方在该旅游服务贸易领域没有义务对其他国家进行开放，不对市场准入和国民待遇方面进行承诺;作出一定承诺，承诺方给予提供该旅游服务时的待遇不低于其具体规定。所以，新增的部门还需要考察其具体的承诺方式，不作承诺表示根本就不开放，其贸易壁垒的存在方式为禁止，没有限制表示在该部门还暂时没有贸易壁垒的存在，而作出承诺表示存在一定的贸易壁垒，此为限制。

(二)自贸区各国采取的壁垒措施不尽相同

在第二批承诺表中，自贸区各国作出的承诺和限制按照旅游业的跨境交付、境外消费、商业存在，以及自然人移动四种服务提供方式进行说明。旅游业因其具有强烈的地域性，而使得其跨境交付的方式不同于其他服务，故其主要表现形式为旅游资讯服务的跨境提供;境外消费就是境外旅游，一国的旅游者到另一国领土内进行旅游活动，是旅游服务贸易最常见的提供方式;商业存在是一国投资者在另一国领土内设立旅游企业，如旅行社，可以是新设企业、投资者本国企业的分支机构，或者与另一国企业合资设立;自然人移动则是指一国的旅游服务提供者到另一国去提供旅游服务，比如到另一国工作的导游、酒店管理员等。

1．自贸区贸易壁垒措施不明朗的国家。

老挝、泰国没有旅游部门承诺，表示这两个国家并没有对自贸区旅游服务贸易作出任何承诺，故两国的服务贸易壁垒措施并不明朗。作为旅游资源相对丰富的国家而言，泰国旅游业对外开放的时间较早，无论是在WTO承诺还是与其他国家签订的相关协议来看，其旅游业继续保持着对外开放的姿态，没有作出承诺也属合理;老挝是东盟国家中较为落后的国家，虽然近年来其丰富的旅游资源逐步被开发，吸引了不少外国游客，但没有在CAFTA框架下作出针对旅游部门的承诺。笔者认为，这与该国2012年10月刚刚加入WTO有关，在尚未作出详细的WTO服务贸易承诺的情况下，老挝也不可能在区域内就旅游业作出更多的承诺。

2．自贸区贸易壁垒措施没有变化的国家。

菲律宾、柬埔寨和印度尼西亚三国在第二批承诺表中旅游部门的承诺内容与第一批完全一致，体现了这三个国家的旅游服务壁垒措施没有变化，从2007年至2012年没有就旅游业在CAFTA范围内作出让步，仍然采用原先的准入及待遇。但是，纵观柬埔寨和印尼两国的壁垒措施，基本涵盖了旅游业的主要部门:旅馆、饭店及旅行社等，并且开放的程度较高，有为数不多的壁垒措施。比如，柬埔寨承诺在三星级以上的旅馆没有市场准入的限制，虽然不允许外资在旅行社绝对控股，但持股比例可以达到51%;印尼承诺外商可以独资在某些地区设立旅馆，外商可与印尼企业合作经营旅游资讯企业等，此外印尼还就国际饭店经营及旅游度假地方面作出了承诺。与此不同的是，菲律宾的贸易壁垒明显较为苛刻，如外商独资设立餐馆需满足高达250万美元的最低投资额的要求，开设餐馆分店也必须至少投资83万美元，并且与菲律宾国民相比，外商投资设立的餐馆在库存以及向菲律宾相关部门提交通知或报告方面有诸多的义务，在商业存在方面，饭店和旅行社适用水平承诺的内容，水平承诺则作出了只有菲律宾公民占大部分股份的公司可以拥有土地的规定。

3．自贸区贸易壁垒措施有变化的国家。

文莱、越南和新加坡三国的贸易壁垒措施变化较为明显。其中，文莱对饭店住宿服务做出了承诺，提高了饭店服务中本地资本所占比例从30%增加到39%，在增加当地资本比例的同时，减少了外国投资者的持股比例，体现出文莱对饭店服务业市场准入的小幅收缩。越南的贸易壁垒主要存在于饭店住宿、餐饮、旅行社和旅游经营者方面，将“饭店住宿和外卖、饮料”部门扩展到了“饭店和餐馆”部门，包括了除外卖、饮料之外的更多餐饮服务，并且明确了饭店和餐馆相关服务与旅馆建造、翻新、修复或并购等方面的投资活动并行，提供的要求期限为2015年1月11日。旅行社和旅游经营者部门的壁垒没有变化，即允许外商设立合资企业，对外方的出资比例没有限制，意味着外商可以设立绝对控股的旅游企业，但是该企业中的导游必须是越南公民，且该企业的经营范围也有一定的限制，只能从事境内旅游服务，或作为境内旅游一部分的入境游客的国内旅游服务。

新加坡和马来西亚的变动相对较多。新加坡在旅行社和旅游经营者、导游服务部门基础上新增了饭店和餐馆服务部门，基本涵盖旅游各部门的情况，并且开放程度明显高于其他国家。马来西亚无论是饭店、餐馆还是旅行社，在商业存在方式上均没有限制。

4．自贸区贸易壁垒措施完全发生变化的国家。

马来西亚贸易壁垒措施存在的部门发生了根本的变化，由会展中心和主体公园的服务变成了饭店、旅游度假区和餐馆，以及旅行社、导游和旅游经营者几个部门。这些部门中对跨境交付和境外消费方式没有限制，但在商业存在方式上，承诺只有马来西亚个人或马来西亚企业参与的合资企业，且外资不超过30%的企业可以经营饭店、度假区业务和旅行社，而只有外资不超过49%的合资企业可以进行四星和五星旅馆的建设及入境旅游业务。

5．自贸区新增贸易壁垒措施的国家。

缅甸和中国的旅游服务部门是完全新增的，体现出两国对于开放旅游业的决心，均包含饭店、旅行社及旅游经营者部门，其中中国的承诺还包括餐馆服务。

缅甸的开放力度较大。在跨境交付和境外消费方式上均没有限制，甚至在商业存在的市场准入方面也没有限制，只有国民待遇中对商业存在方式不作开放。此外，缅甸还对不同签证申请延期的规则作出了新的规定。就旅游者签证而言，旅游者可以申请延期14天，延期申请获得允许的时间为28天，申请延期的费用为36美元，申请者需要提交住宿证明、申请表格、护照的原件及复印件、停留申请表及近照2张。

中国在跨境交付和境外消费方式上均没有限制，主要的限制体现在商业存在和自然人移动方面。商业存在方式中，外商可在中国建设、翻新和运营饭店及餐馆，并可以开设外商独资的分支机构，外商在中国设立旅行企业则有地域、经营范围、注册资本及营业额的限制:外商可以在中国政府指定的度假区和北京、上海、广州和西安设立主要从事旅游业、全球营业额超过4千万美元，且注册资本不少于250万人民币的合资企业。外资可以占大部分股权，可以设立全外资的分支机构，设立分支机构则无地域限制。经营范围是外国游客和中国游客的旅游和酒店住宿、为中国和外国游客提供中国境内的导游服务、在中国境内的旅游者支票兑现服务。设立合资企业和分支机构没有限制，外商投资旅行社的注册资本与中国旅行社的规定相同。在自然人移动方面，除了规定饭店、餐馆中与中国合资企业签订了合同的外国的经理、专家，包括厨师和主管，可以在中国境内提供服务外，不作开放。在国民待遇方面，主要限制体现在旅行社和旅游经营者部门，除了合资或全外资企业不允许经营中国人出境和港澳台旅游业务外，其他不作开放。

四、结论

对于经济发展水平总体不高的中国－东盟自由贸易区(CAFTA)来说，服务贸易是新的经济增长点，而旅游业更是充满生机的源动力。但是，目前自贸区内各国对旅游服务贸易所采取的贸易壁垒措施在维护本国经济利益与安全的同时，也将阻碍自贸区旅游业的发展。应当看到，自贸区内各国对于本国经济利益与安全的考虑是必要且合理的，它是保障本国相关从业人员及行业利益的必然要求。不过，面对经济一体化浪潮汹涌的当今世界，不能跟上这一发展趋势是遗憾且不可逆转的。所以，自贸区内各国应在平衡自身经济利益的同时，充分利用自贸区这一合作平台，通过进一步地协商，逐步消减不合理的旅游服务贸易壁垒，推动自贸区旅游业的全面健康发展。

总体来说，CAFTA第二批承诺表体现出近五年来自贸区旅游业的进一步开放成为可能，而且自贸区内大多数国家都通过扩展旅游服务部门、新增对旅游服务的承诺、放宽饭店餐馆及旅行社外资商业存在的限制等承诺内容的变化，对旅游服务的市场准入及国民待遇方面作出了更多的让步，体现出区域内各国加强旅游合作的愿望。但是，目前自贸区内许多旅游资源还尚未充分开发，庞大的旅游业市场需要更加开放的智慧来实现其价值。所以，CAFTA各国有义务进一步促进区域旅游服务贸易制度的完善。

(一)推动新一轮CAFTA服务贸易谈判

推动新一轮的CAFTA谈判是减少服务贸易壁垒最直接的方式，自贸区各国对此已有明确意愿。早在2012年11月，东盟秘书长素林就称，东盟成员国将与包括中国在内的6个东亚邻国签署范围更广的自贸协定，同月，东盟国家领导人在柬埔寨金边举行会议时宣布将启动相关谈判。2013年9月，李克强总理在第十届中国－东盟博览会和中国－东盟商务与投资峰会上的致辞中建议，要通过启动自贸区新的谈判来打造自贸区升级版，深化本地区的经济融合。然而，到目前为止尚没有关于自贸区新一轮谈判的详细报告，而自第二批承诺表生效至今也已近两年的时间，对于日新月异的服务贸易发展而言，尽快启动新一轮的CAFTA服务贸易谈判，以适应不断发展的旅游合作内容势在必行。

(二)进一步丰富CAFTA现有合作平台

自贸区现有的旅游合作平台主要是各类博览会与论坛，比如中国国际旅游交易会、中国－东盟绿色旅游论坛，以及2009年开始由国家旅游局和云南省政府主办的中国－东盟旅游合作论坛等。在中国国际旅游交易会上，国家旅游局为每个东盟国家和东盟秘书处免费提供了两个标准展台，并将其展位安排在集中相邻区域，对东盟各国在展会期间举办的专题宣传活动，给予积极的支持和协助。在中国－东盟旅游合作论坛上，与会代表对加强(地方)政府间合作推动旅游服务贸易发展纷纷表示支持。可见，无论是哪一个合作平台，都体现出自贸区各国对区域内旅游资源开发、共同培育旅游市场的愿望和行动。对此笔者建议，可将上述各合作平台进行选择性整合，如对与东盟国家接壤的云南、广西两省，由国家旅游局牵头，协调两省共同与东盟国家搭建地方政府参与的合作平台，改变地方政府在与东盟国家进行旅游合作时各自为政的局面，规范合作机制，丰富CAFTA的旅游合作平台。

(三)利用次区域合作机制推动贸易壁垒的消减

大湄公河次区域(GMS)是一个完全包含在自贸区中的地理性区域，其经济合作由亚洲开发银行牵头，流域内6国共同参与，目前已确定了交通、能源、通讯、旅游、环境、人力资源开发、贸易和投资、禁毒等8项合作领域。1994年成立的由6国国家旅游组织高级代表参加的“大湄公河次区域旅游工作组”作为次区域旅游合作的总体决策与协调机构，在泰国国家旅游局设立的“大湄公河次区域旅游协调机构”负责其日常工作。次区域旅游协调机构成立以来，开展了一系列颇有成效的旅游合作项目。2012年底，大湄公河次区域经济合作第十八次部长级会议就完善工作协调机制等众多议题进行了深入探讨，取得了多项积极务实的成果。我们认为，次区域的旅游合作实践可以直接为自贸区旅游合作进程所借鉴，其旅游协调机构是旨在促进次区域旅游合作为主要工作内容的官方机构，能够直接便捷地促进旅游合作项目的达成，可以极大地节约合作成本。自贸区应当积极借鉴这种安排，或直接在该机构的基础上纳入其他几个非GMS的国家，利用该机制搭建的合作平台，进一步鼓励CAFTA各国消减贸易壁垒，推动自贸区旅游服务贸易的发展。