完善少数民族特殊权利诉讼保障的思考

刘红春

（四川大学，四川·成都 610064）

一、少数民族特殊权利诉讼保障的理据

（一）诠释了国家义务全面履行的内涵

1999年3月8日第53届联合国大会第144号决议——《在促进和保护普遍公认的人权和基本自由方面的权利和义务宣言》中强调了“国际社会所有成员必须共同地、分别地履行其促进和鼓励尊重所有人的人权和基本自由的庄严义务”与“各国负有首要责任和义务促进和保护人权和基本自由”。为了更好地保护上述国际性文件有关国际立法所达成的人权尊重与保障共识，中国于2004年修正的《宪法》在既定的公民基本权利之外，专门增加了“国家尊重和保障人权”的概括性条款。之后，2012年修正的《刑事诉讼法》总则中也加入了该条款。这一系列立法修正明确地确认了国家是尊重和保障人权的首要义务主体，而国家要全面地履行此义务，尊重与保障好56个民族的基本权利与特殊权利，应当建立健全包括55个少数民族在内的、所有人权利的、权威性、公正性、系统性的诉讼保障机制。

（二）体现了民族平等完整实现的实质

世界各国几乎都有一个或多个少数民族，经过不断地实践与反思，国际社会意识到，民族平等的完整实现除了保证其与非少数民族享有同样的基本权利外，还要赋予少数民族“特殊权利”与采取“特殊措施”。[1]为此，国际层面与部分区域都有相关或专门条约与文件不断地进行确立。例如，1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》的第1条第4款；1966年《公民及政治权利国际公约》的第27条；1992年联合国颁布的《在民族或族裔、宗教或语言上属于少数群体的人的权利宣言》的第2条第2款、第4条第2款；1994年《欧洲保护少数民族框架公约》的第9条第1-3款、第11条第3款，第13条第1款、第14条第2款等等。我国的《宪法》、三大实体法与程序法等也有类似的规定，例如三大诉讼法中都规定民族自治地方法院用本地民族语言审理案件，还要为听不懂当地民族语言的当事人或是诉讼参与人提供翻译等。可见，民族平等的实现既离不开确立少数民族享有“特殊权利”，也离不开采取“特殊保护措施”，二者相辅相成、缺一不可。

（三）促进了人权司法保障的具体推进

近现代法治的一个关注重点是如何在司法中保障人权，例如，1789年的《法国人权宣言》中涉及刑事司法的人权保护有5条，联合国1948年《世界人权宣言》的第8条等。在这些探索中，国际社会形成了共识——司法审判是保障人权的最后防线。据统计，目前我国加入的国际条约中，有20多个国际条约涉及司法上的人权保障。现行《刑事诉讼法》不仅赋予受害人的诉权，而且明确把“惩治犯罪与保障人权”作为宗旨，就是为了更好地通过司法保障人权。2013年1月生效的新《刑事诉讼法》第2条增加了“尊重和保障人权”。同年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要进一步“完善人权司法保障制度”，并“实现到2020年人权得到切实尊重和保障的目标”。[2]但是，我国55个少数民族（据第六次全国人口普查统计总人口为13379.22万人，占大陆总人口比重为8.49%。）在地域分布、人口数量、人口增长及经济社会发展等诸多方面都存在巨大差距，面对如此严峻的司法保障现实，如果不通过针对性的、具体化的方式来充分落实少数民族的人权司法保障，那么国家的人权司法保障义务与目标难以实现。

（四）推动了人权行动计划的有效落实

为了“实现充分的人权”，根据我国宪法的基本原则，同时遵循《世界人权宣言》与国际人权条约的有关基本精神，2009年，我国制定了第一个以人权为主题的国家规划，即《国家人权行动计划（2009—2010年）》，该计划明确了未来两年我国政府在促进与保护人权方面的工作目标及具体措施。要求国家将采取措施，“平衡推进经济、社会和文化权利与公民权利和政治权利的协调发展，促进个人人权和集体人权的均衡发展”。[3]2012年，“为了持续全面推进中国人权事业发展”，国家制定了《国家人权行动计划（2012—2015年）》。这两个人权行动计划都专门强调国家要“采取措施，切实保障少数民族……的合法权益，”[4]也用了专门的“少数民族权利”明确国家尊重与保障少数民族的具体特殊权利，其中，2012年的部分在前一个计划的实施成效上做了针对性的规定。

二、诉讼保障少数民族特殊权利的困境

“人权司法保障就是实现人权不可或缺的救济手段和最后防线”[5]，在少数民族特殊权利保障领域也具有应然性。但是，目前在集体权利的原告资格、个人权利的诉权适用范围、少数民族司法人员的配备等方面都面临困境。

（一）集体权利的原告资格不够明确

现行的很多法律虽赋予了少数民族一些特殊集体权利，但当这些权利被侵犯时，谁可以通过诉讼的方式得到救济在相关的法律中没有明确的规定。例如，依据《宪法》第4条规定的“各民族都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由”与《民族区域自治法》第251条规定的“民族自治地方的自治机关保障本地方各民族……都有保持或改革自己风俗习惯的自由”，可以确定55个少数民族都享有“保持或者改革自己的风俗习惯的”特殊权利，但当该权利的行使受到私权利主体或是公权力主体侵犯时，依据三大诉讼法规定的原告资格是“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”然而，这里的权利主体“民族”因为不是法定的“公民、法人和其他组织”而不具备原告资格。因此，这种“直接利害关系”的判断标准不利于作为集体权利的、并具有公共利益性质的特殊权益的保障。

（二）个人权利的诉权适用范围过窄

现行的大多数实体法与程序法都或多或少地对少数民族个人的特殊权利作了规定，例如，《刑法》第249条规定：“煽动民族歧视，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节特别严重的，处三年以上十年以下有期徒刑。”但是，综览刑法全文，除了对少数民族的宗教、文化与风俗习惯方面的歧视行为给予诉权外，并没有对包括在经济活动、就业、经营及其他机会方面的歧视行为进行诉讼救济。又如，《婚姻法》对于男女结婚年龄的一般性规定是“男不得早于二十二周岁，女不得早于二十周岁”。但《婚姻法》第36条赋予了少数民族特殊权利，即规定：“民族自治地方人民代表大会及常务委员会可依据本法的原则，结合当地民族婚姻家庭的具体情况，制定某些变通的或补充的规定。”如各民族自治地方根据本民族的具体情况制定的对婚姻年龄“变通规定”不符合民族实情，或是就没有依据本民族情况出台“变通规定”，各少数民族公民是否可以到法院起诉却未规定。再如，《劳动合同法》中明确规定：“对少数民族员工必须平等对待，不允许有任何形式的歧视。”但是，该法的规定仅适用于劳动合同签订后出现的情况，少数民族员工不合理的差别待遇与歧视的纠纷，对那些在还没有签订劳动合同却因少数民族身份而被拒绝的受害人就无法适用。

（三）少数民族司法人员的配备不足

在解决涉及少数民族特殊权利纠纷的诉讼过程中，有法官、检察官、警察与律师等本民族的司法人员参加或参与，对于保障当事人的合法权益，有效地实现司法公正与社会正义具有关键性的作用。基于此，《民族区域自治法》第47条对诉讼保障中的适用作了具体规定：“民族自治地方的人民法院和人民检察院应当用当地通用的语言审理和检察案件，并合理配备通晓当地通用的少数民族语言文字的人员。……法律文书应当根据实际需要，使用当地通用的一种或者几种文字。保障各民族公民都有使用本民族语言文字进行诉讼的权利。”对此，三大诉讼法在各自领域内明确规定要采取积极方式保障各少数民族在诉讼活动中有效地使用本民族语言文字的权利。据统计，在民族地区，少数民族公、检、法等司法机关的工作人员以及律师等法律服务工作者不仅数量较少，并且专业素质较低。例如，在少数民族法官的招录方面，在2002年至2009年期间，云南西盟佤族自治县等10个边疆县法院共向社会招录106人，其中当地少数民族仅占17人，录用外地考生61人。[6]时至今日，这种因为少数民族法官的稀缺而满足不了民族地区司法本土化需求，严重影响了审判工作的质量和效率。在少数民族律师方面，以新疆为例，《新疆律师协会第七届理事会工作报告》显示：截至2011年12月底，在全区332家律师事务所的3077人律师中（专<兼>职），少数民族律师只有638人，所占比例为20.73%，与2008年相比已经增长5.03%，这些律师中拥有博士学位的19人，硕士学位和双学士学位的268人，大学本科学历的2335人。可见，由于数量与质量的因素，这些律师对少数民族特殊权利保障的服务水平不容乐观，其他的民族地区也不例外。

三、少数民族特殊权利诉讼保障困境的破解

（一）逐步明确集体权利的原告资格

在现行法律中，以“民族”作为权利主体的权利广泛存在，例如，《宪法》中以“民族”为体的权利有平等权利、经济和文化权利、区域自治权利、语言文字权利与保持或者改革自己风俗习惯的权利等等。对此类权利的保护，建议通过对实体法与配套程序法的修正，赋予自治区、自治州、自治县的人民政府或有关国家行政、司法机关以及各民族法定的社会组织的原告资格。例如，由国家民族事务委员会、地方各级人民政府民族事务委员会，或教育部及其系统内设立的民族教育司、文化部及系统内设立的民族文化司等等，这些部门可以行使涉及民族集体权利的起诉权利；由各级人民检察院对严重侵犯少数民族集体权利的犯罪行为提起公诉；由各种民族类的全国性或地方性达到一定级别与条件的社会组织（各种协会与社会团体等）对侵害各自事务范围内的集体权利享有原告资格，例如，少数民族音乐学会、少数民族文物保护协会可以对涉及这类权利的纠纷向法院提请诉讼。另外，还应当明确规定，当这些权利遭到侵害后，在具有原告资格的人民政府及有关职能部门不起诉的时候，应当允许那些具有原告资格的社会组织提起诉讼。

（二）适当扩大个人权利的诉权范围

不仅要通过诉讼保障少数民族的集体特殊权利，还要坚持从基本国情和各民族新的实际情况出发，以诉讼保护少数民族个人的特殊权利，构建少数民族特殊个人人权与集体人权之间协调发展的良好局面。这就需要依据各民族地区与各少数民族的具体情况，在《刑法》、《民法通则》、《婚姻法》、《劳动法》等有关法律法规中，不断扩大这些特殊个人权利的诉权适用范围。例如，刑法应该扩大对少数民族个人特殊权利诉讼的范围，特别是就业、经营中存在的严重歧视行为。另外，可借鉴一些北欧国家及西方国家的先进立法经验，在刑法中针对经济生活、政治生活、社会生活中的各种歧视行为作出禁止性规定，并对国际人权公约所规定的种族歧视罪与不歧视等条款进行创造性与可操作化的吸收，如芬兰与瑞典的刑法都明确将在公共服务、商业、执行公务或者在其他公务活动的安排、分配方面因民族背景而予以拒绝的行为规定为犯罪行为，并处以罚金或者有期徒刑。

（三）合理配备少数民族司法人员

要有效发挥本民族法官、检察官、警察与律师等法律工作者在少数民族特殊权利诉讼保障中的作用，应当从国家整体规划与各民族地区具体规划入手，明确国家层面与各民族地区的少数民族法律工作者的需求，以落实《民族区域自治法》及民事、刑事与行政三大诉讼法对少数民族特殊权利诉讼保障的诉求。一方面，实事求是地统计警察、法官、检察官的真实数据，同时结合以往的诉讼实践与未来对少数民族特殊权利保障的趋势，对少数民族司法人员的需求作出科学预测，然后，在此基础上制定合理的进人编制，并开展这些专业人才的招聘与录用工作，并且在招录工作中要充分考虑各民族公民与民族地区的现实情况，在笔试与复试过程中给予这些少数民族考生合理与适当的优惠。另一方面，对已经在岗或是新录用的少数民族司法人员，不仅要因才适用、科学分配，还要对其进行定期的专业技能培训与考核，即围绕他们的思想政治、职业道德与执业能力三个方面，认真开展多种形式的专项培训与考核工作。例如，可以依据“最高人民法院的经费预算计划要求，增加‘双语法官培训经费’，专门用于少数民族双语法官培训工作”。[7]还可以借鉴“最高人民法院在西藏设立了全国法院藏汉双语法官培训西藏基地”[8]的做法，在各民族自治州、自治区等层面建立法官、检察官、警察及律师等法律工作者的专门培训基地。

[1]联合国少数群体指南第2号小册子.少数群体与联合国:联合国少数群体问题工作组“简史”部分.

[2]习近平.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[3]国务院新闻办公室.国家人权行动计划（2009—2010年）[N].人民日报，2009-04-14.

[4]国务院新闻办公室.国家人权行动计划（2012—2015年）[N].人民日报，2012-06-12.

[5]李 林.“完善人权司法保障制度”有何重大意义？[N].光明日报，2013-11-28.

[6]储皖中，李剑波.司法公正之果源于培育人才之花——云南省双语诉讼之突围[N].法制日报，2009-04-21.

[7]葛晓阳.全国法院5年培训双语法官3700余人次[N].法制日报，2013-04-12.

[8]王杰学.提高审判能力 西藏法院培训藏汉双语法官[N].西藏日报，2014-05-06.