西方国家政府绩效管理及对我国的启示

■唐检云 龚 婷

加强政府绩效管理法治建设，使政府绩效管理工作制度化法律化，是提升国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。以英美为代表的西方发达国家以立法的形式推进政府绩效管理，积累了丰富经验，建立起一套相对完备的政府绩效管理法律体系，使政府绩效管理不仅仅成为一种主流管理方法，更是发展成为一种制度，取得了显著效果。相比较而言，当前我国行政法治意识较为淡薄，政府绩效管理法治建设更为薄弱，政府绩效管理法治缺失严重。西方国家政府绩效管理法治建设成功经验，可以为改善我国政府绩效管理法治建设的薄弱现状，提升政府绩效管理的法治水平，推进公共行政改革提供借鉴。

一、西方国家政府绩效管理法治建设的成绩与经验

(一)以专门立法健全政府绩效管理法律体系

西方国家的政府绩效管理是随着社会经济环境的不断变化发展而发展的，经过多年演变，逐渐步入制度化、规范化和科学化的综合管理阶段。各国政府通过加大绩效管理专门立法，将绩效管理的战略目标、评价内容、具体评估指标以及评估结果的实施与运用等纳入法律文件，制定出清晰明确的管理路径，建立起一套完备的绩效管理战略体系和法律制度框架。政府部门绩效管理工作有法可依、有章可循、依序而行，从而有效降低绩效管理的主观性和随意性。美国将绩效管理贯穿政府改革的始终，实施以市场化为导向的绩效管理改革战略，内容涉及广泛，深入社会福利、公共服务、管制、分权等方面。美国绩效管理立法方面的突破性成就是1993 年通过的《政府绩效与结果法》(GPRA)。GPRA 作为美国政府绩效管理的基本法律，要求联邦政府全部行政机构都要服从，对实施政府绩效管理的目的、内容、责任、实施进程以及实施中的其他问题进行了细致而全面的规定，并着重鼓励行政管理中的放权与减少程序控制。[1]英国政府绩效管理的发展是逐步法治化的过程，其改革的立法进程基本是从雷纳评审——持续性改革——下一步改革——公民宪章运动，一步一步推进绩效管理的法治化进程。英国政府1997 年颁布的《地方政府法》规定，地方政府必须实行最佳绩效评价制度，各部门每年都要进行绩效评估工作，要有专门的评估机构和人员及固定的评估程序。同时，对与政府绩效管理整体法律框架相配套的公共服务项目也设立了相应法案，如1999 年的《地方政府最佳服务效果法案》、2003 年的新《绩效手册》等。

(二)以良好的法治环境保障政府绩效管理法律制度运行

法治是决定社会进步与稳定的基石。英美两国稳定和繁荣的根本保证就在于良好的法律制度和法治传统。正是在良好的法治环境下，西方国家政府绩效管理法律制度建设才能有序开展，政府绩效管理目标才能得以实现。英美国家良好的法治环境主要体现在以下几个方面。(1)稳定的法律制度。稳定性是法律的一个基本特征，有利于社会法治观念的稳定成长和知法守法意识的维护。美国各级政府的行政管理，无一不是在法律框架中运作，任何一个部门、任何一项政策、任何一个工作项目，如没有相应的法律依据，或不能寻求立法部门的法律支持，也就不能实施和运作。即使是政府想为社会办好事、办实事，也必须以行动方案的合法性为前提，在任何事项上都不允许权力摆脱法律的约束而行使。(2)严格的法律监督。美国行政法治经过多年的积累和发展形成了一套较为完整的监督体系，一方面通过法律进行监督，另一方面通过议会进行监督。(3)民众对法治充满信心，法治权威成为一种信仰。深厚的法治观念和严格公正的法律执行使得公众即使对某个具体法律案件的结果不赞同，他们仍然相信国家法律制度和法律过程的完善性和公正性。在法治国家，就某种意义而言，实行政府绩效管理的目标与政府法治理论的目标是一致的。[2]实施政府绩效管理，实现政府绩效管理目标，需要一个良好的法治环境，需要有相应的法律制度作保障。

(三)以结果导向理念构建政府绩效管理法律监督体系

西方国家以结果导向、公民满意为理念，着重从公民参与、绩效预算和绩效审计的角度来构建有效的绩效管理监督机制。各国通过完善相关法律法规来扩大公民参与绩效管理的范围，明确公民参与的法律依据，确保绩效预算和绩效审计对政府绩效管理监督制约的作用，建立起公众参与、绩效预算和绩效审计等多角度监督的有效机制。

绩效管理追求的是经济、效率、服务质量、公民满意度。在政府绩效管理实践中，注重将绩效评估结果与政府财政预算、国会审查相挂钩，同时，将公民参与渗透到绩效管理的整个过程，加强政府与公民之间的沟通。如美国《政府绩效与结果法》要求所有联邦部门都必须对结果承担责任，以提高政府信任度，把工作重心从投入和过程转向结果并向国会、总统和公众报告年度绩效信息。罗纳德·凯特尔研究表明，“克林顿政府的绩效改革在政府形象方面取得了很大成效，遏制住了公众对政府信任的急剧下降趋势，提高了公众对政府的信心和信任度”[3]。英国的“公民宪章”运动，政府对明确的服务标准及服务承诺、透明度与完备的监督机制、顾客选择、礼貌服务、资金的价值等具体内容向公众承诺。通过政府的公开承诺，以及将激励机制引入绩效管理体制并付诸实践，大大提高了公共服务质量和公众满意度。

绩效预算是绩效管理的重要环节，绩效审计对绩效评估能起到很好的监督作用。英美等国都十分重视绩效预算及其推广，绩效预算逐步取代公共预算，绩效管理与预算制度的紧密结合使公共部门财政透明化。在美国，联邦管理与预算局审批各部的年度绩效计划，总审计署自主选择项目或活动，独立对政府机构进行绩效评估，并向国会和公众公布评估结果。[4]同时，英美等国重视实施绩效审计，大力完善绩效审计法律制度。英国1983 年颁布的《国家审计法》首次从法律的角度确定了政府绩效审计的地位与功能。2003 年的《绩效审计手册》对绩效审计的技巧和控制审计质量的方法做了重要规定，确保绩效审计的规范化。

二、我国政府绩效管理法治建设存在的问题

(一)法律意识薄弱，法治观念落后

我国法治传统先天不足，封建社会的“人治”历史传统成就了重德治轻法治的法律文化，加上国家对公民的法治宣传和普法教育工作尚未竟全功，导致我国公民的法律意识仍比较淡薄，法治观念比较落后。在传统文化的影响下，人们更习惯于主动去服从一个强权领导者，对法律的实施和遵守反而很被动，这又大大降低了法律的地位和权威。与西方国家支持绩效管理取得成功的法治理念、契约精神、绩效观念、民主意识等组织文化相比，长期以来中国传统文化、经济社会转型以及当前政治与行政体制改革滞后，导致组织文化呈现封闭性、集权性、人治性、非理性等特点，致使现代意义的政府绩效管理体系难以健全和有效发挥作用。[5]

政府在进行绩效管理和评估的过程中，由于各种利益因素的影响，会面临各种压力，因而它本能地会对政府绩效管理和评估进行抵制或对绩效评估产生机会主义行为的冲动。[6]在官本位思想盛行的行政体制中，行政人员对于工作、责任往往互相推诿，在考虑自身利益的前提下常常不愿意进行绩效管理和评估工作。一些政府机构在绩效评估工作中遇到涉及自身利益或既得利益与评估发生冲突时，可能会通过调低绩效评估标准、谎报评估结果等方式操纵绩效评估，以维护部门或者个人利益。目前我国公共部门开展的大部分绩效管理和评估工作是一种非制度化的权力性工作，绩效管理很大程度上是领导人的主观意志在发挥作用，社会监督很难进入到政府绩效管理和评估过程中来。同时，浓厚的“人治”传统带动了人情关系在绩效管理中的泛滥，客观的评估标准、严格的评估程序因受到人情网、人情关系的左右而造成评估结果的失真，阻碍了绩效管理的长足发展。

(二)政府绩效管理缺乏专门的立法

法律至上是法治的核心，政府行政权力的行使必须受到法律的约束，严格依法行政。政府绩效管理和评估的对象是政府部门及其工作人员，没有专门的立法，很难对其行为进行约束和规范。在我国法治建设进程中，由于立法滞后和立法技术的限制，我国政府绩效管理实施还处于自发、半自发状态，缺乏全国统一的、相应的制度和法律作保障，缺乏系统的理论作指导，盲目性严重。[7]制度基础和立法保障的缺失，导致各部门、各地方政府绩效管理工作的自发性和随意性，而统一的执行依据和管理标准的缺失，使得绩效管理和评估很难全面推进。尽管从《宪法》《审计法》《行政监察法》《公务员法》中可以或多或少地找出一些相关法律规定，但都不全面，或者是实体方面的欠缺，或者是程序方面的缺乏，难以成为绩效管理有效有序运行的法律依据。我国现行的绩效立法模式属于仅针对某一具体领域的单行立法的个别条款，没有上位基本法的权威，各个法律规范之间难免出现冲突。

(三)政府绩效管理相关法律制度缺乏可操作性

我国现行法律体系的不完善导致现有的绩效评估无论是理论上还是实践上都还不够成熟，绩效评估体系缺乏科学性，可操性弱，评估机制有待完善。具体表现为:政府绩效评估内容过于重视能、绩，而对责任、公平、回应、效率和成本等缺乏针对性的措施和客观的评价;评估指标和标准缺乏一致性，各地评估工作开展起来具有很大的随意性;在评估程序上，缺乏专门的法律规范的指导和约束，评估活动具有很大的随意性;评估方法太过单一，缺乏规范性，没有一套既与国际接轨又适应我国具体国情的评估技术和方法。同时，评估主体缺乏多元化，未能真正引入公众参与评估，更没有独立的第三方评估机构，增加了评估结果的不合理、不科学性，加大了评估结果的不可靠性。评估主体的单一，造成了行政管理主体与公众之间关系的不对等，政府部门的行政行为不能根据社会公众的需求及时作出调整，社会对行政活动的参与度降低，不能真正发挥群众监督作用。

(四)政府绩效管理法律监管体系不健全

十八届三中全会提出，要强化权力运行制约和监督体系，形成科学有效的权力制约和协调机制，“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督”[8]。但是现阶段，我国政府绩效管理仍缺乏有效监督，监督不到位、监督方式单一的等问题仍大量存在。具体表现为:(1)绩效预算和绩效审计法律体系不健全。当前我国政府预算管理改革是在1994 年通过的《中华人民共和国预算法》的基本框架下进行，随着形势的变化与发展，该预算法的有关绩效预算规定已显过时，已经难以满足公共预算管理发展的新要求。我国审计法律体系也不完善，审计机构缺乏独立性，调查、审计政府部门活动的权力受到限制，加大了审计结果有效传递、反馈和处理的难度。(2)公众参与机制有待完善。政府绩效评估强调在政府部门与公众之间、在政府部门之间建立健全信息沟通机制。[9]当前我国公众参与绩效管理的途径有限，绩效管理过程中信息开放程度低、信息更新缓慢等问题导致公众获得的绩效信息失真，参与绩效评估的应有权利得不到合理运用，很多时候评估不仅无法有效开展，甚至成了政府部门单方面的“形象工程”。(3)内部监督体系不完善。我国的《行政诉讼法》、《行政复议法》都将行政机关的内部行政行为排除在法律管辖范围之内，《行政监察法》和《公务员法》中有关行政机关内部奖惩的规定也都只是停留在争议解决、监督建议层面，既没有法律强制力也不具备公信力，导致内部监督出现缺位与虚位现象。

三、借鉴西方经验加强我国政府绩效管理法治建设

(一)优化评估导向，健全科学合理的政府绩效评估体系

法律具有社会调控功能，法律也是最稳定的制度，绩效管理的直接对象是政府部门及其工作人员，只有通过立法才能稳定地规范政府部门及其工作人员的行为。[10]政府绩效评估必须走法治化道路的前提是具备一套科学合理的绩效评估制度体系，而绩效评估体系的建立应从实际出发，以本部门的实际绩效基础以及部门特点为依据，保证绩效评估体系科学合理可行。

科学合理的评估体系有赖于两方面的建设。一是独立的第三方评估机构的设立。第三方机构的引入是提升政府绩效评估科学性的重要方式，国内外政府绩效评估的理论和成功经验表明，有效的政府绩效评估依赖于政府的支持和专业评估机构的建立。专业评估机构的设立有利于防范政府各部门因为自身利益可能进行的“内部交易”行为的发生，由此能够大大增强评估结果的可靠性和公正性。同时，通过对专业评估团队进行专门培训，可以有效提升其评估技术和评估水平，提高评估结果的准确性和可信度，以及结果利用的有效性。二是制定合理的绩效评估指标体系。“一个设计良好的评价和业绩衡量系统应当清楚地表明目的和目标，定义服务的产出和结果，并详细说明这些产出和结果的质量水准。”[11]现代公务员考核注重考核德、能、勤、绩、廉五大方面，政府绩效评估指标的确立则主要体现在经济、效率、效能、公平四个层面。政府绩效评估指标的构建要以政府职能、服务承诺、行政绩效和公众满意度为依据才能科学可行。绩效评估既要有经济指标，又要有社会发展、生态文明建设方面的指标;既要考核已显现的绩效，也要考核潜在的绩效;既要考虑当前发展，也要考虑长远规划。

(二)增强法治意识，优化政府绩效管理的法治环境

建设法治社会，优化政府绩效管理实施的法治环境，是政府绩效管理有效实施、公民有效参与的基本保障。随着我国社会主义法治建设的不断深入，民众对法治社会的期盼日益强烈，只有以法治为保证、关注民众需求的社会才能和谐、安定。我国社会自身的法治资源比较稀缺，历来都是重权力轻权利、重人治轻法治，法治精神缺少应有的培植土壤，这就需要国家充分利用其权威，发挥职能优势，制定强有力的措施来改造法治环境。在中国，要实现法治，我们必须增强人们的权利意识，使公民有“尊重权利”的意识，当权利文化根植于法治土壤的时候，法治就会健康成长。[12]良好的法治环境才能产生正确的法治意识，明确法律治理对于国家的重要性。通过优化法治环境，增强法治意识使法治观念深入人心，不仅可以大大降低法治化成本，而且能够推进完善法律体系建设，加快法治建设进程。

(三)强化专门立法，完善政府绩效管理法律体系

构建绩效管理法律制度体系，应从以下三方面完善。第一，通过中央政府的大力推进，由最高权力机关制定国家层面专门的政府绩效管理法，将绩效管理的必要性、主体、责任、奖惩以及信息发布等内容以及相应的操作原则以明确的制度法令形式确立下来，确保绩效管理的全面性、严肃性和法律权威性。第二，调动地方政府积极性，通过立法授权推动地方政府先行先试。中央政府要鼓励地方政府结合本地实际情况，发挥创新性，制定有关绩效管理的地方性法规、地方性章程来规范本地政府绩效管理实践，引导绩效管理走向制度化、规范化、法治化。第三，修改完善相关法律，完善制度建设。制度化特别是重大法规的出台对于保证政府绩效评估的延续性起着至关重要的作用，绩效评估借助于法律，具有了延续性。[13]高度的制度化是美国政府绩效评估法治化的特色之一，集中表现在与绩效评估相关的法律、行政命令等的出台与颁布上。其相关法律制度不仅有联邦政府的《首席财务官法案》《联邦财政管理改进法案》，还有州与地方的一些有关绩效评估的立法，如伊利诺伊州的《机构绩效评审法案》等等。因此，我国也要根据政府绩效管理发展的要求不断完善相关法律法规建设，实现法律体系的完备性，保证法律体系的科学性和可操作性，才能实现绩效管理工作严格依法进行和长效发展。

(四)强化过程监督，构建科学有效的绩效管理法律监督体制

首先，应强化监督立法，构建有效的监督机制，明确公众参与的地位。政府绩效管理和评估涉及政府工作的方方面面，与公众利益紧密相连，所以必须以立法形式规范与加强对绩效管理和评估工作的监督，防止政府部门权力滥用。而有效的监督机制应该是政府内部监督、权力机关监督与社会公众监督全方位有机结合发挥作用力的机制。政府绩效评估的目的之一是改善公共部门与公众的关系，增强民众对政府部门的信任，因此在整个监督体系中，明确舆论监督和大众监督的重要地位和作用，让公众有序参与政府绩效管理显得尤为重要。

其次，完善绩效预算和绩效审计相关立法。当前我国亟须大力推进预算领域的立法和修订工作，将公共预算与绩效管理相结合，依法加强财政预算管理，扩大预算工作的透明度是实现政府绩效管理长效监督的有效途径。《审计法》的修订工作应符合现实的社会经济环境发展需求与发展实情，增加绩效审计执法、监督等内容与行为方面的明细规定，提高法律条文的可操作性。

最后，建立明晰的问责制。传统官僚制行政体制的责任机制是一种间接责任机制，即公众—政治—行政。[14]任何一个环节出现问题，都可能导致责任机制失灵，然而现实却是公众——政治和政治——行政两个环节都出现了问题，责任机制名存实亡。无责任则无绩效。现代政府改革对责任机制进行了改进，由传统的间接责任机制转变为直接责任机制，即组织与管理者直接对公众负责。其特点在于以公众为本位、以结果为导向，责任机制与绩效评估和管理密切相关。因此，应以法律明确政府绩效管理监督主体的合法地位，赋予监督主体合法权利，确立监督主体的职责权限，保证监督主体责任承担与履行的独立性，真正做到依法行事、依法监督，充分发挥绩效管理与责任机制的合力效用。

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[5]盛明科.支持政府绩效管理的组织文化特征与培育途径——基于中西方国家比较的视角[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2014，(5).

[6]胡税根，金玲玲.我国政府绩效管理和评估法制化问题研究[J].公共管理学报，2007，(1).

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[8]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].新华网，http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm.

[9]Donald F.Kett.Putting Performance Measurement to Work in Federal Government.Annual Meeting of the American Political Science，2001.

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[13]黄良进，肖松.美国政府绩效评估法治化:历程、特点与启示[J].学术界，2009，(3).

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