行政法语义下的民族地区公共治理模式解构

罗 鑫

（山东大学 法学院，山东·济南 250100）

一、行政法运用到民族地区公共治理的价值分析

（一）利于确保少数民族合法权益，建立科学的诉求机制

首先，利于确保少数民族的合法权益。民族地区的公共治理本质是实现对人的管理，直接与广大少数民族群众的利益密切相关，而这是实现广大人民利益诉求的重要方面。在对广大人民的利益与愿望诉求在获得表达之后，才能从根本上解决广大少数民族群众面临的问题。面向广大少数民族群众的利益表达机制，也是为进一步表达少数民族群众的利益提供了一个表达路径，并采用制度的形式予以规范，这有利于落实少数民族的切身利益。[1]（P29-32）

其次，建立科学的诉求机制。创建科学的诉求机制，这本身是社会主义市场经济管理体系内的重要组成部分，并且能全面加强并全方位完善党和政府维护广大人民群众的权益机制。创建科学的诉求机制，协调好民族地区各个阶层的权益关系，做好对社会矛盾的梳理工作，科学处置好少数民族群众内部矛盾，切实维护好广大群众的权益。

（二）开通权益表达新路径，利于创新民族地区公共治理模式

首先，开通权益表达的新路径。在大力发展民族地区社会建设、全面发展当地经济的同时，还需要确保少数民族地区的各个群体、阶层中的整体利益表达可以有充分表达的路径，这能实现社会各大阶层利益实现进一步统筹，科学处置好社会中存在的各类矛盾。将广大少数民族群众的诉求真正纳入到规范化、法制化的道路上来，进一步拓宽少数民族群众的利益表达路径，全面尊重广大少数民族群众的权利诉求，这是实现社会稳定的有效手段。只有如此，才能在处理民族地区社会矛盾时，进行耐心的引导，有效疏导民族地区社会矛盾。

其次，利于创新民族地区公共治理模式。创建新的表达机制，并且创建适宜民族地区的公共治理模式。原来的民族地区的公共治理往往是自上而下开展，这本身会导致一些政策落实上不到位，不利于维护民族地区的社会稳定，这主要是因为诉求机制是公正与公平的表达机制，这能为推动民族地区的公共治理进程。

二、行政法语义下困扰民族地区公共治理模式构建的因素

（一）财政困境、经济困境方面的束缚

民族地区财政困境重点体现在以下多个方面：一是财政收入少。民族地区的基础政权所获得的财政收入不多，特别是在国家开展税费改革之后，民族地区的基础政权收入大大减少，并且民族地区经济欠发达，在进行必要支出后，基层政府不得不采用借贷的方式进行维持，这直接导致基层政府的赤字规模在持续扩大，债务负担也越来越大。[2]（P5-26）二是政府的公共职能难以落实。民族地区的基层组织在进行资源争夺、项目建设的过程中，行政成本也进一步增加，在支援民族地区经济发展的过程中，国家财政资金对民族地区的支持量也持续增加，不同地区之间因为基础条件等多个方面的差异，就会陷入到项目的争夺中，不得不负债去想办法，这样就会导致政府公共职能难以实现。三是行政成本增加，收效不高。民族地区人口、环境差别大，这导致成本的投入高，并且收效不佳。虽然政府拨款增加，但由于民族地区地理环境等方面的特殊性，这样就会使通讯、交通和技术等方面的利用比较困难，伴随服务职能的进一步强化，行政成本就进一步增加，使一些有限的资金投入，获得不了很好的公共治理效果。

经济困境主要表现在生态环境方面。从表面上来看，生态环境不应该被界定在经济范畴内，这是经济层面的问题。民族地区本身的发展水平低，在长期发展的过程中，也一直处于发展的不平衡状态，这将会导致贫困、自我发展能力上的束缚，过分依赖环境。并且还有些民族地区的群众居住在一些自然障碍区，这些地区本身就不适合人居住，在贫困与恶劣自然环境的相互作用下，渐渐形成恶性循环。有的民族地区为了加快发展步伐，不得不加剧对自然资源的滥用，付出了破坏当地生态环境、耗费自然的沉重代价，引进了属于高污染的制造产业，这进一步加剧了对当地环境的破坏。

（二）民族地区文化本身的复杂性

民族地区往往是多民族聚居地带，在这些地区，人口数量少的一些少数民族处在劣势地位，民族特点以及本身的合法权益得不到很好地实现，民族文化的保护就陷入困境，会让这些民族有自卑感，这是导致社会出现不稳定的重要因素。此外，民族地区少数民族群众处在不同的交往中，不同少数民族的价值观、不同的信仰与不同的文化间交互碰撞，这样就会出现一些不必要的矛盾，也直接影响到不同民族间的团结。在当前大力推进城镇化的大背景下，民族地区有些地方过分关注经济效益，并不尊重少数民族信仰与风俗，这样就会导致群众、干部之间的关系紧张，人际关系进一步淡化。一般来讲，少数民族文化是民族地区重要资源，是为了全面融合民族地区的各个民族，全方位培养少数民族感情的纽带。[3]（P36-40）

三、行政法语义下民族地区公共治理模式构建的策略

（一）确定公共治理主体，建立基层公共治理评估机制

1.确定公共治理主体

传统的民族地区公共治理都归入到民族问题内予以解决，采用的是族际主义治理模式，该模式对科学处置民族地区纠纷，创建新型的民族关系起到了关键性作用。然而，伴随现代化进程的进一步提速，民族地区的现代化转型已经提升到重要的议事日程，由此出现的民族地区的稳定问题、发展问题、环保问题等并不能看成是单一性的民族问题，而是民族地区的治理问题。要解决好这些问题，只依靠传统的解决问题的模式是很难实现的，主要是因为这些问题往往呈现出一定的区域性，需要开展全面治理。因此，探索适宜民族地区的公共治理模式。公共治理模式是在对民族地区的区域特点进行全面分析的基础上，可以从解决该区域矛盾的问题基础上，制定具体政策。但是这一治理方式也因为只是考虑到民族地区的局部性情况，并未从民族地区的发展大局出发，所以，结合传统的模式，实现传统治理模式与现代公共治理模式进行有机结合，是非常有必要的。要使民族地区公共治理取得一定实效，地方政府和基层政府结合建设双重治理主体结构，不同主体都是围绕民族地区公共治理进行协作，全面发挥各自优势，解决好民族地区在公共治理中面临的复杂因素[4]。中央与地方政府都要在治理过程中发挥宏观性指导作用，比如，确定整体规划、提出宏观性政策等，而基层政权需要充分考虑民族地区的差异性，让中央、地方政府提出的一些政策得到贯彻落实，才能提升民族地区的公共治理效果。

2.建立基层公共治理评估机制

在民族地区建立基层公共治理评估机制，能全面激发基层治理的运作的活力。民族地区基层政权开展的绩效考评、人事任免等采用的都是量化指标与上级考核的模式，该模式不仅操作便捷，而且也方便上级政府对基层政权的管理。然而，这一模式也存在一些弊端，如短期的量化指标未科学反映该民族地区的治理情况，还存在不科学的量化标准，未能全面发挥民族地区基层工作人员创造性。要从《宪法》规定出发，民族地区的基层政权有一定的自主权，然而，当前采取的绩效评估方式，导致基层部门人员为了避免出现错误，不愿意进行大胆实践，因此，在民族地区公共治理模式下，要明确民族地区基层主体的地位，发挥其自主权力。所以，需要创建基层公共治理评估机制。该机制需要将综合性绩效管理作为目标，舍弃简单做法，对民族地区的基层部门工作人员考核，将会对公共治理效果长期影响。[5]（P32-36）但需要指出的是，这一类型的基层公共治理评估机制，评估操作复杂，需要广大民众的广泛参与，有效纠正公共治理中存在的一些不足，使得基层政权能全面投入到公共治理中来，因地制宜地提升民族地区公共治理水平。

（二）经济发展中坚持多元化发展道路，公共产品实现多元化供给模式

1.经济发展中坚持多元化发展道路

民族地区的经济发展水平和发达地区相比，经济整体竞争实力并不占优势，但也有一些局部性优势，比如，自然景观、天然资源、矿产资源等。从民族地区发展实际出发，在民族地区不能照搬市场经济发展模式，这需要与民族地区的实际相互结合，进行科学地创新与选择，探索适宜民族地区经济发展之路。从民族地区实际出发，可以采用以下几种适宜民族地区的经济发展道路：一是在资源相对丰富的一些民族地区，并且当地的生态环境相对好，可以坚持市场化的开发机制，但需要做好监督管控工作，保证在资源开发内的综合性辐射效应。[6]（P96-103）二是在旅游资源相对丰富的地区，可以开发当地的旅游资源，假如外部资金引入存在一定困难的话，需要从利于区域公共治理的长效性出发，维护好民族地区少数民族群众的长期利益。三是在生态环境相对脆弱的地区，但是蕴含大量的矿产资源，资源开发价值高，需要避免采用“杀鸡取卵”性开发模式，坚持走集体开发之路，创建好的机制，确保环境保护与开发有机结合，做到地区综合发展的一致性。四是在资源相对匮乏或者农业生产不发达的地方，可以发展一些特色经济，比如具有民族特色的工艺品、特产等。

2.公共产品实现多元化供给模式

民族地区农村在公共服务上面存在结构失衡、供给不足、效率不高等多个方面的问题，这和民族地区的基层政权建设滞后性、建设能力低等有着密切关系。所以，采用建立公共服务型的基层政府，提升对当地群众的公共服务供给能力，这是改变民族地区公共产品不到位的重要选择。创建民族地区基层服务型政府，需要从以下两个方面出发：一方面，全面适应民族地区公共服务需求特殊的经济条件与文化环境，结合当地的实际情况，建立科学、职能分布相适应的机构设置和人员配置。另一方面，在社会公共服务供求体系中，还需要创建回应性制度机制，采用该机制，能全面反映少数民族群众喜好，提供的公共物品的类型与服务等也能实现多元化，更好满足民族地区群众的需要。[7]（P109-113）

（三）转化生产方式，提升环境的公共治理水平

要改变民族地区的落后生产方式，应着力发展绿色经济，实现资源低耗与经济高效的有机兼顾，实现经济发展和环境保护的有效互动。民族地区环境保护与经济发展间实现平衡是一个重要的问题。民族地区经济发展并不能一定能导致当地环境的退化，可以从当地实际出发，降低经济增长的速度，实现改善当地环境质量的目标。民族地区生态环境的整治，还需要在全面保护并尊重当地宗教、仪式与禁忌等传统文化基础上，确立生态环境保护仪式，倡导绿色消费理念，进而从可持续发展的视角出发，确立正确的环境观。民族地区环境整治的路径以及目标，将对当地的生态利益产生一定的效果，但对当地少数民族群众利益的保护也是社会政策的重要核心目标，社会政策积极效应重点表现在全面缓解因为结构性不平衡出现的再分配效应，补偿制度性存在的不利地位，不同利益相关人员对环境问题的建构方式也需要达成共识，提升环境的公共治理水平。[8]（P76-80）

（四）建立民族地区群众的合法诉求表达机制

对民族地区的社会大众来讲，需要采用科学有效的方式，来满足利益表达的诉求，如果少数民族群众本身的合理的动机、诉求，采用非法的手段表现出来，那也是非法的。应有效引导少数民族群众采用合法的路径来解决存在的问题，特别是在自身权益受到侵害的情况下，可以拿起法律的武器，向法院提请诉讼，向仲裁机构提出仲裁，也可以直接到当地信访部门进行反映，采用合法的渠道，有效表达个体的利益诉求，进而不断提升个体的法律素养，更便于提升当地的公共治理水平。

总之，行政法运用到民族地区公共治理中，不仅能确保少数民族合法权益，建立科学的诉求机制，还能开通权益表达新路径，利于创新民族地区公共治理模式。因此，行政法语义下民族地区公共治理模式构建，可以采取确定公共治理主体，建立基层公共治理评估机制，经济发展中坚持多元化发展道路，公共产品实现多元化供给模式，转化生产方式，提升环境的公共治理水平，建立民族地区群众的合法诉求表达机制等措施，提升民族地区公共治理水平。

[1]颜俊儒.边境民族地区治理现代化面临的挑战及其对策——以党的治理能力建设为视角[J].贵州民族研究，2014，(3).

[2]罗豪才，宋功德.行政法的治理逻辑[J].中国法学，2011，(2).

[3]曾玉成，王誉霖，谭忠游.少数民族地区社会保障管理模式研究[J].贵州社会科学，2011，(9).

[4]赵晓荣，王彦斌.创新边疆多民族地区社会管理模式及其运行机制[N].中国民族报，2011-03-18.

[5]高大洪，郭海亮，周联贵.边疆民族地区城市社区管理模式选择研究——以拉萨市社区管理个案为例[J].西藏大学学报（社会科学版），2010，(1)：32-36.

[6]郭春霞，潘忠宇.我国民族地区地方治理研究综述[J].吉首大学学报（社会科学版），2013，(5).

[7]艾昆鹏.边疆民族地区基层治理中的特殊因素及其应对[J].云南行政学院学报，2011，(6).

[8]李 诚，李进参.民族地区生态环境问题及其治理的社会学思考[J].云南社会科学，2011，(6).