教育评估立法促进评估规范化

■黄辉 樊华中

教育评估是由特定教育评估主体遵照一定的程序、方法、指标对特定客体进行评估、评价的行为，其反映的是教育活动的价值关系，包括教育作为主体、教育作为客体两方面的价值关系。[1]而教育评估的意义和价值，在于高等学校教育评估的功能或作用，在哲学的意义上，是一种体现在高等学校评估活动中主体与客体之间需要与满足的关系。[2]自20世纪80年代教育评估引入我国后，在高等教育持续发展过程中，高教评估机构及其评估活动对于高等教育的内涵发展和质量保障发挥了重要的作用，不仅教育部建立了教育部高等教育教学评估中心，而且各地也竞相建立评估机构。本文从立法检讨入手，对教育评估制度设计和内容机制完善进行分析。

一、教育评估立法现状

自1994年初，国家教委开始有计划地实施本科评估后，我国的教育评估历经了从合格评估，转化为水平评估，再到2014年教育部启动的新一轮审核评估的发展，与此同时，各级教育行政主管部门的评估也如雨后春笋般不断涌现。我国虽对教育评估从立法层面着手制度设计，但现有的法律法规未对教育评估的规范起到有效作用，与之相反，法律层面的缺陷和组织制度上的障碍影响到教育评估的发展，而且呈现出评估的消极影响和乱象。[3]这些都对于评估的规范化和法制化提出了新的要求，因此，有必要对于教育评估的立法进行全面的梳理。当前的教育评估立法现状呈现如下特点。

(一)分散式立法特征明显

分散式立法是与统一立法相对应的范畴，在教育评估的立法中由于没有统一法典，整体表现为分散式立法。在整体表现为分散性立法的模式下，有局部一体性立法的尝试。根据“北大法律信息网”以“教育评估”为主题的检索结果，共有58个结果。在现行有效的法律文件中，整体性立法共有4部，其中2部为部门规章;分散性立法有14部。有部分一体性立法，如《普通高等学校教育评估暂行规定》(1990年)和《普及九年义务教育评估验收办法(试行)》(1993年)，但整体性的局限性较大。分散式立法总体表现为:内容分散。有方法和程序的法律文件3篇、指标和内容的法律文件2篇，通知类法律文件48篇。而基础教育评估与职业教育评估则没有分散性立法，表现出了局部的整体性、非全局性的特征。一是地域分散，法律文件分别有中央、安徽省、湖北省、河南省等地的法律文件;二是《通知》类法律文件具有时间序列上的分散性，大部分是不具有反复适用的约束力的一次性通知类文件。

(二)立法层次较低

教育评估的立法层次低主要体现于教育评估法律文件的立法机关地位和效力等级的低下，在58个法律文件中，法律和行政法规均无制定，部门规章30篇，地方政府规章2篇，地方规范性文件26篇。①现阶段我国教育评估立法效力最高的系部门规章，具代表性的是1990年的《普通高等学校教育评估暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。但《暂行规定》仅对教育评估整体做出了原则性和政策性规定，此外有少量规范性法律文件对其他方面予以规定。这些法律文件立法层次低、效力不足，导致一系列问题，即低效力法律文件过多使教育评估立法整体缺乏一定的权威性;立法规制内容不完备，如《普通高等学校函授教育评估基本内容和准则》中没有关于指标体系的规定。出现这种情形的原因可能是没有进行整体的立法规划、没有在中央层面的立法做出立法规划等。

(三)多采用形式立法

形式立法是与实质立法相对应的概念，在权利义务内容、格式、逻辑结构上并不完全具备法律文件的实质内容。在我国教育评估立法中具体体现为大部分法律文件均带有“通知”字样，且“通知”中绝大多数并不具备实体内容以进行权利义务上的规制，如《教育部高等教育司、卫生部科技教育司关于2005年上半年医学类专业高等专科教育评估结果的通知》等。教育评估立法中实质立法仅有17篇，整体上属于典型的形式立法。这种形式立法带来了一定的不利后果和影响:大量形式立法如各类《通知》使教育评估立法整体法律权威性显不足，教育评估很多细节方面没有得到规定。

(四)立法规制内容狭窄

教育评估的立法应该涵盖教育体系的全部内容，但在现有的立法中规制内容范围较窄。教育类别有基础教育、职业教育、高等教育，所以教育评估应分为基础教育评估、职业教育评估、高等教育评估三大类。而在现行有效的19个法律文件中，高等教育评估的法律文件有12个，存在数目上的绝对优势，基础教育评估的法律文件有7个，而职业教育评估没有进行相关立法而存在立法盲点，导致教育评估立法不均衡。

二、我国教育评估立法中存在的问题

我国教育评估的法律文件现阶段存在一定的问题，主要体现在:法律文件中规定的教育评估形式过于单一，教育评估主体和主体间的权利义务关系不明确，教育评估的程序不够完善，教育评估中法律责任和法律救济不明确。这些问题主要有:

(一)教育评估形式过于单一

教育评估的形式是指特定主体通过各种手段对评估对象进行多元形式的评估和评价的方式。《暂行规定》中规定了四种评估形式，合格评估、办学水平评估、选优评估、校内自评，散见于《暂行规定》7－17条。这四种评估方式都属于院校评估，即对学校整体的教学水平进行评估。随着教育改革的深入发展，单一的院校评估形式远不能适应教育评估的当今需要。教育部部长助理林蕙青提出了“五位一体”的教育评估方式，即“以教学基本状态数据常态监测、分类的院校评估、专业认证及评估和国际评估为主要内容，政府、学校、专门评估机构和社会多元评价相结合，与中国特色现代高等教育体系相适应的教学评估制度”[4]。这里涉及的评估形式有院校评估、专业评估、学校内部评估、政府评估和社会评估。专业评估是与院校评估相对应的范畴，是指由特定的主体以特定额指标对学校内部的专业进行的评估。在我国现行有效的19个法律文件中，涉及专业评估的法律文件只有9个，其体现了专业评估发展的滞后性。这体现了现今教育评估还停留在单一的院校评估上的情形。在立法中应体现多种教育评估形式相配合的精神，发挥各种教育评估的功能。

(二)评估主体行政化

教育评估的主体是指在教育评估活动中享有权利，承担义务的评估组织、官方或半官方的评估机构及行政机关等。教育评估的主体和教育评估法律关系的主体相区分，教育评估法律关系的主体是指在教育评估的活动中，享有权利、承担义务的评估主体、评估对象及其他法人、组织，从概念的界定上，教育评估主体包含于教育评估法律关系的主体。评估主体行政化违反评估作为一项判断权需由不受干涉的机构独立行使的原则。关于我国的教育评估主体制度，《暂行规定》第18条规定将评估主体单一授予省一级行政机关，而主体资格的取得、准入及退出机制在立法中都没有明确地突出该问题。在教育评估主体的法律关系问题上，没有现行法律文件对评估主体的法律关系进行规制，应当在教育评估立法中确立多元化的教育评估主体制度，并明确主体之间的法律关系。

(三)权利义务规制不到位

教育评估法律关系主体之间的权利义务是教育评估的重大问题之一。“作为概念，法权是一个反映法律承认和保护的全部利益的法学范畴，以社会的归属已定之全部财产为本源，表现为法律权利和法律权力之总和或统一体。”[5](P36)在我国教育评估的专门立法中，没有关于法律关系主体之间权利义务的专门法律文件，而在《普通高等学校教育评估暂行规定》中规定评估组织的权利义务的也只有五条。这既表明对于权利义务体系没有确定，又说明了存在权利没有类型化、义务不明确的问题。由于没有足够的实体法规定，我国的教育评估出现“无法可依”的情形，所以在未来的立法中，应尽快明确权利义务问题。

(四)法律文件所确定的法定程序不够明确

教育评估的程序是指在教育评估的过程中应该遵循的步骤、方法、时间序列等规则。于是，就有了可能考虑程序自身的存在理由以及区分合乎正义与不合乎正义的程序。“这种在程序的层次上成为考察对象的正义，可称之为‘程序的正义’。”[6](P1)教育评估的程序应当与权利救济的法律规则相区分，权利救济程序规则一般指在权利受到侵害时所显的救济步骤或方法，而评估程序规则则是在评估过程中的步骤和方法，在教育评估制度中法定程序同样非常重要，在确保教育评估的公平和公正中具有意义。但在《暂行规定》中，关于程序的规定仅有第23条、第24条，表明概括性立法的程序规定很不到位。现有法律文件的程序性规定涉及的一般仅体现了步骤上的时间序列性，而对于期间、送达等内容并没有法律文件予以涉及，对程序的种类没有明确，对于公示、公开、听证、回避等正当程序均没有做出详细规定。专门的程序性立法只有《全国高等学校建筑学硕士学位研究生教育评估程序与方法》和《全国高等学校建筑学专业本科(五年制)教育评估程序与方法》。

(五)法律文件所确定的法律责任不够明确

教育评估中的法律责任是指教育评估的参与主体违反了其法定义务而应承担相应的不利后果。从法律责任形态的角度来看，教育评估的法律责任应分为刑事责任、行政责任和民事责任。然而在教育评估立法中，并未确立相关的教育评估法律责任制度。笔者认为，教育评估立法中对于法律责任制度的完善可从以下几个方面进行尝试。(1)行政责任。因教育评估是行政权力的延伸，所以行政责任在教育评估法律责任制度中有发生的可能性，主要体现为行政机关或具有行政主体资格的授权评估组织侵犯到被评估对象的利益而负的行政责任，对于这种责任，要在规定中明确责任的主体、内容和救济手段。(2)刑事责任。在教育评估中一般为公职人员侵犯公职行为的廉洁性，具体就是指教育评估中产生的渎职或腐败行为，如《刑法》规定的贪污贿赂罪和渎职罪等，规定此种责任，准用刑法相应条文即可。(3)民事责任。民事责任是在教育评估中主要体现为侵权责任和违约责任。在以民事合同为基础的教育评估活动中，存在违约责任形式的民事责任，另如因故意或重大过失导致不实的评估损害被评估对象的名誉权和未来期望的利益，也可能构成侵权责任。

三、立法建议

教育评估自引进我国之后迅猛发展，各地均建立了教育评估组织，为我国教育事业做出了贡献。然教育评估发展虽快，但立法方面相对滞后，主要体现为立法层次不高，立法事项的缺失等。我国应尽快通过立法规划，确定教育评估的立法模式、立法体例，完善主体种类和各大主体间权利义务的规定，并尽快进行教育评估的程序立法，促进教育评估的规范化。

(一)进行顶层设计，做出教育评估立法规划

教育评估的立法规划是指对教育评估的立法进行提前安排和筹划的立法过程。我国现在的教育评估立法虽然有一定数目，但多为形式立法，尚未形成一定的法律体系，因此，有必要加强顶层设计，尽早开展一体化的立法规划，以消除立法之间的前后矛盾，理顺立法之间的逻辑关系。具体可从以下两个方面开展:一是，规划立法的事项。应尽快进行教育评估的立法规划，对教育评估五大主体 (教育评估法律关系的主体包括教育行政主管部门、评估组织、评估组织工作人员、被评估对象、评估行业协会)、五大主体之间的权利义务关系、教育评估程序等进行立法，推进教育评估的规范化。二是，规划立法的层级，应采用一般立法和授权立法相结合的方式。其中一般立法主要是行政立法，至少应由教育部以部门规章的形式，对于教育评估做出统一性的规定，在这一层面上应明确评估法律关系主体的性质和准入机制、评估法律关系中的权利义务、评估的形式内容等。授权立法方面，根据“凡是行业组织通过自律能够解决的事项，除法律、行政法规有规定的外，行政机关不应干预”这一精神原则，可以赋予教育评估协会对评估协调、资质认可、评估人员职业能力认定、制定教育评估行业工作规程和服务质量标准等事项的立法权。

(二)明确教育评估的立法模式和立法体例

教育评估的立法模式是指制定、修改、废止法律的套路和行为顺序等规则。教育评估在立法模式上的选择有以下三种。第一，修改适用模式。修改适用模式即在原有立法的基础上，进行修改、调整或汇编从而形成新的立法。体现在我国教育评估立法中即是将现有教育评估立法进行修改、调整之后形成相对正式且完备的法律体系。修改适用模式体现在教育评估中即是将教育评估的现存法律文件进行修改、编纂形成教育评估法典。但我国教育评估现存的法律文件完备程度低下，关于主体、程序、权利义务都没有专门的法律文件予以规定，所以修改适用模式不适合我国教育评估的立法。第二，专门立法模式。针对立法事项进行立法调研和系统整理，进行专门性的立法。现有已知的专门立法都是在进行了长时间的事项梳理之后进行的统一、一步到位的立法。第三，谨慎暂缓模式。该模式认为立法要在全面清理现有社会现实基础之上进行，就是说教育评估要形成正式立法，应当先对已知的缺失立法事项进行清理，如应当确立评估法律关系的主体、立法所要规制的法律关系、法律规范作用点、评估程序规范等问题。

教育评估的立法体例是指教育评估立法在整体上的表现，世界各国关于立法体例的选择上一般都表现为三种:(1)单一立法:又称为平行立法，是指将特定立法所要规制的事项通过几个单行的法律规范予以表现的形式。我国教育评估的单一立法是指在未来的立法中，分别制定基础教育评估法规、高等教育评估法规等。(2)综合立法:是指将特定立法事项全部在一部法律文件中进行规定的立法体例。以我国教育评估为例，即是确定一部教育评估法典。但至今为止仍有立法事项未清理完成，故不能采用综合立法的方式。(3)除以上两种立法体例之外，还有一种立法体例综合了两者的特点，即是折中的立法体例，又称“一统几分”的立法体例。折中体例是指以一个概括式的立法来规制基本原则和一般性内容，其余则采取平行的立法结构。我国应当采取“一统几分”的立法体例，首先以中央层面的立法概括式的规定一般性内容与教育评估的基本原则、程序、方法等，然后再根据不同的情形、各个地区不同的特色制定平行的法律文件。

(三)厘定教育评估的种类和形式

我国教育评估种类在立法的规定方面相当单一，仅包括高等教育评估和义务教育评估。但事实上我国教育并不只有义务教育和高等教育，而教育评估的形式也可以不限于院校评估。在未来的立法中，应确定如下教育评估的类别。可以根据教育层次来决定多种教育评估的类别，如基础教育评估、职业教育评估、高等教育评估、成人教育评估、自学考试助学机构教育评估等。而在院校评估之外，应当确定更有针对性的专业评估形式。在评估主体方面，由教育行政主管部门进行的单一评估可能无法达到“管、办、评”分离的目的，需要确立评估组织评估的形式和中立社会组织评估的形式。

(四)理顺教育评估法律关系

在明确法律关系之前首先需要明确的是法律关系主体的种类。教育评估的法律关系依形态的不同分为刑事法律关系、民事法律关系、行政法律关系。(1)教育评估的刑事法律关系，即是与教育评估有关的犯罪，需要在立法中准用刑法的相关规定。(2)教育评估的民事法律关系，是基于教育评估的民事合同而产生的，在这种情形下评估主体和被评估对象之间是平等民事主体的关系，产生的法律关系为民事合同关系，需要对以民事合同为基础的评估行为加以规制，并对风险、责任进行划分，如风险转移的时间节点、违约责任的规定等。如评估组织和评估组织工作人员是劳动合同的关系;(3)教育评估的行政法律关系，如教育行政主管部门和评估组织之间是管理与监督的关系。依组织机构的不同分为行政授权法律关系和行政委托法律关系。如果评估主体是依据法律、法规或规章设立的，那么其性质就是行政授权组织，这时在行政法律关系中评估主体是一个独立的行政主体;而如果评估主体是依据规范性文件产生的，那么其性质就是行政委托组织。行政委托组织没有独立的行政法意义上的主体资格，只能以委托机关的名义，在委托机关委托权利义务的范围之内为评估行为，并由委托机关就其评估行为对外负责。

(五)完善教育评估的程序规定

教育评估依赖于精细的指标体系和科学的实施方案，但是任何评估指标体系都是有局限性的，所以近来开始对元评估进行研究。教育评估的元评估是指对教育评估本身的质量、结论、过程进行评估的过程，即是“教育评估的评估”。②元评估可以一定程度上整体对原有评估的指标体系、实施过程做出客观全面的评价，并对其发展做出有益建议，但通过元评估的再次评价也难以解决评估主体及其运行的问题。我们主张一种程序主义教育评估的观点。建议在未来的立法中成立一个《教育评估程序法》，将教育评估中各类难以解决的复杂问题一体化交由程序解决。程序规则应界定教育评估对象、教育评估主体、教育评估文件等概念，明确惩罚、奖励和救济的手段和方式，规定主动的信息公开内容、依申请的信息公开的申请方式、公开方式、公开期间;对期间、送达等程序作出规定。同时，一套完备的程序应当能够对突发状况进行充分应对，也应规定相应的普通程序、特别程序和例外程序。

注释:

①《教育法》和《高等教育法》虽然层次较高，具有权威性，但其对于教育评估的规定只是原则性、概括性的，且只有少量规定，实际可操作性不强，故未将其纳入统计。

②参见王云峰，曲霏:《基于元评估理论的学科评估应用研究》，载《科研管理》2009年第1期;陈彬:《论中国高等教育评估未来发展的五大走向》，载《教育研究与实验》2009年第2期;潘武玲:《美、英、法三国研究生教育质量评估体系的研究及启示》，载《现代大学教育》2005年第1期。

[1]刘徐湘.论高等教育的价值事实与评估[J].国家教育行政学院学报，2009，(8).

[2]汪明霞，何仁龙.我国高等学校评估的价值及其异化研究[J].清华大学教育研究，2006，(12).

[3]人民网.高校领导对评估女秘书“毕恭毕敬”?[EB/OL] .http://www.022net.com/2008/4 －15/503055252573139.html，2013 － 09 － 28.

[4]林蕙青部长助理在“普通高校本科教学工作审核评估试点工作专家培训研讨会”会议上的发言[EB/OL].http://www.pgzx.edu.cn/modules/gongzuojianbaod.jsp？id=40823，2013 －09 － 29.

[5]童之伟.法权与宪政[M].济南:山东人民出版社，2001.

[6](日)谷口安平.程序的正义与诉讼[M].王亚新，译.北京:中国政法大学出版社，1996.