新型职业农民培育的理论阐释、他国经验与创新路径——基于农民现代化视角

■叶俊焘 米松华

新型职业农民是以独立自主、流动开放、集约专业、高素质为主要特征，并以农业投资经营为主要职业的群体，形成于城镇化和农业现代化进程中的分工分业分化，是农业由传统走向现代的关键[1][2]。发达国家实践表明，农业现代化的核心在于“人”的现代化，培育新型职业农民是必然选择[3]。当前，我国农业发展中农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化等问题日益凸显，大力培育新型职业农民已成为基于将来“谁来种地”的战略考虑，引起中央高度重视。自2012 年中央一号文件首次提出大力培育新型职业农民以来，2013 年中央一号文件和党的十八大都将新型职业农民确立为现代农业的经营主体，并将其培育作为保障国家粮食安全、加快现代农业发展和促进农民增收的重要途径。但是，我国尚处于农业现代化的初级阶段，新型职业农民作为新兴概念，相关理论和实践问题的研究仍处起步阶段，亟待系统梳理和创新。因此，本文基于农民现代化视角，回顾国内外研究成果，对新型职业农民培育问题进行科学的理论阐释，并在剖析和借鉴发达国家经验的基础上，提出符合我国国情的新型职业农民培育创新路径。

一、研究现状与评述

由于农业发展路径和阶段不同，截至目前国外尚无新型职业农民的提法，取而代之的概念为农业人力资源，其研究分为两方面。一是关于农民发展道路的研究。一条道路是农民被作为现代化阻力而被消灭，转而变成非农产业的劳动者;另一条道路即为“福利”农业中对农民的保护和转化，见之于发达国家利用对外殖民完成资本原始积累后对促进农业发展的政策。二是关于农民职业标准、就业培育、保障机制的研究。典型的有加拿大按不同产品对农业生产技能进行职业标准设定，以及专门机构对农民就业、技能培训、人力资本变动、培训机构和经费等情况的统计和分析，以此形成职业农民发展的长效机制。

国内研究主要集中在四个方面。一是必要性及内涵，多数学者认为新型职业农民培育对现代农业发展、新农村建设、粮食安全保障具有重要推动作用。在此基础上，一些学者探索了其内涵。李文学认为，全职务农、高素质、高收入、社会尊重，是新型职业农民的基本特征和条件[4]。但除此之外，他还应是市场主体，并具有高度稳定性和社会责任感[5]。现阶段，新型职业农民培育对象抑或是家庭农场主、合作社带头人和种养大户，抑或为农业龙头企业经营者、农技人员和村干部等[6]。二是国外经验介绍，美国、英国和德国在职业农民培育过程中的立法、资格准入和职业教育等方面的经验较多被关注，而日本和韩国由于农业资源禀赋与我国大体相当，其职业农民的培养制度、机制体制和扶持政策也很值得借鉴。三是培育路径，何伟和周一波等均围绕财政投入机制、就业准入制度、教育培训体系提出了新型职业农民的培育路径[7][8];而朱启臻认为其还应包括稳定的土地产权和流转制度、充分的社会尊重、良好的学习氛围，以及城乡一体的要素流动机制等[9]。

综观以上研究可以看出，国外职业农民培育问题的研究体系完善，研究结论具有较好实践价值。而国内研究则尚处起步阶段，较多为政策解读，研究分散，仍未形成体系。其主要问题为:一是缺乏对该问题全面的理论阐释，问题研究起点、理论构架和发展方向均不明确;二是国外经验介绍笼统，雷同较多，很少提出有借鉴价值的经验;三是还较少在新型职业农民培育路径上有所突破和创新。

二、理论阐释

(一)劳动力流动理论

社会发展根植于一个二元经济结构，一端是大量劳动力边际生产率接近于零的传统农业，另一端是能实现充分就业的现代城市工业。随着工业资本的扩张，对劳动力需求的不断上升，劳动力不断从农业向工业转移，当两部门的边际生产率相同时，劳动力迁移完成，农业剩余劳动力消失，经济发展进入更高阶段。该理论从产业分工和劳动力流动角度，为劳动力长期向城市和发达地区单向转移以及近5 年农村劳动力双向流动与双向就业现象，提供了学理解释。随着农业和工业部门中工资(收入)的均等化，农村劳动力将长期呈现双向流动的局面，这决定了农业将逐渐成为具有吸引力的职业，农民将不再是具有歧视性的身份象征，身份农民和职业农民共同构成农民群体。这种理论解释了职业农民问题的起点。

(二)社会阶层理论

包含了社会分层和社会流动两部分。社会分层及由此带来的不平等是社会发展的基本特征，社会流动的动因在于社会分层，体现为人在不同社会阶级和地位间的变动。农民作为我国人数最多的社会阶层群体，在统筹城乡发展进程中，呈现出三种发展趋势。第一种为向非农产业转移，即放弃农业生产，转而进入收入稳定的工业和第三产业;第二种为内部分化，即由分散、细碎化经营转变为规模化与合作经营共存，农民现代化进程加速;第三种为受统筹城乡发展战略及所催生的资源配置效率和社会服务水平变化的影响，农民阶层被动产生职业变动。基于这些变化趋势，务农农民素质显著提高，农业生产专业化、职业化特征开始显现，农民社会地位显著提升。这种理论解释了职业农民问题的演化。

(三)人的现代化理论

包括生活、素质、能力和关系四个层次，只有各层次全面发展和提升才能实现人的现代化。目前职业农民培育更多是从“经济人”角度出发，着力提高其农业生产经营能力以实现利润最大化，但在“机械化+化学化=农业现代化”发展模式下，农药、化肥、农膜的过量使用和低效利用，已经带来了土壤、水体、空气立体交叉污染和食品安全等严重负外部性。因而，职业农民培育中理应加入“社会人”属性，形成“以能务农”、“以德务农”、“以法务农”，即以农民现代化为最终目标。而且，农民现代化也是我国现代化过程的一个重要组成部分，只有这一最大社会群体实现了现代化，整个国家才能最终实现现代化。这种理论解释了职业农民问题的发展方向。

三、他国经验

放眼全球，但凡在农业现代化发展道路上处于领先地位的国家和地区，其对培育职业农民都给予高度重视。不论是地广人稀的美国，还是人多地少的日本，发达国家在职业农民培育方面大都已建立起一整套符合自身国情和禀赋条件的制度。

(一)立法保障农民职业教育发展

发达国家普遍重视农民素质，以立法形式明确其定位、内容和保障，并协调和规范政府部门、培训机构和农民自身的责任与义务，设立专门机构来组织管理农民职业教育并明确其公益性定位。自从1862年颁布《莫雷尔法案》，规定各州至少要建一所讲授农业及农业机械知识的专门学校开始至今，美国先后出台了《史密斯-休斯教育法》、《就业机会法》等涉及农民职业教育的法律(法案)已达数十余部，这为农民职业教育工作的开展构建了完善的法律保障体系。加拿大在1913年、1937年和1939年先后颁布了《农艺教育法》、《失业人员及农业补助法》和《国家林业计划》，对农民职业教育给予了有效的法律保障和资金投入。日本和韩国为应对农业劳动力老龄化和后继无人的问题，始终把发展农业教育、大力培养职业农民作为振兴农村和农业、挽回农业经济地位下降的根本措施。日本先后颁布了《社会教育法》、《青年振兴法》和《粮食、农业、农村基本法》。韩国则先后颁布了《教育法》、《农渔民后继者培养基本法》和《农渔村发展特别措施法》，以吸引高素质青年人从事农业生产，培养并强化其农业生产经营技能，提高农业从业人员素质。

(二)建立农民职业准入制度

发达国家普遍将农业生产经营及生产资料继承和管理权限，与农民综合素质相联系，并立法明确相互之间的关系。在农业现代化水平较高的欧洲，劳动者要想取得农民从业资格必须经过完善的农业职业技能教育，并通过严格的考试且获得“绿色证书”，才能从事农民职业。这一准入制度在欧盟各国的表现形式呈现多样化，如德国居民取得农村经营权，需要接受正规农业技能培训并取得“农业师傅证书”;爱尔兰在全国范围内建立了完善的教育培训体系，并辅之以农场经营合格证书培训计划和配套奖励措施，农业从业者在申请享受投资优惠、资金补贴政策上，需要首先获得农场经营合格证书;法国农民必须接受正规职业教育且考核合格，方能享受农业优惠贷款和国家政策补贴。

(三)重视职业农民的权益保护

将职业农民从传统农民群体中区分出来，实施专门保护和激励政策，充分调动其农业生产的积极性，是发达国家职业农民培育的普遍做法。许多国家在农业生产资料使用、农业产业化经营、政府补贴税收和农业产业继承等方面，都给予职业农民优先权。典型的有，在生态农业较为发达的丹麦，政府通过有效的政策支持，使取得“绿色证书”的职业农民群体在土地经营规模、技能教育培训和亲环境生产技术补贴等诸多方面，能享受到其他农民无法得到的优惠，丹麦新型生态农业的发展得益于此;韩国每年选拔未满35 岁创业型农民1000 名，对这些愿意成为创业型农民的年轻人，政府可以免除他们服兵役，同时政府为每人提供的农业经营固定资金贷款最高增加至2 亿韩元。

四、基于农民现代化视角的创新路径

基于理论阐释和他国经验，农民现代化视角下新型职业农民培育创新路径，主要循着新型农业经营主体培育创新(“培育谁”)、新型职业农民认定准入体系创新(“进入门槛”)、新型职业农民职业培训创新(“培训什么”和“如何培训”)、新型职业农民激励政策创新(“长效机制”)的道路展开。

(一)新型农业经营主体培育创新

新型农业经营主体培育的创新，主要是解决“培育谁”的问题。从新型农业经营主体与新型职业农民的关系来看，新型农业经营主体是新型职业农民发育的“蓄水池”，从兼业化向专业化、从小规模向规模化、从传统农民向现代农民转型是新型职业农民的基础。总体上说，现代农业发展需要在现代农业经营和组织体系不断优化的基础上，强化新型职业农民基础单元的定位。鉴于此，新型农业经营主体培育创新，应从产前、产中、产后及整个产业链契合关系的视角提出三类培育对象。①

1.培育新型职业农民的“白领”——农业经营管理者。主要包括龙头企业老板、合作社社长等。这类农民见识广，阅历丰富，处事公道，经济实力强，有创新能力，有很强的凝聚力和社会责任感，往往能够带领农户组建法人实体进行公司制经营，以及产业化拓展甚至是区域内行业协调。他们在职业农民中扮演主要的角色，是职业农民群体的“领袖”。

2.培育新型职业农民的“蓝领”——种养能手。主要包括种植能手和养殖能手。这类农民具有丰富的种养技术和田间管理水平，俗称“土专家”，他们是传统农耕文化和技术的重要传承者，也是传统农业精华与现代农业科技融合以提升农业生产效率的主要载体。实践中又可细分为三类培育对象:一是种养经营大户及其“升级版”的家庭农场主。现实中的家庭农场主多为具有多年种养经验的经营大户，适度规模经营带来的比较效益能吸引“农二代”在接受了高等教育后投身农业，从而成为新型职业农民的主力军，其所引领的新型职业农民能够为现代农业带来持久发展动力，一定程度上解决“农业后继无人”的现实问题。二是农业产业工人。有部分农民在农场、林场、牧场、渔场等规模较大的农业企业，从事一些带有专业性和技术性的工作，这些人的生活方式已经完全脱离了传统农民而演化为农业产业工人。三是田间管家，我国土地对农民兼有社会保障功能，即使他们外出打工。农户仍不愿意将土地长期流转出去，于是本地种养殖能手成了外出打工农户的田间管家。

3.培育社会化服务型新型职业农民。主要包括贩销大户、农民经纪人、农机手、植保员、防疫员、沼气工等各类生产经营和技能服务人才。现代农业离不开新型职业农民群体中社会化服务人才提供的各项专业化服务和规模化服务，他们既包括植保员、防疫员、水利员、信息员、沼气工等政府主导型农业服务体系中的职业农民，又包括农机专业服务公司或工商资本经营农业的生产管理团队。

(二)新型职业农民认定准入体系创新

目前新型职业农民认定基本是按照“以农业为职业、具有一定的专业技能、收入主要来自农业”的定性标准来实现职业准入，但在实际操作中仍过于宽泛笼统。因此，新型职业农民认定准入体系创新，应主要着眼于定量准入标准的设计与使用。②

1.新型职业农民的“生产经营规模定量认定”。“倒推法”，是目前确定新型职业农民和家庭农场生产经营规模最常用的方法。浙江省江山市在这方面进行了尝试，其具体做法是:以生猪主导产业为例，以城镇居民人均可支配收入为标准，结合不同规模生猪养殖大户成本收益调查，倒推计算出能达到城镇居民人均可支配收入的生猪养殖出栏以及存栏数，明确标准生产规模后，看目前达到标准的有多少人、培育目标是多少，然后确定新型职业农民培育具体时间步骤和批次。这种方法最大优点在于，可确定新型职业农民土地流转最优规模。

2.新型职业农民认定指标体系——门槛法。目前农业部将新型职业农民分为生产经营型、专业技能型和社会服务型三类，可将其进一步明确为生产型(即种养能手)、经营型(即合作社、农业龙头企业经营管理者)和社会服务型。对新型职业农民从从业年龄、能力素质、经营规模、产业效益等方面，分初级、中级、高级三个层次构建新型职业农民认定指标体系。

3.新型职业农民认定指标体系——打分法。将新型职业农民分生产经营性、专业技能型和社会服务型，基于不同类型，从基本素质、能力水平和创业绩效角度设计指标体系，各指标权重采用专家德尔菲法进行确定。这一方法最大的优势在于可以根据地方新型职业农民申报对象打分排序，像“高考录取”一样划定分数，可控性强，便于根据地方实际安排培育进程。

(三)新型职业农民职业培训创新

新型职业农民职业培训创新的重点在于“明确培育对象、创新培训内容、活化培训模式”三个关键环节，将目前政府主导型、政企配合型和市场运作型的农民职业培训模式分区域、产业和目标进行组合和提升③，实现我国新型职业农民培育工作从临时、短期、技能、就业向规范、终身、职业、创业转型。

1.不同区域新型职业农民培训模式选择。东部地区经济发展较快，已经完成了三次产业升级和相应的就业结构优化，工业反哺农业的趋势在很大程度上得以显现。农业发展中涌现出很多新模式，对农民素质提出较高要求，为满足现代农业发展，需要个性化和创业型培训。总体上，东部地区新型职业农民培训应与城镇化和工业化进程相一致，以非政府主导、市场化运作为特征的合作组织和产业组织促进型培训模式应成为首选，尤其是在“以能务农”、“以德务农”、“以法务农”培育新型职业农民和及农民创业培训方面，为其他地区积累先试先行经验。

中部地区经济发展水平普遍偏低，但却是重要的粮食主产区域，农业生产中科技需求程度较高。鉴于此，该区域的农民培训模式应以政府引导为主，加大在农业新技术和新方法等方面的农业科技投入，通过与农业科研院所和农业龙头企业的合作，引入政企配合型的培训模式，充分调动农民生产积极性，使广大农民真正掌握新技术，提高科技对农业生产的贡献率。

西部地区属经济落后地区，具有较强资源优势，但生态脆弱，生态保护任重道远。基于此，西部地区一方面应大力发展特色农业，并拓展其休闲观光的功能;另一方面应强化农业生态功能，着力构建专门的生态农业功能区。由于生态保护具有完全的公共品属性，因而这一区域的新型职业农民培训应完全依靠政府投入，实践中可体现为政府项目型和院校培训型模式。

东北地区是我国商品粮、商品油、畜牧业和农产品加工的重要基地，对保障国家粮食安全和农产品供应意义重大。农业发展中，规模化优势明显，机械化水平和效率均较高。因此，新型职业农民教育和培训应围绕农业机械技术展开，培训内容应以扩大机械化服务覆盖范围，促进农业生产经营集约化、规模化和区域化进程中的相关技术要求为主要支撑，在此基础上选择能与规模经营和机械化特点相匹配的主导产业推进型模式。

2.不同产业新型职业农民培训模式选择。粮食、棉花生产等涉及国家安全或国家经济发展的领域是国家重点扶持的产业，国家应出台一系列支农惠农政策，不断完善其落实机制，确保中央政策充分作用于农民。新型职业农民教育培训模式也应顺应这一需求，并以中央财政支持为主要依托，通过农广校系统支撑远程教育。

对于蔬菜、果品、花卉及养殖业等现代农业产业领域，应着力推进初级种养向产供销、贸工农一体化模式的延伸，实现全产业链发展，并发挥这些产业本身所具有的生态和休闲观光等功能。在这一发展要求的引领下，新型职业农民培育应体现种养的现代化、专业化和社会化的属性，选择政企配合类的教育培训模式，借此发挥现代农业产业体系的多功能性。

对于以加工储藏、信息技术服务、产品销售等农业社会化服务领域，应引入相应的市场机制，鼓励和吸引社会资本的参与，促进农业社会化服务体系的优化升级。在这一背景下，新型职业农民的教育培训也应充分发挥市场调节的主体作用，以此来提高农业社会化服务意识，提升农业社会化服务的能力，使农业社会化服务逐步成为农业发展的支柱型产业。农民合作组织作为当前我国农业生产经营和社会化服务体系的重要载体，能有效实现对新型职业农民在产业开发、信息传递、资源共享等方面的教育和培训，促进新型职业农民产业化经营管理水平的提高，实践中可考虑以农民入股、合作社组织的形式，针对农业社会服务领域的知识和技能展开培训。

3.不同培训目标新型职业农民培训模式选择。基础性培训的目的是提高农民文化素质和道德素质，构筑农民自身就业本领和适应市场环境的能力，为培养守信用、懂法律的新型职业农民打下基础。基础性培训是典型的公共品，属于公共服务的范畴，应以政府主导为主，通过各类初、中、高院校实现对农民的终身教育和培训。

技能性培训应着力培养农民学习和运用新技术的能力，在此基础上能够参与市场运行并掌握市场变化规律。管制经济学研究表明，技能性培训既具有公共物品属性，又具有私人物品属性。因此，技能性培训应选择政企配合类。一方面以政府为依托，完成对农业生产共性技术的教育和培训，使新型职业农民掌握基本技能;另一方面，以农业科技园区、农业龙头企业和农业科研院所为主导，完成对农业生产特异性技术的教育和培训，使新型职业农民掌握高附加值的实用技能。同时，政府还应从制度上完善相应的培训投资机制和管理机制，形成政府和企业各司其职、互利互惠的良性循环机制。

(四)新型职业农民激励政策创新

新型职业农民激励政策创新着眼于长效机制的构建，是从根本上解决现代农业可持续发展的关键环节。

1.制定新型职业农民独享性政策。把扶持政策与新型职业农民挂钩，强化各方支持，是发达国家农民职业道路的通行做法，只有出台含金量高的扶持政策，才能培育一支稳定的新型职业农民队伍。建议由农业部门牵头，会同土管、财政、银行、保险、社保等相关部门，改变目前“普惠式”的农业补贴制度，制定并出台新型职业农民独享性的涉及创业兴农、风险支持、信息服务、劳动保障等综合性扶持政策体系，使有能力、有实力、有意愿的新型职业农民真正能享受到扶持政策带来的实惠。建立起严格的农业准入制度，将职业农民资格作为享受农业补贴、金融信贷、农业保险等方面扶持政策的前置条件，使农民成为进入有门槛、经营有效益、收入有保障、从业有尊严的具有极强吸引力的职业。

2.抓好三类新型职业农民的配套扶持。一是抓好种养大户(家庭农场主)的配套扶持。种养大户和家庭农场主是新型职业农民培育的核心，他们是解决“谁来种地”和培养“农二代”的主要载体，土地流转、奖励补贴、信贷支持、农业科技方面等要积极向其倾斜。二是抓好青年新型职业农民的配套扶持。有针对性地提供土地流转、创业资助、投资补贴和教育培训等方面的支持，特别要制定和完善农业院校毕业生到农村务农的扶持政策，除享受扶持政策外，在户籍、社保等方面给予其和城镇居民完全相同的待遇，使这部分人成为我国新型职业农民群体的重要组成部分。三是抓好回乡创业新型职业农民的配套扶持。当前已有一大批农民工在外积累了一定的资金和阅历，他们在不能进城安家落户的情况下，准备回乡创业。要做好相关工作，引导其中一部分返乡务农并成为职业农民。地方财政可建立专项资金，加大对创业农民工从事农业经营的资金投入，鼓励和引导技术研发、产业开发等机构为返乡农民提供定向技术服务。

注释:

①新型职业农民培育对象与农业部提出的生产经营型、专业技能型、社会服务型相对应，实际上是对上述三种类型的进一步明确。

②严格说来，本文所提出的三种定量认定标准还处于初步提出阶段，认定标准是否科学、是否具有可操作性，还需要各地区结合各自农业资源禀赋和农业人力资源禀赋进行修正。

③政府主导类包括政府工程型、院校培育型、远程教育型、创业扶持型和文化活动型;政企配合类包括园区依托型、推广服务型、科研项目型和科技示范型;市场运作类包括合作组织型、产业促进型。

[1]张桃林.走中国特色的新型职业农民培育道路[J].农村工作通讯，2012，(7).

[2]张红.农业现代化进程中新型职业农民的培育研究[J].西北人口，2013，(2).

[3]李国祥，杨正周.美国培育新型职业农民政策及启示[J].农业经济问题，2013，(1).

[4]李文学.新型职业农民须具有四大特质[J].农村工作通讯，2012，(7).

[5]朱启臻，闻静超.论新型职业农民及其培育[J].农业工程，2012，(3).

[6]郭智奇.培育新型职业农民问题的研究[J].中国职业技术教育，2012，(15).

[7]何伟.基于职业农民培养的对策研究[J].安徽农业科学，2006，(7).

[8]周一波，储健.构建新型职业农民培育机制的探索[J].江苏农村经济，2012，(7).

[9]朱启臻.新型职业农民的成长需要特定环境[J].农村工作通讯，2012，(7).