我国农村社区建设缺陷及其完善路径

■覃杏花

我国的农村社区，已经是一个相对完整的社会结构体系，是今后农村社会建设的突破口和重点。但是，我国当前的农村社区建设并不乐观，其主要原因在于农村社区建设理念没有及时跟进，以及对农村社区建设认识不到位等方面。其表现在:没有很好地理顺农村社区建设中的基层政权与基层民主之间的关系;广大农村村民参与农村社区建设的愿望并不强烈;农村社区文化建设相对滞后。因此，寻找农村社区建设的新路径就成为当前我国农村社会建设的重要课题。

一、我国当前农村社区建设的瓶颈

经过一段时间的社会建设，我国农村社区建设得以快速发展，出现了诸如浙江枫桥模式等成功案例。然而，从宏观层面考察发现，我国农村社区建设依然存在一些不足，特别表现在农村社会管理制度缺失、基层党组织权力越位、村民参与意识缺乏以及农村社区建设法制化程度不高等方面，这些问题严重地制约着我国农村社区建设的健康发展。

(一)农村社会管理转型期的制度缺失制约了农村社区建设的发展

我国农村社区建设是在政治体制改革和经济体制改革深入发展的背景下展开的。经过多年改革，我国原有的农村社会管理体制已经逐步解体，而新的社会管理秩序却尚未完全建立起来，导致农村社会管理出现制度缺失。

考察我国农村社会管理体制历史发现，我国农村社会管理体制经历了新中国建立到人民公社前、人民公社时期、“乡政村治”二元结构、后农业税时代四个阶段。目前，前两种管理模式已经成为历史，从发展趋势来看，后农业税时代模式是今后农村社区管理的主要模式，而其核心则是农村村民自治。然而，在当今的农村建设中，“乡政村治”模式的惯性依然存在，“村治”的民主性受到约束[1]，《宪法》赋予农村基层群众性自治组织的自治权难以落实。可见，国家从农村基层社会生活中撤离之后，新的农村社会管理机制并没有及时建立，也没有形成相应的行之有效的组织农村公共社会生活的方式，农村社会管理制度难以有效衔接从而导致制度缺失。农村社会管理转型期的制度缺失，在一定程度上导致了农村社会管理上的混乱，真正意义上的村民自治制度难以形成和发展，农民也因此缺乏畅通的利益表达渠道，农村社区建设因此受到严重制约。

(二)基层党政组织对社区建设管理越位限制了村民的主体作用

政府在农村社会建设之中具有指导作用，这一点是值得肯定的。但是，我们不能据此否认广大农民在农村社区建设之中的主体作用。可是，在当前的农村社区建设中，行政权力依然保持强大的惯性。首先，乡(镇)政府对农村社区建设干预严重，视农村社区为其下属部门。在不少地方，农村社区干部不是由村民推选，而依然由乡(镇)政府指定，行政权力过多操作农村社区建设，社区自治无法实现。其次，不少农村村委会把对社区自治组织的指导关系蜕变为隶属关系，导致农村社区完全是在村委会的领导下开展工作。而农村基层组织之中监督权的虚化和缺失，使某些村委会对农村社区的干预更加有恃无恐，严重背离了农村社区自治本质。[2]不少农村甚至把村民委员会与农村社区等同起来，两块牌子、一套人马。

基层党政组织的干预，导致农村社区在管理与服务中的权利与义务严重不对称。权利基本由基层党组织享有，而义务却由农村社区承担。更有甚者，任何具有农村社区管理职能的政府部门，都对农村社区发号施令，造成农村社区工作无所适从。由于农村社区地位和职能定性不明，社区自治权无法发挥，服务村民的职能也无法兑现。基层党政组织在农村社区建设之中的越俎代庖，极大地挫伤了农民的积极性，村民在农村社区建设之中的主体作用也受到严重限制。

(三)传统观念的惯性作用影响村民参与社区建设的积极性

农村社区在本质上是群众自发自愿参与农村社会建设的群众性组织，社区农民的积极参与是促进农村社区健康发展的原动力。可是，由于传统观念的惯性，村民参与农村社区建设的积极性并不高。究其原因，除了因为行政权力对农村社区建设的过分干预外，也与我国传统观念和农村文化有关。长期以来，广大农民的权利意识相对较弱，习惯于行政权力的管理。[3]由于农民对自身定位存在缺陷，导致不少农民把农村社区建设看作政府部门的职责。他们不了解农村社区的自治本质，更不了解自己在社区建设之中的主体地位。因此，农民并没有把社区认同为自己的组织，更不用说通过农村社区来表达自己的利益诉求。

当然，也有不少先知先觉的农民热衷于社区建设。可是，由于受到多数农民积极性不高的大环境影响，再加上社区工作基本没有待遇等原因，使得少数先行者的积极性不断消逝。而农村优秀人才的外出创业，也导致了农村社区人才的断层。上述种种原因，直接影响村民参与农村社区建设的积极性，农村社区建设也因此缺乏内驱力。

(四)法治化程度不高阻碍了农村社区建设

在农村社会建设领域，我国也有过一些成功的法制经验。比如，在村民自治方面，不仅有《村民委员会组织法》，更有《宪法》中的有关条款保驾护航。正因为如此，我国农村社会传统的管理体制才逐步破解，广大农村才走出了一条具有中国特色的村民自治道路。但是，农村社区建设立法方面，几乎是处于空白地带。比如，社区干部和工作人员的选举和罢免程序，农村社区民主议事、民主管理、民主监督制度，社区工作档案制度，任期和离任审计制度以及农村社区工作人员的福利待遇、权利和义务等，目前都没有任何法律和制度可循。甚至对于村民委员会与农村社区性质，也没有从法律上进行区分，这无疑给乡 (镇)政府和村民委员会干预农村社区建设留下了空间。

农村社区建设是促进我国社会经济全面发展的长效机制，法治化势在必行。我们可以借鉴《村民委员会组织法》立法经验，制定和完善农村社区建设方面的法律。同时，针对农村村民法律意识比较淡薄的现状，全面普法教育也势在必行。通过普法教育，让村民了解自己的权利和义务，积极参与社区建设;教育村民自觉遵守法律，处理各种纠纷，维护社区稳定;鼓励村民通过正当法律途径，自觉抵制乡(镇)政府和村民委员会的不正当干预，充分发挥农村社区的自治功能。

二、我国农村社区建设的应然理念

农村社区建设其实是一种全新的管理方式，它标志着执政党执政理念的不断完善，同时也意味着“草根”民主在政治生活领域的不断扩张，其根本宗旨在于促进农村社会事业发展、改善农村基本民生。因此，政府必须把农村社区建设与执政宗旨结合起来，用正确的理念作为指导。

(一)促进农村社会经济全面发展

农村社区建设是社会建设的重要组成部分，是在“五位一体”建设框架下的宏观叙事。改革开放之前，我国的建设格局以政治建设为主，党的十三届四中全会之后，形成了政治建设、经济建设、文化建设“三位一体”的格局。党的十六届六中全会把社会建设作为中国特色社会主义事业总体布局的一项重要内容固定下来，从而全面拉开了我国社会建设的序幕。而十七大“五位一体”的确立，也为社会建设注入了新内涵。

社会建设理念的提出，体现了执政党执政能力和执政理念的与时俱进。“五位一体”框架的构建，其目的就是在于促进政治建设、经济建设、文化建设与社会建设全面发展，保障城市建设与农村建设之间的协调。[4]如果缺乏农村社会建设，社会建设就不完整，“五位一体”的战略框架也无法搭建。

但是，由于顶层制度设计原因，我国社会建设被长期忽视。当前，社会建设是“五位一体”之中的短板，农村社会建设则是短板之中的短板，因而农村社区建设则是弥补短板的切入点。农村社区建设对原有的农村社会秩序会造成冲击，引发管理体制的变革，单个社区建设的累积必然促进农村社会整体发展，从而提升农村的政治建设、经济建设和文化建设水平，以达到促进我国农村社会经济全面发展的目的。

(二)加速推进农村民主进程

改革开放以来，我国农村的管理机制已经发生了不少变化，主要体现在政治整合的松绑与社会整合的重启。农村在经历了经济体制上的“家庭联产承包责任制”和政治体制上的“村民自治”两次重大改革之后，现在又面临社会组织结构的重大变革。前两次解放思想偏重于还利于民，而这一次解放思想在继续注意还利于民的同时更偏重于还权于民。[5]所有社会成员都应该享有作为成员应有的社会权利，已经逐步成为一种文化和价值主流。

权力的社会回归是社会历史发展的必然趋势，政治体制上的“村民自治”只是农村基层民主的开端。农村基层民主是一项还政于民的长效工程，其最终目的是实现农民在全部农村社会建设领域的自治。如何在还权于民、推进农村基层民主进程过程中选择一个突破口，农村社区建设无疑是最佳选择。农村社区建设是由政府本位过渡为社会本位的一个路径，也是我国政治体制改革的应有之义。农村改革应顺应社会化、民主化的趋势，在国家与农民、农民与市场之间构建农村社会中间组织，逐步实现农村社会管理模式的创新，切实推进农村民主进程。

(三)切实改善农村基本民生

改善民生可谓是一切社会活动的根本目标。长期以来，在政治建设、经济建设和文化建设“三位一体”建设格局以及城乡“二元分治”治理模式下，我国的农村民生状况并不乐观。农村的教育、卫生、医疗、养老保险、就业等领域问题众多，而且城乡相对差距有着不断扩大的态势，因此，切实改善农村民生已经成为执政党执政的头等大事。

包括农村社区建设在内的农村社会建设，其主旨就是切实改善农村民生。通过农村社区建设，促进社会建设与政治建设、经济建设、文化建设同步发展，实现城乡社会的和谐。在农村社区建设过程中，首先要保障基层民众利益。政府应该放弃短期利益行为，对当前的利益格局进行重组。全方位地实现公共财政均等化，加大对基础设施以及民生工程等领域投入，改进政府提供公共服务的方式，保证人人共享改革开放成果;增强社区服务功能，引导社会组织健康有序发展;积极探索新型农村社会养老保险、教育、医疗等领域改革模式，做好农民工以及征地农民安置和就业等工作，妥善解决农村人口流动问题。[6]总之，要通过农村社区建设来促进农村基本民生的大幅改观。

(四)全力维护农村社会稳定

农村社会的稳定是一项重大的政治任务，没有农村的稳定就没有全国的稳定。近年来，农村社会不断出现的群体事件严重影响了农村社会稳定。政府信誉的缺失是引发群体性事件的重要原因，而最为根本的原因还是利益纷争。随着农村社会利益的多元化，传统利益与新型利益相互重叠和交织在一起，而农民利益诉求方式的缺失，导致了其利益难以保障，因而经常性地诱发群体性事件，社会稳定受到严重挑战。[7]

可见，要实现农村社会稳定，最为关键的还是要解决政府公信力和农民的利益诉求问题，而农村社区建设是解决这两个难题的突破口。通过农村社区建设化解农村社会长期积累起来的矛盾，完善信访制度，建立人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，切实提高政府公信力。同时，通过农村社区建设完善和创新流动人口和特殊人群管理服务，建立健全群众权益维护机制，畅通和规范群众诉求表达和权益保障渠道，妥善协调各种利益关系，切实维护农民的根本利益。通过多管齐下的方式，维护农村社会的基本稳定，为实现全国社会稳定奠定基础。

三、完善我国农村社区建设的路径选择

农村社区建设是一项庞大的系统工程，而最为关键的是完善农村社区的公共功能、自治功能、服务功能和文化组织功能等核心工作。[8]具体来说，农村社区建设必须处理好农村基层组织与农村社区之间的关系，提升农村社区文化，不断创新农村社区管理。

(一)处理好农村基层组织与农村社区之间的关系

在性质和功能上，农村基层组织与农村社区都存有重大区别，混淆两种机构的性质，是基层组织插手农村社区建设的关键原因。农村社区必须摆脱与乡(镇)党政组织间的隶属关系，在职能上与乡(镇)党政组织完全分开。此外，还必须抵制乡(镇)党政组织对农村社区建设不恰当的行政干预，各职能部门对社区建设事务应该充分协调，而不能进行权力操纵。[9]

农村社区建设不能没有农村村委会的指导，但不能把指导蜕变为领导。村委会组织与农村社区两块牌子一套人马这种现象，必须彻底摒弃。我国部分农村出现的“一村一社区”(如四川宜宾)、“一村几社区”(如江苏华西)、“几村一社区”(如山东诸城)等模式，就是农村社区成功摆脱农村基层组织的典范，各地可以根据实际情况进行创新。通过理顺农村社区与乡镇党政组织、村委组织之间的关系，把农村社区打造成为自我管理、人人参与、高度自治的组织。

(二)大力推进农村社区文化建设

农村社区是一个以熟悉、信任、相互依赖为特征的社会共同体组织，文化是这个共同体的灵魂。农村社区文化不仅可以夯实社会稳定的心理基础，增强社区居民的认同感和归宿感，而且对于增强社区居民的凝聚力、提升社区居民的幸福感具有重要作用。[10]

社区文化建设要以形成共同价值观为目标。随着农村社会结构的变化，原本以血缘关系为核心的紧密格局也在发生变化，导致农民思想文化呈现多元和多变的特点。上述变化对农村社区文化建设提出了新要求，农村社区文化建设必须紧扣农村思想变迁，把握各个地方的客观状况，全力打造符合社区实际的社区文化。对于不少农村社区的社会生活和精神生活中出现的一些突出问题，诸如是非、善恶、美丑界限混淆，黄赌毒等丑恶现象沉渣泛起，宗族文化盛行等现象，必须予以彻底清除。通过社区文化建设凝练社区居民普遍认同的价值观念，提升社区居民的凝集力和归属感，从而发挥对农村社区建设的价值引领作用。

(三)加强农村社会组织建设

农村社区组织是农村社区建设的引导力量。经过多年的市场经济建设，农村社会关系由乡村取向趋于城市取向，农村社区组织性质正在悄然变化。先前的初级关系(如血缘和地缘关系)的重要性日益下降，而次级关系(如具有共同利益的正式组织、商业公司)的重要性在逐步提高。由简单的行政依附型向复杂的利益归属型变化，业已成为农村社区组织变迁的基本趋势。

目前，不少农村出现了文娱、体育、就业、旅游、经商等组织形式。农村社区应当引导和帮助这些组织发展，扩大各类组织功能，加强组织的服务功能建设。同时，紧紧围绕教育、医疗、卫生、社保等民生问题，整合社区的公共服务资源，强化社会组织功能。不论何种组织建设，都必须充分发挥农民自治作用，确保农村社区组织不依附于任何行政部门。

在农村社会组织建设过程之中，还必须充分激活农村社会资本。我国农村社会是一个典型的熟人社会，具有无限的农村社会资本。通过调动和组建朋友、家庭、工作以及公私生活的人际网络，扩张人际网络之中的信任、互惠和合作关系，提炼共同的价值观念，为农村社会组织建设奠定雄厚的人脉基础，从而为农村社区建设提供强大支撑。[11]

(四)不断创新农村社区管理方式

当今的中国还是一个农业国家，加强社会管理的重点依然还在农村。“社区安，则农村安”，农村社区建设是完善我国农村社会管理的突破口所在。

在农村社区管理中，首先要创新管理理论。我国目前的农村社会管理理论，基本是从国外移植过来的公民社会、社会善治等理论，缺乏理论原创性。[12]因此，提炼符合我国农村实际的管理理论成为当务之急。通过理论的完善，打破以前的抢救性和应急性管理模式，实现管理的常态化。其次，在农村社区管理中，必须以利益协调为切入点。党和政府要从宏观引导和公共服务着手，引领农村社区服务功能的发展;做好外出务工人员返乡创业以及农村留守妇女儿童、空巢老人等安置和保障工作，加强综合治理，疏导社会矛盾，正确对待农民的利益诉求。再次，在农村社区管理中，必须充分保障农民的基本权利。现代社会管理的核心就是在维护社会权利的前提下，实现对社会的有效控制。[13]当务之急，必须切实解决城乡二元管理模式，实现对农民身份的认同，完成从行政管制到公共管理和社区服务的模式转变。最后，还必须推行社会管理的法制化，管理主体、管理程序、管理过程都应该有法可依，落实责任追究机制。通过上述方面来创新农村社区管理，夯实农村社区建设的政治基础，以促进农村社区建设的长效发展。

[1]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京:社会科学文献出版社，2002.

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[11](英)罗伯特·Z.帕特南.使民主运转起来[M].王列，赖海榕，译.南昌:江西人民出版社，2001.

[12]张艳国，刘小钧.我国社区建设的困境与出路[J].当代世界社会主义问题，2013，(3).

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