我国食品安全风险评估的信息制度之完善

■易 君

《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第13条规定:“食品安全风险评估应当运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行。”由此可见，信息是食品安全风险评估的基础、前提和依据。建立食品安全风险评估的信息制度，用以保障信息的充实、科学、真实，从而既有利于行政主体开展食品安全风险评估的工作，保障评估结果的科学性，又有利于实现公民的知情权、参与权和自主选择权，保障评估结果的可接受性。然而这一点并未受到重视，现实中，由于信息制度的不完善，导致信息质量低下、信息链不完整、信息传递不流畅，致使食品安全风险评估工作的科学性、可接受性难以得到可靠保障，从而导致食品安全风险管理失灵。

一、我国食品安全风险评估的信息制度之不足

(一)信息收集制度

信息收集渠道是否多元，所收集的信息的内容是否整合了食品安全风险双重属性——客观意义的属性和社会建构意义的属性——所对应的知识和资料，直接关系到能否做出准确可靠的食品安全风险的分析判断。该制度之不足主要体现在:(1)信息收集来源的不足。依据相关法律规范，我国食品安全风险评估依据的信息来源主要包括:风险监测信息、卫生行政部门提出的评估建议、监督管理信息、专家委员会建议、举报。总体而言，信息来源渠道依赖行政主体内部的信息传递，对其他信息来源渠道的规定并不具体，如何保障这些信息来源渠道的畅通和效率亦无明确规定。(2)信息收集能力的不足。食品安全信息具有非竞争性和非排他性，搜集、发现和传递信息的成本非常高昂，目前我国完全依靠行政主体主动收集相关信息，缺乏社会资源的广泛参与，[1]而行政主体的人力、技术条件十分有限，严重制约了评估主体采集信息的能力。(3)信息收集内容的不足。《食品安全法》并未明确规定食品安全风险评估信息的内容，从《中华人民共和国食品安全法实施条例》(以下简称《条例》)第13、42条的规定可以发现，信息内容的要求主要集中于能够反映食品安全风险客观属性的信息，反映食品安全风险社会建构属性意义上的信息 (如风险对公众的心理影响等)都被排除在外。

(二)信息分析和审查制度

该制度是指食品安全风险评估主体对收集到的信息进行分析研究，并进行审查和筛选，如有需要，可向有关部门核实或向有关技术部门咨询，也可组织专家进行论证和会商的制度。该制度旨在保证风险评估所使用的信息是准确、真实、科学和有效的，从而保证评估结论的科学性。对于该制度，《食品安全法》并没有明确规定，《条例》第9条和《食品安全监管信息发布暂行管理办法》(以下简称《管理办法》)第1条也只是简单强调要重视食品安全风险评估信息的质量。但信息的质量要求是什么，如何实现对信息质量的保证，信息的分析、审查制度如何构建等问题，并未指明。从而导致在实践中，行政主体收集信息之后并不明了应该依据什么标准对信息进行审查和筛选，要么不加分辨，要么凭经验和直觉筛选信息，影响评估的效率和科学。

(三)信息通报制度

该制度旨在建立信息的共享机制，在行政主体内部实现信息的高效传递，提高信息的利用率。依据《条例》第2、11、42条的规定，《食品安全风险评估管理规定(试行)》(以下简称《规定(试行)》)第3条的规定，我国法律规范规定要求建立信息共享制度，但这些规定都非常抽象，信息的通报或报告制度缺乏程序性的细致规范，导致实际操作标准不一。

(四)信息公开和交流制度

食品安全信息和人类的生理需求、安全需求这两个最基本心理需求密切相关，因此，信息公开和交流非常重要。目前，该制度的不足主要表现在三个方面:

一是，没有形成一套完全透明化、公开化的食品安全风险信息公开制度。行政主体在发布食品安全风险评估信息时存在缺位的现象，推延发布信息或者不予发布信息。如在2010年8月的湖南金浩茶油事件中，在金浩茶油含有致癌物质的新闻被报道出来之前，政府的质量监督管理部门其实早在2010年3月就通过抽检查出了金浩茶油所含有害物质超标的结果，但是政府的相关部门却在之后的半年多时间里，迟迟未向消费者披露有关的食品安全风险信息。[2]此外，食品安全风险评估的信息公开制度还存在主体不明确、内容不完整、方式不适当、时间不及时等问题。[3]

二是，我国法律法规对食品安全风险评估信息交流制度规定极少，对交流的方式、针对的群体、内容、平台、程序以及其他保障等内容并未做明确规定，使得实践中食品安全风险评估信息交流陷入单向度、操作难、效率低的困境。如行政主体在食品安全风险评估信息交流过程中忽略了“由外向内”的信息交流过程。通过“由外向内”的信息交流，行政主体可以从公众、行业协会或者新闻媒体那里获得一些与食品安全风险相关的信息及意见，来作为其风险评估的基础，从而保证其风险评估结果的科学性和民主性。

三是，我国食品安全风险评估信息运行的支持保障、信息监督、考核责任制度等也存在不足。

二、国外食品安全风险评估的信息制度之评析

欧盟是世界上食品安全水平最高的国家之一，欧盟食品安全风险评估的信息制度之经验主要有以下几个方面。

(一)信息收集制度的经验

第一，通过法律的形式规定信息收集的责任和信息收集的内容。《统一食品安全法》第33条规定了食品安全风险评估的数据收集制度，即食品安全管理局应当在其使命范围内调查、收集、整理、分析和总结相关科学和技术数据。特别应当包括以下数据的收集:食品消费和食品消费相关个人风险的暴露;生物风险的流行和发病率;食品和饲料中的污染物;残留物。

第二，确定了多种收集公众观点和意见的方式。欧盟食品安全管理局利用出版物、网络、会议和展览等方式，向公众收集信息、数据和观点。此外，欧盟食品安全管理局内部的咨询论坛、科学委员会或科学小组，以及利益相关者咨询平台等都能成为食品安全风险评估信息收集的渠道。

(二)信息分析和审查制度的经验

《统一食品安全法》第34条规定:“食品安全监督管理局应当为有条不紊地调查、收集、整理和分析信息数据建立监控程序。”因此，为了确保食品安全风险评估的科学性，欧盟食品安全管理局内部的科学委员会建立了一种严格的质量保障程序。该程序由四个环节构成:自我评估、内部审查、外部审查、质量管理年度报告，[4]其中，每个环节都会对评估所依据和运用的信息与数据进行多次审查，以确保所有的科学数据被清楚的描述和参考。

(三)信息通报制度的经验

第一，明确欧盟食品安全管理局与成员国之间相互报告或通报信息的义务。《统一食品安全法》第33条规定，成员国应当采取必要的措施使它们收集到的有关的数据传达给食品安全管理局。食品安全管理局应当向成员国和委员会提出适当的建议。第34条还规定，如果食品安全管理局有信息导致其怀疑出现的严重风险，应当从成员国、其他欧盟机构和委员会要求附加信息。成员国、相关欧盟机构和委员会应当尽可能快的回复，并将其所拥有的信息传达给食品安全局。此外，该法第50条规定，食品安全管理局在其使命范围内促进欧洲组织机构的网络的运行。这种网络的目的就是为了交换信息、发展和实施共同计划、交流专业知识，这个网络的有效运行促进了信息共享网络平台运行。

第二，建立欧盟食品安全管理局与各成员国间的信息交换系统。欧盟各成员国可以通过一个基于受控网络的信息交换系统:CIRCA－RASFF向欧盟食品和饲料快速预警系统发送通报。该系统包括两类通报:预警通报和信息通报。[5](P64)该系统的通报内容包括涉及的国家、产品、公司、检测数据等详细的信息。该系统为各成员食品安全主管机构提供了有效的信息报告或通报的途径。

(四)信息交流公布制度的经验

第一，明确规定食品安全管理局承担食品安全风险信息交流职责。《统一食品安全法》第40条规定了食品安全管理局承担风险交流的职责，即食品安全管理局应当在其使命范围内主动进行交流。食品安全管理局应当确保公众和任何利益团体能够迅速获得客观、可靠、合宜的信息，特别是与其工作有关的结果的信息。为了达到这个目标，该法第41条规定，食品安全管理局应当确保其拥有的文件能够被广泛查阅;第42条规定，食品安全管理局应当与消费者代表、生产者代表、加工商和其他利益团体进行有效联系。

第二，建立了食品安全风险评估信息的透明性原则。欧盟食品安全风险评估确立了透明性原则，将其内部工作、管理、会议记录、运行程序等信息都进行公开，并且要求这些信息必须以公众明白易懂的形式公开。因此，其一方面建立大规模的网络平台，将食品安全风险评估相关信息公布于众，促进了欧盟食品安全局各项活动的可视化，另一方面还出版科学建议、宣传资料和研究成果，公开发布权益声明，满足公众的信息需求。

第三，确立了食品安全风险评估公众协商的制度。欧盟食品安全管理局制定了《关于科学意见的公众协商方法》的指引，其所指的“公众”主要包括学者、非政府组织、行业和所有其他潜在的兴趣和受影响的各方。[6]欧盟食品安全管理局通过利害关系人的协商平台、听证会、咨询论坛等方式，与各主体进行对话，促进食品安全风险评估信息的交流反馈。

除欧盟之外，其他国家在食品安全风险评估信息制度建设方面，也有值得学习的地方。主要包括:(1)有相对独立且职能分工明确的风险评估机构，有利于信息全面收集、整合、科学分析以及统一发布。如德国的联邦风险评估研究所、日本的食品安全委员会都是专门负责风险评估和风险交流工作。(2)有畅通的信息通报渠道和多样的信息交流平台。如德国联邦风险研究评估所定期组织专家听证、科学会议及消费者讨论会，实现不同主体之间的交流;通过网站公布专家意见、评估结果，使利益相关方和公众及时了解相关信息，提高风险评估工作的透明度。[7]又如，在食品安全风险评估过程中，美国食品与药品管理局的建议委员会成员职务中的“消费者”和“企业”被要求能够参与科学知识的讨论并能够评价收益和风险。[8](3)有完善的信息保障制度。诸多国家为了最大可能实现食品安全风险评估的目标，其信息技术和硬件支持不断增强，建立了具有法律地位、独立性强、经费预算稳定、科研人员和设施一流的风险评估信息平台。

三、我国食品安全风险评估的信息制度之完善

(一)信息收集制度的完善

第一，健全并疏通信息收集渠道。由于食品安全领域有明显的信息不对称现象，加上公权机构对食品安全风险信息的获取有较大的障碍，因此需要拓宽信息收集渠道。(1)督促生产经营者主动披露信息。针对生产经营者或者行业协会为了追求其自身利益最大化而规避信息披露的问题，行政主体需要构建促使被监管者说真话的激励相容机制，促使其向市场提供真实有效的信息。(2)激励公众提供信息。建立举报的绿色通道，以降低消费者的维权成本，甚至可以建立有奖举报制度，设立专项奖励资金，依靠制度明确规范奖励费用的来源、奖励标准的设定等内容。更重要的是要鼓励并保护生产食品生产经营者内部人员的告发，但需要通过法律对内部告发进行保护和规范，以平衡个人利益、企业利益和公共利益。(3)借鉴欧盟经验，建立利益相关者咨询平台、听证会、咨询论坛、专家会议等，收集该平台或会议所提出的信息和建议。(4)行政主体还可以通过与各种实验室、学术和研究机构、公共利益组织等订立合作协议或合同等方式定期获取食品安全信息。

第二，提高信息收集能力。行政主体可以考虑设置专门的信息收集窗口，负责广泛收集、分析那些生产经营者披露、公众举报、告发、学术和研究机构或公共利益组织或其他组织反映的与食品安全风险评估直接相关的信息，它还可以联络本级政府的具体职能机构、地方的食品安全监管机构、研究机构、国际组织等，广泛而迅速地收集和互通有关信息。此外，还可以借鉴日本食品安全委员会经验，设置专门的食品安全监督员，为了有效发挥食品安全监督员的功用，需要规范食品安全监督员的制度，对担任食品安全监督员的条件提出一定的要求。此外，还需要明确担任食品安全监督员的程序及工作的职责范围、承担的责任等内容。

(二)信息分析和审查制度的完善

第一，建立信息分析和审查制度。由食品安全风险评估中心负责综合性的食品安全风险评估信息的分析和审查，其可在各个部门提交的信息的基础上，组织相关的专家进行论证和会商，结合对普通公众、行业协会和媒体的信息征集情况，根据风险信息自身的特征，对风险信息进行整体的评估。其余卫生行政职能部门则可以设立信息审查和分析小组，在其职责范围内对本部门收集和汇总的信息进行初次的评估、分析和审查。值得注意的是，各部门在进行风险评估信息的分析和审查时应保持标准和程序上的一致，过程的公开透明，由此，亦需要法律法规对审查内的内容、程序、标准等进行明确具体的规定，规范各有关部门的分析和审查行为。

第二，信息分析和审查应考虑的要素。对科学数据和信息进行分析、审查时应遵循科学的评析标准，坚持考虑与信息质量相关的重要因素，排除不当因素的干扰。一般而言，包括:(1)合理性。即产生食品安全风险评估信息的程序、措施、方法或模型与其应用的程度是一致的、合理的。(2)适用性和效用性。即产生或获取食品安全风险评估信息中涉及的理论、方法、数据等与它们的使用目的之关联程度如何。(3)清晰度和完整性。即产生信息所使用的数据、假设、方法等的清晰程度和完整性程度。(4)不确定性和可变性。即产生或获取食品安全风险评估信息的程序、方法、措施或模型中的不确定性和可变性(定量和定性)被评估和记述的程度。(5)评价和审查。即对食品安全风险评估信息所涉及的资料或程序、措施、方法、模型进行独立验证、确认和同行评审。

(三)信息报告或通报制度的完善

由于信息的整合度、利用率还依赖于监管机构间的畅通性、信息传递中的准确性、主动通报信息的积极性，由此，各食品安全风险规制部门还应对收集到的食品安全信息进行整理，形成共享的资源数据库，并加强沟通、密切配合，建立食品安全监管主体的信息联络机制。在各个食品安全监管主体中设置专门的信息联络机构，由该机构负责汇总本部门已确定的与食品安全风险评估有关的信息，并与本部门的上下级、其他食品安全监管机构保持信息沟通(包括夜间和节假日)，交换食品安全信息。专门化的联络体制将有利于信息报告或通报的准确和快捷。[9]此外，建立并完善各部门间的信息共享网络平台。即在食品安全监管部门间搭建信息共享网络平台，各部门都是该网络平台的一个信息基点，各部门将收集来的经过分析和审查后的信息汇集到信息网络上，供该平台的其他组成部门共享，进而形成综合一体的、高效便捷的信息系统。

(四)信息公开和交流制度的完善

信息公开体现了公正与平等，能够有效缓解食品市场上的信息不对称及信息需求与供给之间的矛盾，能充分保障消费者的知情权，从根本上改善消费者的信息弱者地位。而信息交流更能让各方充分地了解食品安全风险评估的现状，增进利益相关各方之间的理解和合作，使评估结果和风险决策更加的科学、民主和有效。

第一，建立一套透明公开的食品安全风险信息发布机制。(1)扩大信息公布渠道。建立不同形式的食品安全风险信息发布的方式，满足不同层次的消费者的需求。如建立不合格食品名单告示窗、通过广播公告、网络或者免费的电话查询热线等方式公开风险评估的信息和结果。(2)规范信息公布标准和内容。加强信息公开的准确性、及时性和透明度，通过法律规范明确信息公布的主体、时间、内容和对象，并保证整个过程的透明。值得一提的是，如果公布的内容是高度概括的，令人费解的，公众无法吸收交流带来的信息，那么这样的风险交流就是无效益的。因此，行政机关有义务用通俗易懂的语言、图标、流程图等，清晰说明风险的源头和潜在的危害，向公众公开各主体的陈述和证词，对评估的分析方法、假设、数据等方面的局限性尽可能清楚地说明。(3)完善信息公布的责任追究，做到责任明确，违责必究。

第二，建立信息反馈机制。美国传播学奠基人施拉姆曾提出了传播的循环模式，不仅设置有反馈并且突出反馈的双向性。反馈是一种强有力的工具，如果不存在反馈，或者迟迟才做出反馈，或反馈是微弱的话，就会引起传播者的疑惑和不安，并会使传播对象感到失望，甚至在传播对象中产生对立情绪。[10]所以，在信息交流的过程中，一定要注意信息反馈机制的建立。一方面，行政主体公布信息后，要为公众提供反馈的渠道，如电话热线、网络论坛等，主动了解公众的反映和需求，另一方面，行政主体还应对公众的信息反馈做出再次反馈，应及时向公众反馈信息的处理结果。再次反馈的内容包括公众主要关注的问题、评论和意见，以及行政主体对公众反馈信息的处理意见及其理由。

第三，注重多向的信息交流模式，组织有针对性的协商。可以采用网站论坛等以网络技术为支撑的非会议的形式的交流，也可以采用定期召开正式会议的方式协商，促进行政主体、专家、食品生产经营者、媒体、普通公众，通过协谈、深思、交换意见和证据，对相互关心的食品安全风险评估中的问题进行反省和交流。如建立利害关系人协商平台，保障食品安全风险评估主体与各类利益团体之间的沟通和合作，通过一项指南详细规定协商平台的具体制度，比如，该平台的职责与任务、平台的构成、平台的主席、平台的会议制度与工作方法和资金等内容。交流协商的过程中，各利益主体均享有平等的发言权、知情权、批评建议权、材料获取权、甚至误工补偿等权利。交流协商的整个过程是透明的和公开的，并以书面或电子的形式予以记录保存。

需要说明，除了以上几种主要的制度之外，还可以构建食品安全风险评估信息纠错制度、食品安全风险评估信息保障制度、食品安全信息管理责任制，等等。通过这些制度的有效运作，我国食品安全风险评估的信息将能确保完整、准确、及时、真实和有效，以及信息收集、分析处理、交流发布整个过程流转的顺畅，从而确保风险评估的科学性。

[1]鲍长生.食品安全信息管理体制研究[J].现代管理科学，2010，(5).

[2]胡笑红.湖南质监局称曾向质检总局汇报金浩茶 油 问 题 [EB/OL] .http://china.huanqiu.com/roll/2010 － 09/1085845.html，2014 － 01 － 18.

[3]张志勋，叶萍.论我国食品安全的整体性治理[J].江西社会科学，2013，(10).

[4]EFSA，Quality assurance[EB/OL].http://www.efsa.europa.eu/en/efsahow/quality.htm，2014 － 01 －22.

[5]晏绍庆，等，国内外食品安全信息预报预警系统的建设现状[J].现代食品科技，2007，(12).

[6]杨小敏，戚建刚.欧盟食品安全风险评估制度的基本原则之评析[J].北京行政学院学报，2012，(3).

[7]李思.国内外食品安全风险评估机构的比较[J].食品工业，2011，(10).

[8]FDA，Membership Types[EB/OL].http://www.fda.gov/AdvisoryCommittees/AboutAdvisoryCommittees/CommitteeMembership/MembershipTypes/default.htm，2014－01－25.

[9]王贵松.食品安全信息决定监管成败[N]，中国食品报，2012－06－22.

[10](美)威尔伯·施拉姆.传播学概论[M].陈亮，周立芳，译.北京:新华出版社，1984.