新时期地籍调查新思路探讨

付东谱++邢立宾

摘 要：本文基于笔者多年从事地籍调查的相关工作经验，以自我举证制度在地籍调查中的积极作用为研究对象，探讨了如何基于举证实现地籍调查思路的变革，全文是笔者长期工作实践基础上的理论升华，相信对从事相关工作的同行能有所裨益。

关键词：举证 地籍调查 思路 变革

中图分类号：P27 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）09（b）-0206-02

土地登记自我举证是土地登记申请时由土地权利人自我提交登记资料和宗地调查成果的一项制度，是建立与社会主义市场经济相适应、符合国际惯例土地登记制度的重要内容，也是转变政府职能，提高土地登记效率和社会化服务水平的重要措施。这意味着，土地登记必需的相关资料必须由申请者自我提供，从而土地登记的程序相应调整为申请→权属审核→注册登记→核发证书。地籍调查则因为土地登记自我举证制度的实行，而变为申请之前的必要过程，其成果则成为申请登记的必需要件。实践中，土地登记代理制度建设的滞后、地籍信息化系统应用的普及等，对于许多基层国土资源部门同志都是极大的考验，尤其是土地登记一线的老同志，对土地登记自我举证制度还不能准确把握，从而影响了自我举证制度作用的正确发挥。如何更好的实施自我举证制度，对此，笔者认为可以从以下几个方面来把握。

1 土地登记自我举证制度和土地登记代理制度的区别

自我举证制度是《物权法》规定的不动产登记重要制度之一，是指土地登记申请时由土地权利人自我提交登记资料和宗地调查成果。谈到自我举证制度，与之相似、紧密相连的两个概念不能回避。

地籍调查前置和土地登记代理制度。所谓地籍调查前置就是指在集体土地征收、农用地或未利用地转用、签订《国有土地使用权出让合同》、核发《国有土地划拨决定书》前，需对批准用地进行勘测定界，先行完成地籍调查工作，出具地籍调查前置成果。地籍调查前置是土地管理工作实践创新的结果，地籍调查前置后土地登记的程序就变为：地籍调查→申请→权属审核→注册登记→颁发或更换证书。需要注意的是，地籍调查前置，仅仅是将过去土地登记的程序中地籍调查环节的顺序进行了调整，提前至整个登记程序的最先，地籍调查仍然是土地登记程序的重要环节，而且仍然由国土资源部门负责组织实施。

土地登记代理是指土地登记代理机构在受托权限内，为委托人提供土地登记咨询、代理等业务服务，并由委托人直接承担相应法律责任的经营活动。由于土地登记是法律性、政策性和技术性很强的工作，普通老百姓不可能、也没必要了解那么多与土地登记有关的法律、政策和技术，因此，必须委托土地登记代理人来完成。

通过上述分析，很明显土地登记自我举证制度必然要求地籍调查前置，但地籍调查不再是包含于土地登记程序之中的一个重要环节。同时，自我举证制度的实施必然要求有成熟的土地登记代理制度作为支撑，必须有一定数量的土地登记人员及机构来服务土地登记代理市场。而地籍调查前置和土地登记代理制度不受自我举证制度的必然影响，无论是否实施自我举证制度，都可以实行地籍调查前置和土地登记代理制度。

2 积极推进自我举证制度的优势

实行土地登记自我举证制度是转变政府职能、提高土地登记效率和社会化服务水平的重要措施，可以进一步优化土地登记程序，以减少政府部门工作量，提高办事效率和质量。一是更加便民，体现了土地权利人的主体地位。过去土地登记的地籍调查等事务性工作只能是全部由国土资源行政主管部门包揽，这样一方面土地登记申请人没有自主选择的余地；另一方面，“一对多”的供需关系使得国土资源行政主管部门疲于事务性工作，不能全心依法行政，降低了工作效率。自我举证制度让土地权利人成为自主维权的主角，在办理土地登记中，根据相关中介的信誉、价格等市场综合情况自主选择中介进行地籍调查、土地登记代理，土地权利人不再是被动接受政府要求登记的对象，而是主动请求政府给予合法权益保护，大大方便了土地权利人；二是优化了土地登记程序，提高了土地登记工作效率和质量。土地登记自我举证后，国土资源行政主管部门将从地籍测绘等沉重的事务性工作中解脱出来，专心于土地登记行政工作，更有利于政企分开、依法行政，同时避免了因地籍测绘等事务性工作引起的相关土地登记诉讼、赔偿等责任，提高了土地登记工作的效率和质量。

3 地籍测量和权属调查全权委托给中介机构的可行性分析

首先，受委托开展包括土地权属调查在内的地籍调查工作是土地登记代理机构及人员的合法职能和业务。根据《关于印发〈土地登记代理人职业资格制度暂行规定〉和〈土地登记代理人职业资格考试实施办法〉的通知》的规定，土地登记代理机构及代理人的业务范围包括七项：一是办理土地登记申请、指界、地籍调查、领取土地证书等；二是收集、整理土地权属来源证明材料等与土地登记有关的资料；三是帮助土地权利人办理解决土地权属纠纷的相关手续；四是查询土地登记资料；五是查证土地产权；六是提供土地登记及地籍管理相关法律咨询；七是与土地登记业务相关的其他事项。第一项明确规定可以受委托开展地籍调查工作，而地籍调查的概念是指国家采用科学方法，依照有关土地法律程序，通过权属调查和地籍测量，查清每一宗土地的位置、权属、界线、面积和用途等基本情况，用于满足土地登记的需要。地籍调查本身就包括了权属调查和地籍测量。（见图1）

其次，确权是行政性工作，不等于权属调查。权属调查不是行政性工作，仅仅是确权过程中的一部分事务性工作。确权是国土资源部门的法定职责，确权以权属调查和地籍测量为基础，是指依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。

4 自我举证实施过程中存在的问题和措施

4.1 存在的问题

按照《土地登记办法》规定：地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。按照此规定，土地登记是一种自愿行为，实行自我举证，地籍调查成果应由申请人自我提供，即通过自主选择有资质的中介机构办理。在执行此项规定时，实际工作中碰到很多问题，如：（1）由于土地登记代理机构是有偿服务的，对于贫困户等弱势群体，由于经济困难，没能力委托代理机构进行地籍调查，如何进行自我举证？（2）由于政府原因造成的更正登记，如果还是让申请者委托代理机构进行地籍调查也不妥，申请者也无法接受。（3）按照《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中规定在征收土地前，要确认征地调查结果，即当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。建设项目用地的勘测定界成果上报前，须经地籍管理业务机构对有关内容进行复核。也就是说，新增建设用地，在报批前，界址已是很清晰了，已相当于进行过地籍调查。用地批准后，在土地登记时是否有必要再委托中介机构进行重复地籍调查？endprint

4.2 对策措施

为解决自我举证制度下宗地地籍调查引发的主要问题，尽快尽好的推行土地自我举证制度，应及时针对问题制定相应措施。

4.2.1 修改《地籍调查规程》中不适合《物权法》和《土地登记办法》部分

（1）重新设计土地地籍调查表。

按《土地登记办法》，针对工作中碰到的问题重新设计地籍调查表，把地籍调查员改为参加国家统一考试获得土地登记代理资格的代理人，地籍调查结果由土地登记代理机构审核，负相应的法律责任。地籍调查单元宗地要考虑空间概念，修改平面地籍调查指界，需要对地表、地上、地下分别进行地籍调查指界的要制定相应的地籍调查表。（建议修改后的地籍调查表见附后表）

（2）改行政行为的指界规定为平等的民事行为规定。

自我举证制度下的指界系指界双方平等的民事行为，既然是举证，当然证据说明问题，不能通过下违约指界通知书强制性定界。建议定界时，充分考虑证据。建议修改认界规定如下：双方对相邻的界限达不成协议的，可以根据不同情况按下述办法处理：①指界双方有下列材料的，按提供的证据直接定界，定界后将定界结果（地籍调查表）送达给对方。第一，相邻指界方有土地证的，其宗地界限以已发证的界限定界；第二，双方若一方有用地批复和勘测定界图或能证明自己界限的用地文件，以合法的用地界线直接定界；第三，若申请者已办理房产证，其用地界限不超过房屋占地界限，申请者同意以房产界限为界定界的，可以直接定界；第四，对于法院判决的按判决书指定的范围指界。②双方对相邻的界限均拿不出依据，可以按下列办法办理：第一，经双方协商同意，可以对有异议的界限暂不定界，只对无争议的界限定界，将争议界限划出，在地籍调查表中注明，待双方对争议界限达成协议后，凭协议办理变更地籍调查。第二，若双方对界线达不成认同，又不同意将争议界限划出，按《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定处理。

4.2.2 实行多机构地籍调查

《土地登记办法》中规定地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得，并没规定必须由有资质的专业技术单位办理，鉴于中介代理机构地籍调查不能满足所有情况的土地登记地籍调查。建议地籍调查分下列情况办理：（1）对于贫困户等弱势群，应由国土资源部门具有土地登记代理人资质的人员或国土资源部门指定中介代理机构免费进行地籍调查；（2）对于新增建设用地，由于地籍调查征地时前置，该项工作由国土资源部门办理，所以在界址确认时可以由国土资源部门中有土地登记代理资质的人员进行界址确认，同时填制地籍调查表。土地登记时，直接提供成果。

《土地登记办法》和《物权法》实施不久，在实际工作中，需要对如何进行自我举证制度下的宗地地籍调查不断进行探索、完善、规范，制定出符合新规定的《地籍调查规程》。

参考文献

[1] 王善刚，凌杰.大比例尺城镇地籍调查综合技术的探讨[J].硅谷，2010（12）：151.

[2] 陈新胜.地籍测量在城镇建设中的应用探讨[J].四川建材，2009（4）：164-165.

[3] 顾天襄，金慰吾.芬兰地籍测量与地籍管理[J].铁道勘察.1988（4）：29-32.

[4] 刘广社，师军良，谢国防.国土地籍调查工作探讨[J].黄河水利职业技术学院学报，2009（4）：38-40.endprint

4.2 对策措施

为解决自我举证制度下宗地地籍调查引发的主要问题，尽快尽好的推行土地自我举证制度，应及时针对问题制定相应措施。

4.2.1 修改《地籍调查规程》中不适合《物权法》和《土地登记办法》部分

（1）重新设计土地地籍调查表。

按《土地登记办法》，针对工作中碰到的问题重新设计地籍调查表，把地籍调查员改为参加国家统一考试获得土地登记代理资格的代理人，地籍调查结果由土地登记代理机构审核，负相应的法律责任。地籍调查单元宗地要考虑空间概念，修改平面地籍调查指界，需要对地表、地上、地下分别进行地籍调查指界的要制定相应的地籍调查表。（建议修改后的地籍调查表见附后表）

（2）改行政行为的指界规定为平等的民事行为规定。

自我举证制度下的指界系指界双方平等的民事行为，既然是举证，当然证据说明问题，不能通过下违约指界通知书强制性定界。建议定界时，充分考虑证据。建议修改认界规定如下：双方对相邻的界限达不成协议的，可以根据不同情况按下述办法处理：①指界双方有下列材料的，按提供的证据直接定界，定界后将定界结果（地籍调查表）送达给对方。第一，相邻指界方有土地证的，其宗地界限以已发证的界限定界；第二，双方若一方有用地批复和勘测定界图或能证明自己界限的用地文件，以合法的用地界线直接定界；第三，若申请者已办理房产证，其用地界限不超过房屋占地界限，申请者同意以房产界限为界定界的，可以直接定界；第四，对于法院判决的按判决书指定的范围指界。②双方对相邻的界限均拿不出依据，可以按下列办法办理：第一，经双方协商同意，可以对有异议的界限暂不定界，只对无争议的界限定界，将争议界限划出，在地籍调查表中注明，待双方对争议界限达成协议后，凭协议办理变更地籍调查。第二，若双方对界线达不成认同，又不同意将争议界限划出，按《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定处理。

4.2.2 实行多机构地籍调查

《土地登记办法》中规定地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得，并没规定必须由有资质的专业技术单位办理，鉴于中介代理机构地籍调查不能满足所有情况的土地登记地籍调查。建议地籍调查分下列情况办理：（1）对于贫困户等弱势群，应由国土资源部门具有土地登记代理人资质的人员或国土资源部门指定中介代理机构免费进行地籍调查；（2）对于新增建设用地，由于地籍调查征地时前置，该项工作由国土资源部门办理，所以在界址确认时可以由国土资源部门中有土地登记代理资质的人员进行界址确认，同时填制地籍调查表。土地登记时，直接提供成果。

《土地登记办法》和《物权法》实施不久，在实际工作中，需要对如何进行自我举证制度下的宗地地籍调查不断进行探索、完善、规范，制定出符合新规定的《地籍调查规程》。

参考文献

[1] 王善刚，凌杰.大比例尺城镇地籍调查综合技术的探讨[J].硅谷，2010（12）：151.

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[3] 顾天襄，金慰吾.芬兰地籍测量与地籍管理[J].铁道勘察.1988（4）：29-32.

[4] 刘广社，师军良，谢国防.国土地籍调查工作探讨[J].黄河水利职业技术学院学报，2009（4）：38-40.endprint

4.2 对策措施

为解决自我举证制度下宗地地籍调查引发的主要问题，尽快尽好的推行土地自我举证制度，应及时针对问题制定相应措施。

4.2.1 修改《地籍调查规程》中不适合《物权法》和《土地登记办法》部分

（1）重新设计土地地籍调查表。

按《土地登记办法》，针对工作中碰到的问题重新设计地籍调查表，把地籍调查员改为参加国家统一考试获得土地登记代理资格的代理人，地籍调查结果由土地登记代理机构审核，负相应的法律责任。地籍调查单元宗地要考虑空间概念，修改平面地籍调查指界，需要对地表、地上、地下分别进行地籍调查指界的要制定相应的地籍调查表。（建议修改后的地籍调查表见附后表）

（2）改行政行为的指界规定为平等的民事行为规定。

自我举证制度下的指界系指界双方平等的民事行为，既然是举证，当然证据说明问题，不能通过下违约指界通知书强制性定界。建议定界时，充分考虑证据。建议修改认界规定如下：双方对相邻的界限达不成协议的，可以根据不同情况按下述办法处理：①指界双方有下列材料的，按提供的证据直接定界，定界后将定界结果（地籍调查表）送达给对方。第一，相邻指界方有土地证的，其宗地界限以已发证的界限定界；第二，双方若一方有用地批复和勘测定界图或能证明自己界限的用地文件，以合法的用地界线直接定界；第三，若申请者已办理房产证，其用地界限不超过房屋占地界限，申请者同意以房产界限为界定界的，可以直接定界；第四，对于法院判决的按判决书指定的范围指界。②双方对相邻的界限均拿不出依据，可以按下列办法办理：第一，经双方协商同意，可以对有异议的界限暂不定界，只对无争议的界限定界，将争议界限划出，在地籍调查表中注明，待双方对争议界限达成协议后，凭协议办理变更地籍调查。第二，若双方对界线达不成认同，又不同意将争议界限划出，按《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定处理。

4.2.2 实行多机构地籍调查

《土地登记办法》中规定地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得，并没规定必须由有资质的专业技术单位办理，鉴于中介代理机构地籍调查不能满足所有情况的土地登记地籍调查。建议地籍调查分下列情况办理：（1）对于贫困户等弱势群，应由国土资源部门具有土地登记代理人资质的人员或国土资源部门指定中介代理机构免费进行地籍调查；（2）对于新增建设用地，由于地籍调查征地时前置，该项工作由国土资源部门办理，所以在界址确认时可以由国土资源部门中有土地登记代理资质的人员进行界址确认，同时填制地籍调查表。土地登记时，直接提供成果。

《土地登记办法》和《物权法》实施不久，在实际工作中，需要对如何进行自我举证制度下的宗地地籍调查不断进行探索、完善、规范，制定出符合新规定的《地籍调查规程》。

参考文献

[1] 王善刚，凌杰.大比例尺城镇地籍调查综合技术的探讨[J].硅谷，2010（12）：151.

[2] 陈新胜.地籍测量在城镇建设中的应用探讨[J].四川建材，2009（4）：164-165.

[3] 顾天襄，金慰吾.芬兰地籍测量与地籍管理[J].铁道勘察.1988（4）：29-32.

[4] 刘广社，师军良，谢国防.国土地籍调查工作探讨[J].黄河水利职业技术学院学报，2009（4）：38-40.endprint