全力推行“代建制”

夏昕+刘婧

2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）明确提出对非经营性政府投资项目加快推行代建制后，湖南省当年即开始代建制试点。通过规范管理试点项目，及时总结实践经验，着力完善规章制度，十年磨一剑，逐步形成了符合湖南实际、具有湖南特色的代建制管理模式。代建项目陆续交付，成效良好，代建制日益得到社会各界的广泛认同，已经具备了全面推行的条件。2014年2月，省政府办公厅印发《关于加快推行非经营性政府投资项目代建制的意见》（以下简称《意见》），标志着湖南省政府投资项目实行代建制由“鼓励和提倡”进入“必须实行”的刚性约束新阶段。

日前，本刊记者就代建制在湖南的实施情况对湖南省发改委主任谢建辉进行了专访。

湖南代建制注重建章立制

记者：谢主任好。对于代建制这个名词，大家似乎都还比较陌生，您能给我们说说代建制的来源吗？

谢建辉：项目代建制，起源于美国的CM模式（英文全称Construction Management 建设管理），分为CM/非代理模式和CM/代理模式两种，其中在CM/非代理模式中，CM单位直接与分包商签订合同，承担GMP（保证最大工程费用），保证将来的建安工程费用总和不超过之前规定的数额。超出了，由CM单位承担；节余的，归业主，但是CM单位可以提成一部分。CM模式在美国起始于20世纪60年代中后期，从80年代开始传入英国等西方发达国家，并逐渐成为一种广泛应用的工程建设管理模式。

记者：我国什么时候开始探索代建制的？

谢建辉：1993年，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，针对诸多的问题，通过采用招标或者直接委托的方式，将一些基础设施和社会公益性政府投资项目，委托给一些有实力的专业公司，代替业主对项目实施建设管理，由此开始了我国代建制的探索。从1999年起，上海、重庆等地先后开始代建制试点。《国务院关于投资体制改革的决定》提出要加快推行代建制以来，全国已有47个副省级以上单位开展了试点或推行，北京奥运会场馆、上海世博会场馆、南水北调工程等部分国家大型工程项目建设也采用了代建制。因此，我国的代建制是在美国的CM模式的基础上，从地方改革实践中自发成长和摸索总结出来的，具有“中国特色”，更为科学、先进和符合我国实际。它是我国从计划经济向市场经济转变，政府从直接的工程建设管理向宏观的、间接的工程建设监管转变的一种制度形式，在工程项目管理领域内具有积极和进步的重要意义。

记者：湖南省很早就进行了代建制试点吗？

谢建辉：2004年11月，经省发改委、省财政厅批准，湖南率先对省科协办公楼翻修改造项目、省社科院综合楼项目开展了代建制试点。2006年5月，经省政府批准，省编办批复同意在省发改委设立“湖南省政府投资项目代建管理办公室”（简称省代建办），负责指导、协调全省政府投资项目代建制管理工作，拟订代建管理相关配套办法，组织实施并监督省本级政府投资项目代建管理工作。设立专职机构负责，人员定位和职责明确，既体现了省委、省政府对湖南代建制工作的重视，也切实推动了各项工作的开展。2009年，省人民政府令第241号发布了《湖南省政府投资项目代建制管理办法》，这是全国第二个专门针对代建制的省级政府规章，是湖南代建制管理工作的纲领性文件，对工作推进起到了关键作用。

省发改委注重建章立制，完善规则，积极推动制度建设：制订出台了《湖南省代建单位招标投标办法》《湖南省政府投资项目代建单位招标文件标准文本》（含代建合同范本），规范代建单位招投标行为；协调配合原省物价局两次印发关于代建服务取费的规范性文件，明确适应市场规律与湖南实际的代建服务取费标准，充分调动社会化专业单位参与代建制工作的积极性；建立全省政府投资项目代建单位名录库，全省共有134家单位通过登记备案进入名录库，对库内单位组织培训、实行信用评价、动态管理，建立起监管代建单位的平台，提高了代建单位的业务素质与服务水平。目前，已初步建立起规范运作的代建制管理制度体系。

湖南代建制强化规范管理

记者：湖南从开展代建制试点时起，就非常注重“动作规范”？

谢建辉：省发改委在选择试点项目推行代建制时，既不顾忌利害、因循畏缩，也不盲目推广、一哄而上，而是在加强规范管理、确保实施效果的前提下，积极稳妥地推行。确定一个，抓好一个；不断试点，逐步规范。一是招标选定，公平竞争。2009年第241号省政府令颁布后，湖南代建制项目全部通过公开招标方式选定代建单位（个别因涉密或规模极小的项目除外），既确保了公平，又发挥了竞争择优的市场经济的长处。二是严控投资，坚守底线。在确保质量、安全与工期的前提下严控投资，对代建单位形成“概算调整不经投资主管部门审批同意的，依过错赔偿”的高压线，将行政约束的“橡皮箍”变成经济与法律约束的“铁箍”。三是遵规守法，多方监管。代建单位在组织项目实施时，严格执行招投标、工程监理、政务采购备案、概预算评审、国库直接支付等国家法律法规和政府的各项管理规定，形成了发改委牵头，财政、住建、监察、审计多方监管的局面。

记者：我从湖南省发改委提供的资料上看到，规范管理后的代建制制度优势十分显著。

谢建辉：截至2013年底，省本级共安排14个代建项目，9个已交付使用，5个在建，代建项目总投资约46亿元（含援川项目18亿元）。长株潭等市也先后开展了代建制项目试点。所有省直和市州代建制试点项目均实现了管理规范、质量优良的目标，没有出现一起法律纠纷和贪腐案件，投资控制良好，与传统自建模式下普遍超概现象形成鲜明对比，得到各级各有关部门和业主单位的广泛认同。新华社湖南分社新建办公区项目代建范围内预算3064万元，节余110万元，通过部分优化，功能档次比原设计档次略有提高，获得2010年度“芙蓉奖”，按合同约定，总社给予代建单位30万元奖励。省社科院综合楼概算投资2296万元，经历地下车库、楼顶构架和提高外墙装修标准三次较大变更增加建设内容后，最终决算仍控制在2218万元，该院原院长朱有志由开始的“怀疑”到事后撰文赞扬“代建制大有作为”。国家超级计算长沙中心项目，作为目前湖南主导的信息化建设单体工程最大、覆盖面最广、影响力最强的基础工程，圆满完成建设任务，代建期间获得国家级安全文明标化工地荣誉，质量被评为省优质工程，正在申报芙蓉奖，投资节余更是高达近亿元，占概算总投资的约15%，受到省政府主要领导的高度赞扬。endprint

记者：这些试点项目经过了权威机构科学评估吗？

谢建辉：2011年11月至2012年3月，省发改委委托国内咨询业权威机构中国国际工程咨询公司，对当时已交付使用的6个省直试点项目进行了后评价，这在全国尚属首次。正式出具的《湖南省代建制试点工作后评价报告》认为，6个试点项目均取得了规模控制严、工程质量高、投资效益好、防腐成效大的良好绩效，代建制试点项目是成功的，成功度按10分制打分，得分8.84分。

中国国际工程咨询公司对湖南推行代建制整体工作进行了评价，认为：湖南省代建制管理制度较为科学规范；“备案加监管”的试点模式，符合湖南实际，稳妥有效可行；交付的项目，工程质量优良、投资控制良好、现场安全文明，未发生一起合同法律纠纷，援川3年任务两年圆满完成，试点取得成功；代建制在湖南已是一项成熟的经验，具备由试点转向全面推行的条件。

湖南探索出“备案加监管”模式

记者：“备案加监管”是湖南省代建制特有的管理模式吗？

谢建辉：湖南在完善规章制度和积累实践经验的基础上，逐步形成了具有湖南特色的代建制管理模式。具体就是：代建单位由业主单位作为招标人在发改委的监督下公开招标选定。发改委作为代建制管理工作的主管部门，主要是推广代建管理方式，既不参与项目建设的具体事务，也不改变现有的项目建设管理程序。重点是制订制度和规则，对代建单位招标文件和代建合同审核备案，监管代建单位，协调业主单位，在确保实现项目建设目的和满足业主单位功能需求的前提下，创造代建单位依法依规、自由公平履职的良好环境，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府的监管作用。

这一模式被《湖南省代建制试点工作后评价报告》总结为“备案加监管”的代建制管理模式，并认为与外省做法相比，湖南的这一模式既能较好地衔接、融合有关部门现有的项目建设管理制度和程序；又有利于发挥业主单位和代建单位双方的优势和积极性，在项目内部形成业主单位、代建单位与各参建单位相互制约的博弈机制；通过公开招标选择代建单位后的合同约定，明确投资超概的责任主体，避免了其他模式下代建单位因垄断经营而约束不力、激励不足等问题，充分发挥了市场优势和合同效力。多年的实践证明，这一模式运行畅、矛盾少、效果好，符合湖南实际，稳妥有效可行，成为湖南推行代建制的一大特色。

记者：湖南代建制具备了从试点转向全面推行的条件，这是不是说全省所有政府性投资项目必须实行代建制？

谢建辉：随着代建制项目效果的逐渐显现，社会各界认同了解的逐步加深，代建制管理模式的日益成熟，党的十八届三中全会全面深化改革精神的逐步落实，为代建制的推行创造了良好的氛围。特别是2013年底，省政府主要领导对湖南代建制工作作出了“加快推行”“要形成刚性约束要求”的重要批示后，2014年2月，省政府办公厅印发《关于加快推行非经营性政府投资项目代建制的意见》，明确“政府性投资为主、项目总投资3000万元以上的非经营性政府投资项目，必须实行代建制。”这既符合全面深化改革、转变政府职能的精神，又符合加强党风廉政建设的时代要求，也标志着我省政府投资项目实行代建制由“鼓励和提倡”进入“必须实行”的刚性约束新阶段。

记者：全省实行代建制会有一个时间表吗？

谢建辉：上半年，省发改委迅速向各市州发改委转发了省政府办公厅印发的《意见》，对做好代建制工作提出了要求。同时，在机关内部建立了代建制项目管理工作制度，明确程序，强化约束，建立规范，形成合力。下一步，省发改委将继续以落实省政府主要领导批示和省政府办公厅《意见》为重点，继续修改完善相关制度办法，着力形成部门联动，强化代建项目管理，规范代建市场行为，并加大对各市州推行代建制工作的检查督办力度，促进全省代建制工作的健康发展。endprint