官方媒体对人民代表大会制度公众形象的塑造——以人民日报报道为例

■严行健

历经60 年的探索和发展，人民代表大会制度的制度设计日益完善。在实际运行中，其“国家权力机关”的地位正逐步得到落实和尊重。党的十八届三中全会在做出全面深化改革战略部署时更是提出要推动人民代表大会制度与时俱进，推进制度理论和实践创新，发挥其根本政治制度作用。然而，尽管人大制度已经取得了长足的发展，一些民众对人大制度仍然抱有“橡皮图章”这样的刻板印象，诸如“人大说算了”、“一听二看三通过”等政治段子在民间还颇有市场，甚至不少基层领导干部也受其影响，在决策过程中有意无意忽视人大环节的作用。因此，人大制度进一步发展和完善在一定程度上取决于其是否具有一个比较正面和积极的公众形象，从而获得民众对人大工作更多的支持。

然而，长期以来，民众了解中国人大制度运行情况的渠道还较为有限。例如，人大会议(包括分组会议及委员会会议)不对外直播并较少对公众开放。代表议案(包括意见和建议，下同)及具体的办理情况信息一般不对外公布。代表工作的非专职性导致其与基层民众互动不够充分。在这种情况下，民众较难在实际生活中感受到人大制度的存在及其在国家政治生活中所发挥的重要作用。而相应的，媒体对人大及代表活动的报道则构成了民众了解人大活动的主要渠道。在很长一段时期内，官方媒体在很大程度上享有信息和读者群体的垄断地位，其庞大的受众群体意味其巨大的社会影响力。这种影响力决定了其在塑造人大制度公众形象方面担负着重要的作用。

本文以对人大制度公众形象的塑造具有重要影响力的官方媒体相关报道为研究对象，试图呈现其塑造人大制度公众形象的具体机制。

一、理论背景与视角

纵观国内外现有人大制度研究，研究者普遍试图寻找人大某些制度设计与人大及其代表的履职能力之间的联系。例如，一些研究认为过于庞大的代表规模以及过短的全体会议会期导致了人大在立法职能上的一些欠缺。[1](P170-175)同时，制度设计同人大的代表功能和监督功能的联系也受到广泛关注。①

此类研究视角的问题是，使得研究者忽略制度发展过程中人的作用，特别是忽略制度的设计者和制度运行中实际参与者的作用和态度。将观察的视角由人大制度放大到中国的政治与社会关系模式，可以提供一些有价值的线索。例如，史天健和黎安友在对中国政治参与的研究中发现，基层民众往往不通过基层人大来参与政治。[2]这一发现也与闵奇针对中国政治文化的社会调查结论不谋而合。这一调查发现，公众对人大制度及其改革中遇到的相关问题持非常冷漠的态度。[3](P43)

对民众与人大间互动关系的研究进一步表明，在很多情况下，公众简单地将人大看成“橡皮图章”。公众态度一般倾向认为无法依靠人大来实现自下而上的诉求表达及在资源分配中争取更多利益等目标。分析发现，这种对人大制度的轻视甚至误解，构成了民众缺乏参与人大事务的意愿和动力的主要原因。相比较而言，学界通常关注的缺乏参与渠道等问题在很大程度上仅为次要原因。[4]可以说，人大制度较为消极的公众形象导致其现有的制度存量都未能完全发挥出来。

综上，对于人大制度今后进一步的发展改革来说，提升人大制度的公众形象与解决其某些结构上的缺陷具有同等重要的价值和意义。

二、研究框架与方法

本研究以人民日报为例考察官方媒体在塑造人大制度公众形象方面所起的作用。作为中共中央的官方报纸，人民日报在纸质媒体中具有最高的权威性。得益于其官方背景和权威性，人民日报的读者群体数量庞大且稳定。这些因素都保证了其作为研究样本的代表性。本文采用内容分析法对人民日报文本进行分析。内容分析法使用定量方法对传播内容进行系统分析，并从中揭示文本的含义及功能。该方法首先进行样本采集以及确定样本的分析单元。其次，研究者需要从研究问题出发构建编码类目，并针对每一类目设计具体可操作的编码规则。通过对样本材料进行预编码，研究者还需对类目和编码规则进行一系列调整和修订。在第三步的实际编码阶段，研究者依照编码规则对所选样本中的分析单元进行编码并最终形成统计结果。

(一)样本采集

本研究采用等距抽样，选取改革开放以来历届全国人大第一次全体会议期间以及该次会议开幕前一周内人民日报所登载的所有以人大及人大代表活动为对象的报道作为样本，每段样本间隔时间为五年。具体抽样范围以及样本量如表1 所示。

表1 样本基本情况

(二)分析单元

分析单元指内容分析中要进行具体统计的对象。本研究关注具有“信息单元”(information units)性质的分析单元，即它们必须是承载了能够对受众认知(本文中即受众对人大制度形象的认知)产生影响的有意义信息。本研究中其主要有两类，即报道中出现的代表在分组审议中的发言内容，以及报道中出现的代表议案的具体内容。这两类分析单元直接向读者传递着人大制度运行状况信息，对人大制度的公众形象起着较为直接的构建作用。通过阅读这些信息，读者可以形成对人大制度的运行情况及其效能等问题的大致判断。相应地，还有一些通讯类报道仅简单报道议程信息，或对相关工作报告以及提交审议的法律草案等进行全文播发。此类报道不涉及代表具体的行为模式，读者并不能依据这些报道了解人大制度运行情况并对其效能做出判断。因此，此类报道不包含在分析单元中。在本研究中，每一个符合上述两类分析单元特征的文本段落构成一个分析样本。通常情况下，同一篇报道往往会关注数位代表，针对每位代表的报道通常构成一个文本段落(一个自然段或数个句子)。

(三)类目构建

对立法机构中代表行为的相关研究通常有两个重要关注点，即“代表谁”以及“如何代表”。[5][6](P4-22)本文将二者分别编为“代表性类目”和“代表行为类目”。在代表性方面，预编码工作显示样本中包含三种代表性类型。其一是代表所属行业或职业领域(行业代表)，其二是代表国家层次上的全体人民(整体代表)，其三是代表地方或所在选区(选区代表)。代表行为类目则可以大致划分为四个类型。其一，一部分代表关注于审议及讨论重大决策事项、立法草案及工作报告(审议型)。其二，一部分代表仅围绕与其职业或地域相关的问题提出一些非常宽泛的建议(建议型)。其三，一部分代表会选择不对相关报告等表明态度，其发言通常仅局限于“谈感想”或是“谈计划”(回应型)。其四，一些报道中的代表发言不去对提请审议的决定、法案及工作报告等进行分析并提出建议，而仅作出正面表态(表态型)。表2 列出每一类别的具体编码的依据。

表2 相关类目的编码规则

三、代表性维度相关统计分析

表3 列出本研究对人民日报相关报道从代表性维度所作统计的结果。该结果显示，人大制度在改革开放后的恢复及发展初始阶段，官方媒体相关报道突出了代表的职业代表性。但此类报道在随后几年中降至不足三成，取而代之的是突出代表行为中整体代表性的报道。而在2003 年以后，相关报道则更加突出代表的选区代表性。关于代表制形式中“选区代表性”和“职业代表性”的分野，无论是现行宪法还是选举法都规定，人大代表的选举和履职是以其所处选区为单位的。也即，中国实行明确的地域代表制。人民日报相关报道在形式上呼应了这一设定。在对每一个具体代表的发言和议案进行报道前，文章都会用括号着重标出其所属代表团(选区)而非其职业背景。然而，大量报道实际上向读者传递出代表对其所属行业和职业的关注。这种报道方式与现行的地域代表制存在一定矛盾，并有可能导致读者的误解。更重要的是，民众与代表间的“授权-责任”关系乃是建立于以地域为单位而非以职业为单位的选举之上的。在严格意义上说，报道中大量出现的那些代表对其所属职业领域议题的关注与这种“授权-责任”关系并不相符，因此，此类报道未能向公众充分展示代表履职的充分性。

表3 代表性维度相关统计结果

然而从表3 统计中可以看出，对代表“选区代表性”的报道并不是人民日报相关报道的重点。这无疑是对人大制度公众形象较为消极的影响。本文认为，这种报道风格与经典马克思主义政治理论(尤其是以列宁为代表的国家理论)有关。此类理论认为西方立法机构容易沦为实现少数人意志的工具。在这一观点的影响下，相关理论强调社会主义立法机构应当代表人民的意志和利益，也即强调代表应当从国家层次和整体性的利益和诉求出发履行相关职能。这种理念在中国人大的相关制度设计和运行中被贯彻下来。这种整体主义的代表观不但塑造了人大代表的相关行为模式，而且还与官方媒体报道中着力凸显代表的整体代表性的取向有密切关系。

同时，尽管表3 显示自2003 年以来凸显选区代表性的报道开始占据主要比例，但对此类报道的更进一步统计分析展示出，大多数此类报道并不能很好地起到提升人大制度公众形象的作用，其直接原因是此类报道中所提及的代表大都具有地方官员身份背景(见表4)。而绝大部分具有地方官员属性的代表无法通过选区代表性来提升人大制度公众形象。这其中的关键原因是，几乎所有此类代表在代表行为维度上都表现得较不活跃。举例来说，一个积极为地方争取利益的地方官员代表将比仅仅在发言中汇报地方工作情况的官员代表更能让民众感受到人大的作用。

表4 具有选区代表性的代表中地方官员代表的数量及占比

上文提到，代表的相关履职行为以地方及选区代表性为出发点仅是立法机构取得选民认可的两个必要条件之一，另一重要条件是代表必须通过特定行为来向选民展示其切实履行了对所在选区的责任。表5 是对地方官员代表的行为维度的统计。从中可以看出，在绝大多数此类报道中，官员代表的行为都可以被划分为回应型。这一比例在1998 年超过九成。在2008 年，这一比例达到99%。从报道的具体内容来看，在此类报道中，地方官员代表普遍从其任职的地方角度出发，宽泛地谈在过去一年中地方的建设成就、对相关工作报告的理解以及如何在来年的地方工作中实践政府工作报告提出的相关要求。通过阅读此类报道，读者并不能够感受到代表对所代表地方的责任，因此此类报道对提升人大的公众形象并无太大帮助。

表5 官员代表的行为模式分析

另一个值得注意的现象是，20 世纪90 年代以来，对官员代表的报道逐渐被模式化，同时，此类报道往往缺乏实际内容。在相关报道中，官员代表通常按照职务高低逐段“依次登场”，并就地方工作做表态式发言。并且自1998 年后，报道形式变得愈发简化。此类报道通常以“某国家领导人参与某代表团审议”作为标题，其中约超七成的篇幅用来报道参与审议的国家领导人讲话，而所有地方官员代表的发言被压缩成一段，每位代表的发言用一句话加以概括。而非官员代表在此种报道形式中更加难以见到。②因此，虽然单纯从统计数据上来看，自90年代以来代表的选区代表性明显提升，但这种模式化的甚至带有较浓重官僚色彩的报道形式反而令公众更加难以感受到人大代表对代表责任的履行，并有可能导致民众对人大的功能定位产生误解。

四、行为维度相关统计分析

立法机构理论研究中一个被广为关注的命题是，自20世纪初以来，全世界范围内的立法机构正由一个积极的公共政策发起者和制定者蜕变为公共政策的准入者和执行情况的监督者。[7][8](P1)就全国人大而言，改革开放以来，人大全体会议的一部分立法权被授予人大常委会。同时，通过委任立法等渠道，行政机构也获得了一定的立法权。这种变化客观上要求人大代表在全体会议阶段切实履行好“准入者”和“监督者”的角色。在行为维度上，代表对相关职能的切实履行主要体现在他们在对工作报告进行认真审议、对重大决策事项进行充分探讨以及对重要立法草案进行深入研究等。而媒体对相关行为的充分报道能够使受众感受到人大制度在整个政治系统中的重要作用，特别是其功能的独特性和不可替代性。

本文第二部分列出的四类代表行为模式对提升人大制度民众形象的贡献度可以被看作一个连续光谱:通过审议来监督政府工作并就相关重大事项决策提出自己的观点，是人大代表的核心职能，因此，对“审议型”代表行为的报道能够显著提升读者对人大制度的评价。对“建议型”代表的报道也能起到类似作用，但其作用不如前者明显。“回应型”代表行为未能有效地履行“审议者”和“监督者”的代表职责，对此类代表行为的报道也几乎不能对提升人大制度的公众形象起到作用。而对“表态型”代表的报道则对人大的公众形象有损害作用，因为此种类型的代表行为实际上并未履行代表应尽的职责。

统计结果显示(表6)，对“回应型”代表的报道在每一段样本中都构成了人民日报相关报道的主流，并且其比例逐年升高。在2008 年的统计中，已有近四分之三的报道属于此类。与之形成鲜明对比，对“审议型”代表行为的报道数量极少。除1988 年外，其余各段统计中该类型报道的占比皆不超过5%。这种数量和占比上的极大反差显示出人民日报在提升人大制度的民众形象方面还有较大提升空间。在20 世纪90 年代中期以后，人民日报对“建议提供型”代表行为的关注度也有所降低，这一改变可能更加不利于提升人大制度的公众形象。此外，除1988 年和2003 年外，还有约一至两成的案例属于对人大制度公众形象可能造成损害的“表态型”代表行为的报道。

表6 代表行为维度相关统计结果

值得注意的是，在许多样本中，代表的“表态型”行为模式往往出现在他们对重大立法、重大决策以及政府工作报告等的审议活动中。而如前文所述，这些活动恰恰是现代立法机构中代表履行其监督及准入职能的主要途径。代表在履行这些关键职能方面较为消极的表现在通过媒体报道传递给公众后，会对人大制度的公众形象造成更为不利的影响。这其中，一个典型例子是人民日报在1993 年全国人大一次会议期间对代表关于宪法修正案审议情况的报道。在所有与之相关的案例中，代表一致性地从各个角度对修正案加以赞扬，而未有真正审议性的发言见诸报端。

人民日报1988 年的人大会议相关报道尤其值得关注。在代表行为维度上，无论是统计数据还是具体案例都构成了统计中的异常点。这种异常性在统计值上表现为对“审议型”和“建议型”两种较为积极的代表行为的报道数量显著增加(参考表6)。在具体案例上，该段统计样本中的一些报道关注了代表对人大现有制度设计及议程设置中某些缺陷的不满、抱怨及提出的改进策略。同时，还有一些案例对代表投反对票和弃权票等行为进行了详细和特别的报道。此外，当年4 月12 日的报道详细描述了河北省代表团发起的一次对政府部门的紧急质询。

上述报道风格在1988 年后并未延续下去。在20 世纪90 年代至今的四段样本中，上述风格已经被一团和气的报道氛围所取代。在这种氛围的影响下，相关报道很少关注代表对政府工作及法案进行审议或提出建议。代表发言摘编等栏目所关注的内容变得愈发固定与程式化。代表围绕政府工作报告谈感想以及结合当地情况谈感受等内容几乎成为报道的主流。与之相对应，对“回应型”代表行为的报道在数量和比例上都出现快速增长。

五、总结和思考

基于本文的统计分析，对于官方媒体与人大制度公众形象之间的关系可以有如下几点总结。

第一，从统计结果来看，官方媒体的报道对人大制度在公众中的形象建构并没有起到预期的积极效果。同时，鉴于近些年来报道风格逐渐固化为突出官员代表的“回应型”角色并试图营造一团和气的氛围，上述情况并未有明显改观。

第二，利用其舆论引领者的角色，官方媒体有能力为提升人大制度的公众形象发挥更加积极的作用。例如，即使在实际的人大会议中仅有很少比例的代表扮演了“审议者”角色，官方媒体仍然可以尝试在报道中刻意凸显代表的“审议者”角色以及代表对选区责任的履行。该策略对人大制度公众形象的提升至少有两个好处。一方面，公众对人大制度重要性和有效性认识的提高可以促使其更加积极地参与到相关事务中去，从而盘活现有的制度存量并为相关制度的进一步发展积累“人气”。另一方面，对积极履职代表的大力宣传也能够为其他代表起到一个示范和引导作用，进而激励较为消极的代表积极履行相关职能。

第三，随着新媒体在当今社会的快速发展，官方媒体对人大制度公众形象的影响范围和方式都出现了显著变化。这一变化所导致的一个最值得注意的问题是，新媒体可能将官方媒体相关报道中有损人大制度公众形象的因素加以浓缩和放大。同时，随着新媒体受众群体和影响力的不断加大，这种负面效应正在不断放大。由于当前人大制度的运行在很大程度上并不对新媒体开放，后者获取信息的主要渠道仍然局限于官方媒体相关报道。出于吸引读者等目的，新媒体普遍偏好报道官方负面消息。在这种情况下，新媒体往往倾向于浓缩甚至放大相关官方媒体报道中那些较为消极的因素。这种浓缩和放大效应从近年来网上广泛流传的关于人大代表履职能力不足的批评性文章中可见一斑。此类文章的论证素材大都出自官方媒体的相关报道。特别值得注意是，这些素材在官方媒体上出现时通常都是被当作正面素材加以使用的。例如，人民日报报道了基层公务员代表在人大分组审议中作的关于要求改善基层公务员待遇的相关发言，这些内容很容易被新媒体进一步浓缩加工成带有强烈负面情绪的评论文章。两类报道的强烈对比凸显出，面对新媒体的挑战，官方媒体对人大相关报道的题材和风格进行调整已是十分必要且更为紧迫。

最后，从人民日报在1988 年相关报道中的创新可以看出，党的总体指导方针对媒体的人大相关报道形式和内容具有巨大影响。1987 年召开的党的十三大对理顺党政关系做出了一系列新的部署，这些变化在客观上要求人大加强履行监督等相关职能的能力。这种大环境的变化也促成了媒体在相关报道方面的一些创新。这种关联性意味着今后官方媒体在人大相关领域创新报道方式和题材的努力还必须仰赖党中央相关政策的大力支持。

近年来，党和国家对推进人大制度改革做出了一系列重大战略部署。继党的十八届三中全会做出推动人大制度理论创新和发挥根本政治制度作用的重大战略部署后，习近平总书记在庆祝人大制度成立60 周年大会讲话中进一步指出，要在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上，不断推进制度体系完善和发展。这些重大理论创新和战略布局为官方媒体改进和创新人大报道内容和方式打开了机会之窗。官方媒体具有其他媒体无可比拟的权威性和受众群体的广泛性，其有能力也有责任通过提升人大制度公众形象来为人大制度的发展和创新寻找空间和动力。

注释:

①国外人大研究者如欧博文(Kevin O'Brien)、塔纳(Murry S.Tanner)以及赵英男(YoungNan Cho)等人的研究有比较明显的结构-功能主义视角，即从人大制度设计的特征入手探寻功能上的欠缺。对相关研究可参考何俊志相关研究的综述。

②此类报道中除地方官员代表外，还会包含一些如著名企业家代表、重要机构(如大学)负责人代表的发言。

[1]何俊志.制度等待利益:中国县级人大制度模式研究[M].重庆:重庆出版社，2005.

[2]Nathan Andrew J.and Shi Tianjian.Cultural Requisites for Democracy in China:Findings from a Survey .Daedalus 122，no.2(1993).

[3]闵奇.中国政治文化:民主政治难产的社会心理因素[M].昆明:云南人民出版社，1989.

[4]Yan Xingjian.Institutional Development of the Chinese National People' s Congress (1978-89):Intellectual Perspectives.University of Hull，2013.

[5]Leston-Bandeira Christina.Towards a Trustee Model？ Parliamentary Representation in the Internet Era:The Portuguese Case，Parliamentary Affairs 65，no.2 (2012)

[6]Schmitt Hermann and Thomassen J.J.A.Political Representation and Legitimacy in the European Union.In Political Representation and Legitimacy in the European Union，edited by Hermann Schmitt and Thomassen J.J.A.Oxford：Oxford University Press，1999.

[7]Bryce James.Modern Democracies .New York：The Macmillan Company，1921.

[8]Norton Philip Legislatures.New York：Oxford University Press，1990.